Orçamento público, instituições orçamentais e riscos orçamentais

As entidades públicas têm características que as diferenciam das empresas. Segundo Freeman e Shoulders (2003), as entidades públicas caracterizam-se por; 1) não serem organizadas com o objetivo do lucro e não serem tributadas em sede de imposto sobre o rendimento; 2) serem propriedade coletiva (a propriedade destas entidades não é titulada por ações ou outros títulos suscetíveis de serem transacionados no mercado); 3) quem contribui para o financiamento destas entidades (impostos) não recebe necessariamente uma parte diretamente proporcional dos serviços e bens produzidos por essa entidade (por exemplo, provavelmente quem recebe uma parte de bem estar não pagou taxas ou impostos que pagassem o bem estar produzido); 4) as principais decisões de política, ou de funcionamento, tipicamente são tomadas por um corpo eleito através de votos.

A atividade destas entidades públicas é enquadrada por um orçamento público aprovado politicamente pelo parlamento que autoriza o governo, através destas entidades públicas, a concretizar os programas orçamentais realizando despesas e cobrando impostos. O orçamento público consolida os orçamentos deste conjunto de entidades públicas.

O governo prossegue essencialmente três funções básicas: as funções de alocação, de distribuição e de estabilização (Hackbart e Ramsey, 2002). O processo orçamental concretiza estas três funções. As escolhas, as decisões e as políticas públicas dos governos são realizadas

através do processo orçamental. O orçamento é o veículo que permite ao governo e à sociedade realizar as funções básicas da sua atividade.

De acordo com Pereira et al. (2005), o orçamento público é um “documento político” (p. 369) na medida em que reflete as políticas e prioridades de um governo e em que “toda e qualquer despesa ou receita tem, na sua natureza e montante, um fundamento e um objetivo” (p. 369). Por esta razão, “as despesas e receitas do orçamento traduzem sempre escolhas políticas e produzem sempre efeitos de diferente sentido e intensidade, ao nível económico e social” (p. 370). Chan (2003) propõe a mesma abordagem afirmando que o orçamento é uma expressão da política pública e das preferências políticas. Para este autor, o orçamento é um instrumento da política orçamental sobre as receitas e as despesas para alcançar os objetivos macroeconómicos.

Os sistemas orçamentais usados pelos governos fornecem os meios para os parlamentos decidirem quanto dinheiro pode o governo gastar, onde gastá-lo e como obter os fundos para financiar estes gastos, demonstrando que os contribuintes não pagam mais impostos do que o necessário para concretizar a atividade do governo. O orçamento identifica ainda a prioridade atribuída às funções do governo financiadas com os impostos cobrados. Os fundos recolhidos (receitas dos impostos) são distribuídos de acordo com o processo orçamental pelas agências governamentais que executam as decisões e as políticas determinadas pelo governo.

Ao contrário dos orçamentos das empresas, o orçamento público é um documento aprovado por lei contendo a previsão de receitas e a estimativa de despesas a serem realizadas por um Governo em um determinado exercício (geralmente um ano). A aprovação do orçamento do governo pelo Parlamento é um ato através do qual este órgão legislativo, sede do controlo político do governo e de representação dos eleitores, confere ao governo uma autorização para realizar despesa pública até ao limite da autorização. Uma vez aprovado o orçamento, as entidades públicas que integram o orçamento devem executar a atividade de modo a que ela se contenha dentro dos limites do orçamento aprovado, ou seja, dentro dos limites da dotação orçamental que lhe foi atribuída por autorização do parlamento. Não é legalmente possível realizar uma atividade pública que não esteja prevista no orçamento aprovado e cujos gastos excedam os limites do financiamento público. Consequentemente, não é possível pagar uma despesa ou receber uma receita que não esteja prevista no orçamento. Conforme refere a IPSAS 1, as entidades do sector público são tipicamente sujeitas a limites orçamentais sob a

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forma das dotações ou autorizações orçamentais (ou equivalente), que são estabelecidas através de autorização da legislação.

Alesina e Perotti (1999) identificam três fases do processo orçamental: 1) elaboração pelo governo da proposta de orçamento; 2) apresentação e aprovação do orçamento pela legislatura [parlamento] e; 3) implementação do orçamento pela burocracia [agências, direções-gerais, institutos, etc.].

Na fase da elaboração do orçamento são identificadas e propostas todas as receitas e despesas que o governo, através das suas agências e direções-gerais, pretende realizar para concretizar a sua atividade pública e as medidas de política do governo. A identificação das receitas e das despesas pode ser feita de uma forma mais detalhada ou mais agregada. O orçamento tipo line

item, apresenta um grau de detalhe elevado. Este grau de detalhe, justificado pela necessidade

de oferecer ao Parlamento toda a informação sobre as despesas que vão ser objeto de aprovação, é, todavia, muito criticado por organizações como o FMI que defendem, alternativamente, um orçamento baseado em programas onde o grau de detalhe é menor mas, em contrapartida, com melhor informação para comparar os recursos utilizados com os resultados alcançados. Um grau de detalhe menor das despesas e das receitas, defendem outros, reduz o escrutínio público do orçamento pelo Parlamento. Na prática, qualquer que seja a forma de apresentar as receitas e as despesas, a proposta de orçamento público apresentado pelo governo ao parlamento inclui as receitas e despesas agregadas de um conjunto de serviços públicos que concretizam as medidas de política do governo Em geral, o orçamento de uma entidade pública, ou o orçamento público, é apresentado equilibrado. Segundo Alesina e Perotti (1996), os orçamentos devem ser tão transparentes quanto possível. Para o efeito, os governos devem apresentar um único documento com o orçamento e com todas as políticas relevantes incluídas, deve cobrir todo o sector público (general government) em vez de apenas o governo central (central government), deve ser apresentada uma perspetiva de médio e longo prazos e as previsões e projeções orçamentais devem ser verificadas por agências independentes, de preferência não públicas. Consequentemente, as contas públicas devem dizer respeito, igualmente, à totalidade do sector público e devem refletir estas opções.

A complexidade dos orçamentos é frequentemente apontada como contrária à transparência orçamental. O processo orçamental pode ser complexo porque frequentemente se pretendem alcançar objetivos de política diferentes usando o mesmo instrumento: o orçamento (Hackbart

e Ramsey, 2002). Mas também podem existir outras razões para a complexidade dos orçamentos. Segundo Alesina e Perotti (1999), os orçamentos das economias modernas são muito complexos, por vezes desnecessariamente. Esta complexidade, segundo os autores, parcialmente evitável e parcialmente criada artificialmente, contribui para que existam várias práticas que escondem dos contribuintes eleitores o verdadeiro saldo (atual e futuro) entre custos e benefícios da atividade do governo e do sector público. Para Alesina e Perrotti (1999), os políticos têm incentivos para esconder impostos, sobrestimando os benefícios da despesa e escondendo as responsabilidades do governo (passivos, que se traduzem em impostos futuros), ou seja, os políticos têm poucos incentivos para produzir orçamentos simples, claros e transparentes. Os autores suportam esta afirmação com base na teoria da “ilusão fiscal” ilustrada por Buchanan e Wagner em 1977. O outro argumento baseia-se no benefício para os políticos quando existe uma certa ambiguidade entre políticas e resultados, mesmo quando enfrentam eleitores racionais. Segundo os autores, são usados na prática um conjunto de expedientes para estrategicamente influenciar a convicção e a informação dos contribuintes eleitores, designadamente sobrestimar o crescimento da economia para sobrestimar as receitas e subestimar as taxas de juro para subestimar as despesas, atribuindo o défice inesperado no final da execução do orçamento a desenvolvimentos macroeconómicos não previstos, e manter várias despesas fora do orçamento através de um uso criativo de outras organizações públicas que não constam do orçamento. Em Portugal este último tipo de expediente é conhecido por “desorçamentação” (Santos, 2016). Segundo este autor, a desorçamentação “consiste em retirar de um orçamento público determinadas despesas para as pôr a cargo de outra entidade que está, igualmente, sob o controlo de uma autoridade pública”. Trata-se de uma operação de “objetivos dissimulados” visando “apresentar um orçamento equilibrado, o de limitar a amplitude do défice, ou o de antecipar a realização de equipamentos coletivos cujo financiamento ultrapassa a normal capacidade financeira dos cofres públicos”. Trata-se, afinal, de um expediente para retirar algumas despesas públicas ao “controlo parlamentar direto” e à disciplina financeira do orçamento e evitar a sua contabilização (Santos, 2016, p. 159).

De um modo geral, a elaboração, apresentação, aprovação e execução do orçamento está sujeita a regras e procedimentos fixados por lei. Segundo Alesina e Perotti (1996; 1999), o conjunto de regras e regulamentos de acordo com os quais os orçamentos são preparados, aprovados e executados designa-se por “instituições orçamentais” (budgetary institutions). Podem distinguir-se três tipos de regras e regulamentos orçamentais: 1) metas numéricas para

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o orçamento; 2) regras procedimentais que regulam a preparação e votação do orçamento e; 3) regras relativas à transparência do orçamento. Em Portugal as regras procedimentais que regulam a preparação, votação (datas), transparência e execução do orçamento constam, essencialmente, da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11 de setembro.

A generalidade dos países dispõe de instituições orçamentais que incluem diversas regras e procedimentos que têm como objetivo assegurar a sustentabilidade das suas contas públicas, bem como e a qualidade da informação financeira e orçamental. No caso da UE, as instituições orçamentais que enquadram a gestão orçamental dos Estados-Membros incluem as regras orçamentais numéricas nacionais, instituições orçamentais independentes e quadros orçamentais de médio prazo (Medium-term budgetary Framework - MTBF)6.

Citando Alesina e Perrotti (1999), Salinas (2002) questiona porque é que existem países que acumulam enormes dívidas públicas, e outros não, quando as economias (dos países da OCDE) são relativamente similares. Na perspetiva de Alesina e Perrotti (1999), conclui Salinas (2002), é difícil explicar estas grandes diferenças usando apenas argumentos económicos, pelo que os autores defendem que os fatores político-institucionais são cruciais para compreender os défices orçamentais, em particular, e a política orçamental em geral. De acordo com o autor, podem identificar-se duas linhas de investigação na sequência da abordagem de Alesina e Perrotti (1999): uma focada nos conflitos políticos e na polarização como fonte dos défices do sector público, e outra baseada na ideia de que os défices orçamentais têm origem na fraqueza das instituições políticas, concretamente das instituições orçamentais. Salinas (2002) acrescenta que estas duas abordagens devem ser consideradas complementares, visto que ambas conduzem à mesma conclusão básica: os processos orçamentais e as instituições orçamentais têm um impacte significativo nos resultados orçamentais. O autor defende ainda que o argumento básico subjacente a esta conclusão é o de que, em contraste com o que é comummente assumido nos modelos tradicionais das finanças públicas, os governos não devem ser vistos como atores isolados ou entidades uniformes, mas como entidades coletivas consistindo em vários atores que não precisam de partilhar os mesmos objetivos. No contexto político atual, acrescenta o autor, existe pelo menos uma distinção no governo entre ministros que fazem despesa e o ministro responsável pelo orçamento e uma distinção entre o próprio governo e os membros da legislatura (parlamento).

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Segundo Salinas (2002), a literatura permite identificar uma abordagem normativa na pesquisa de arranjos institucionais que sejam mais condizentes com a disciplina orçamental, apontando os resultados empíricos encontrados para três ideias principais: 1) regras que estabelecem ex-ante metas sobre a política orçamental, tipicamente definidas em termos de um indicador de desempenho orçamental global, e que conduzem a uma maior disciplina orçamental; 2) arranjos institucionais hierarquizados que podem ser indutores de maior disciplina orçamental, em que as instituições orçamentais são consideradas mais hierarquizadas se englobarem regras que atribuam fortes poderes, ou poder de veto, dos ministros das finanças sobre os outros ministros, definirem prerrogativas fortes ao governo em relação à legislatura (parlamento) na aprovação do orçamento e limitem as prerrogativas do executivo para introduzir modificações no orçamento no momento da implementação (execução) da lei do orçamento; 3) procedimentos transparentes que se desatacam provavelmente como o arranjo institucional mais importante para promover a disciplina orçamental. A aplicação das regras orçamentais sem arranjos institucionais apropriados que garantam a transparência orçamental é suscetível de conduzirem à evasão e a distorções que acabam por minar a eficácia das regras.

De acordo com Schick (2002), a execução do orçamento público comporta riscos orçamentais. Os riscos orçamentais são fatores que podem determinar que o resultado orçamental alcançado na execução do orçamento seja diferente do orçamento aprovado, ou podem considerar-se fatores que dão origem a diferenças entre as previsões do governo e a situação orçamental atual (IMF, 2012), ou correspondem à possibilidade de os resultados orçamentais se desviarem dos resultados que se esperavam no momento da elaboração do orçamento e de outras previsões (Mauro et al., 2015). Estas diferenças podem ser o resultado da incompreensão pelo governo da sua situação orçamental, de choques exógenos sobre as finanças públicas ou de alterações endógenas nas definições da política orçamental (IMF, 2012). Segundo esta instituição internacional, a melhoria na transparência orçamental não elimina estes riscos, mas podem ajudar os decisores políticos e o público em geral a entendê- los melhor e a dar-lhes resposta.

Segundo Anderson (2015), a crise financeira, para além de revelar uma ausência de transparência orçamental associada às contas públicas, mostrou também que existe uma fraca gestão dos riscos orçamentais. Os riscos orçamentais mais frequentemente identificados são os riscos associados ao funcionamento da economia (por exemplo, determinadas condições económicas, preços do petróleo, taxas de câmbio, etc.), os riscos orçamentais específicos

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(passivos contingentes - obrigação de fazer um pagamento se, e apenas se, um evento específico ocorrer - ou outros riscos específicos como, por exemplo, a alteração do valor dos ativos e dos passivos) e os riscos institucionais dos quais se destacam a ausência de controlo da despesa, uma fraca gestão da tesouraria e uma cobrança da receita deficiente (Anderson, 2015).

Schick (2002) afirma que a acumulação de riscos orçamentais pelos governos tem origem em: 1) relatos deficientes sobre a situação orçamental do governo e do sector público, que não revelam de forma verdadeira e apropriada a respetiva situação financeira do governo; 2) políticas orçamentais que não são sustentáveis, e; 3) na não inclusão no orçamento das responsabilidades (passivos) contingentes. O relato deficiente sobre a situação financeira e orçamental a que se refere o autor baseia-se em receitas e despesas que não são reportadas com precisão (accuracy), em responsabilidades que são excluídas do orçamento (como, por exemplo, os pagamentos em atraso) e na exclusão do orçamento de fundos extraorçamentais. A insustentabilidade da política orçamental está relacionada com a assunção de compromissos sem que se tenha em conta os recursos financeiros futuros necessários para o seu pagamento (é o caso, por exemplo, da segurança social) e com o facto de o orçamento se basear em medidas de curto prazo para equilibrar receitas e despesas. Por fim, a acumulação do risco associado à exclusão do orçamento das garantias e de outros passivos contingentes está relacionada com a facto de, quando se tornam efetivas, as garantias contingentes terem de ser pagas independentemente da situação orçamental ou de outras responsabilidades orçamentais no momento em que são pagas (Schick, 2002).

Para Mauro et al. (2015), o acompanhamento, a supervisão ou a vigilância e a gestão dos riscos orçamentais são aspetos essenciais da elaboração das políticas. A importância do acompanhamento e gestão dos riscos orçamentais é reforçada no caso em que existem uniões monetárias, uma vez que é improvável que os riscos orçamentais sejam completamente capturados pelos principais indicadores de acompanhamento orçamental, tais como o défice e a dívida pública. Para estes autores, as fontes de risco mais comuns com implicações orçamentais são: 1) os desastres naturais ou choques nas variáveis macroeconómicas como as taxas de câmbio ou taxas de juro; 2) resgate de bancos, empresas públicas, fundos de pensões e governos locais, e; 3) responsabilidades contingentes, como garantias e decisões judiciais desfavoráveis ao governo, etc. Adicionalmente, acrescentam os autores que a precisão e a transparência das contas orçamentais do governo (contas públicas) reduzem a probabilidade

de a dívida e o défice serem revistos em alta numa fase posterior. Na verdade, concluem os autores, a ausência de informação precisa pode ser uma fonte de risco orçamental.

Mauro et al. (2015) argumentam que a experiência da zona do euro mostrou que os problemas dos países considerados individualmente podem alastrar-se a outros países e à união monetária no seu conjunto. A mesma experiência também revela que as vulnerabilidades orçamentais não foram suficientemente capturadas pelos números do défice nominal objeto de acompanhamento. Segundo os autores, as surpresas orçamentais adversas podem ter várias origens: no caso da Grécia, o défice das administrações públicas acabou por ser incompletamente capturado pelas estatísticas oficiais inicialmente divulgadas, em Portugal as perdas das empresas públicas e a execução de garantias relacionadas com as PPP impuseram um elevado custo para o governo e no caso da Espanha e, especialmente, da Irlanda, os problemas com o sistema financeiro traduziram-se nas principais consequências orçamentais.

De acordo com Anderson (2015), a crise financeira, para além de ter revelado uma ausência de transparência das contas públicas, mostrou igualmente que os governos da generalidade das economias desenvolvidas tinham uma fraca gestão dos riscos orçamentais.

A resposta aos riscos orçamentais tornados mais evidentes pela crise financeira de 2007-8, tem sido a exigência de uma maior transparência orçamental. De acordo com o IMF (2012), a transparência orçamental tem desempenhado um papel importante na avaliação e gestão dos riscos orçamentais. Segundo Schick (2002), a resposta típica a este tipo de riscos inclui, entre outras: 1) o estabelecimento de metas orçamentais quantitativas (numéricas); 2) a adoção de programas orçamentais de despesa de médio prazo e a definição de regras e procedimentos mais apertados para fazer cumprir as metas orçamentais numéricas; 3) a adoção de regras e princípios contabilísticos e a base contabilística de acréscimo para registo das operações relacionadas com o orçamento; 4) a inclusão nos reporte financeiro (demonstrações financeiras) de todas responsabilidades (passivos) contingentes; 5) a utilização de auditores independentes e; 6) reserva de recursos para pagamentos de reivindicações de direitos futuros. A abordagem de Schick (2002) distribui as respostas aos riscos orçamentais em dois grandes grupos: metas orçamentais numéricas e regras para tornar efetivo o seu cumprimento e a utilização de sistemas e bases contabilísticas para registo das operações e dos eventos económicos que promovam uma imagem adequada das responsabilidades assumidos na execução do orçamento.

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