2.2 Sujeitos do Direito Internacional do Meio Ambiente
2.2.2 Organizações Internacionais
As Organizações Internacionais (OIs) são associações voluntárias de Estados, constituídas por meio de um tratado, com a finalidade de buscar interesses comuns por intermédio de uma permanente cooperação entre seus membros155. Elas
diferem das organizações não governamentais, na medida em que estas últimas são criadas por particulares associados.
Como já mencionado, essa definição funcional da personalidade jurídica internacional das Organizações Internacionais foi estabelecida pela Corte Internacional de Justiça (CIJ):
[...] trata-se da capacidade de ser titular de direitos e obrigações internacionais, dependendo esses direitos e obrigações dos objetivos e funções atribuídos à organização, sejam eles enunciados ou implicados por seu ato constitutivo ou desenvolvidos na prática156.
Para Ricardo Seitenfus e Deisy Ventura, as principais características das Organizações Internacionais são a multilateralidade – regionalismo ou universalismo –, a permanência – possuem duração indefinida, secretariado com sede fixa e personalidade jurídica internacional – e a institucionalização – baseada na previsibilidade, na soberania e na voluntariedade157.
Mesmo que uma Organização Internacional não possua termos estatuários, ela pode agir eficazmente para formular o Direito Internacional do Meio Ambiente. As Organizações Internacionais também podem iniciar processos de sensibilização e de partilha de informações, e criar oportunidades para os Estados formularem o Direito, além de atuar como facilitadoras das relações entre os Estados.
155 “Pragmaticamente, pode observar-se que o modelo típico de OIs, consagra uma organização do
tipo tripartite: a) uma Assembléia Geral (representação unânime dos membros da organização, com os mais amplos poderes de fixar as linhas da política das OIs, de confirmação e/ou revisão dos atos dos outros órgãos); b) um Conselho, dotado de poderes decisórios específicos; c) um órgão unipessoal, em geral denominado Secretário Geral, sob cuja direção se encontra em uma burocracia composta de funcionários, unicamente a serviço da organização, portanto com deveres de lealdade à organização (e não aos Estados de sua nacionalidade e/ou domicílio) [...]” (SOARES, Guido Fernando Silva. As ONGs e o Direito Internacional do Meio Ambiente. Revista de Direito
Ambiental, São Paulo, v. 17, p. 21-64, jan./mar. 2000, p. 34).
156 Parecer consultivo sobre reparação de danos sofridos a serviço das Nações Unidas, ou caso
Bernardotte, de 11/04/1949, submetido pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU), p. 03.
157
Introdução ao Direito Internacional Público. 3. ed. rev. e amp. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 86.
68 A principal Organização Internacional com personalidade jurídica internacional é a Organização das Nações Unidas (ONU), que, geralmente, é representada pelos seus dois principais órgãos, o Conselho de Segurança das Nações Unidas e a Assembleia Geral das Nações Unidas.
O Conselho de Segurança, que tem a responsabilidade principal pela manutenção da paz e da segurança internacionais, tem sido menos ativo nas questões ambientais. Já a Assembleia Geral das Nações Unidas vem adotando uma série de resoluções relativas a temas ambientais, as quais são apenas recomendações, chamadas dentro do Direito Internacional de Soft Law158. Uma das
resoluções mais célebres é a que “reconhece que política ambiental não deve afetar adversamente as atuais ou futuras possibilidades de desenvolvimento dos países em desenvolvimento”159.
Considerando sua atuação no que diz respeito à edição de recomendações sobre a proteção do meio ambiente, a Assembleia Geral das Nações Unidas também pode ser considerada como um sujeito do Direito Internacional do Meio Ambiente.
Por exemplo, a Assembleia Geral estabeleceu, em 1983, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, mais conhecida como Comissão Brundtland160, que trouxe a noção integrada do desenvolvimento sustentável. Além
disso, facilitou, em 1972, a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano (Conferência de Estocolmo) e, em 1992, a Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento (Conferência do Rio ou Cimeira da Terra).
158
Ver significado de Soft Law, na seção infra 2.3 “Fontes do Direito Internacional do Meio Ambiente”.
159 Resolução da Assembleia Geral nº 26/2849, de 17 de janeiro de 1972. Aprovada seis meses antes
da Conferência de Estocolmo, foi fortemente apoiada pelos países em desenvolvimento.
160
O Relatório Brundtland é resultado do trabalho da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, da ONU. A Comissão foi criada em 1983, após uma avaliação dos dez anos da Conferência de Estocolmo, com o objetivo de promover audiências em todo o mundo e produzir um resultado formal das discussões. Em 1987, o documento Our Common Future (Nosso Futuro Comum) ou, como é bastante conhecido, Relatório Brundtland, definiu o desenvolvimento como sendo um processo que “satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades”. Foi a partir daí que o conceito de desenvolvimento sustentável passou a ficar conhecido. Elaborado pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, o Relatório Brundtland aponta para a incompatibilidade entre o desenvolvimento sustentável e os padrões de produção e consumo, trazendo à tona, mais uma vez, a necessidade de uma nova relação “ser humano – meio ambiente”. O documento enfatizou problemas ambientais, como o aquecimento global e a destruição da camada de ozônio (conceitos novos para a época), e expressou preocupação em relação ao fato de a velocidade das mudanças estar excedendo a capacidade das disciplinas científicas e de nossas habilidades de avaliar e propor soluções. (FONTE: SOARES, Guido Fernando Silva. As ONGs e o Direito Internacional do Meio Ambiente, Revista de Direito Ambiental, v. 17, p. 56).
69 Essas conferências são marcos históricos no desenvolvimento do Direito Internacional do Meio Ambiente, que serviram como pontos de inflexão no Direito Internacional, já que foi a partir delas que houve a criação do Programa Nações Unidas para Meio Ambiente (PNUMA)161. Em suma, seus objetivos são: facilitar a
cooperação internacional no campo do meio ambiente; promover o desenvolvimento do conhecimento na área; monitorar o estado do meio ambiente global; e chamar a atenção dos governos para problemas ambientais emergentes de importância internacional162.
Adicionalmente, foi criada a Comissão sobre Desenvolvimento Sustentável (CDS)163, no âmbito do PNUMA, com a finalidade de acompanhar os progressos que
se realizem na execução da Agenda 21 e do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)164.
O PNUMA tem sido muito ativo no sentido de facilitar os acordos ambientais multilaterais e no estabelecimento de orientações não vinculativas, atuando como principal órgão das Nações Unidas com autoridade geral sobre as questões ambientais. O CDS, com sede em Nova Iorque, serve como um fórum de discussão entre os representantes estaduais sobre temas relacionados com a integração do ambiente e o desenvolvimento.
É importante observarmos que, além dos programas da ONU, não há uma Organização Internacional com competência exclusiva para tratar de temas ambientais. Uma organização que também cuida de questões ambientais é a Organização Marítima Internacional (OMI), criada em 1958, que tem como objetivo prevenir a contaminação do mar causada por navios, bem como examinar todas as questões relativas ao tráfego marítimo e aos seus efeitos no meio marinho. Ademais, outra organização que regula alguns aspectos do Direito Internacional do Meio Ambiente é a Organização Mundial do Comércio (OMC), que acaba disciplinando algumas questões ambientais relacionadas ao comércio internacional.
161
Instituído pela Resolução da Assembleia Geral nº 27/2997, de 15 de dezembro de 1972.
162 LEÃO, Márcia Brandão Carneiro. O papel das ONGs na formação do Direito Internacional do Meio
Ambiente. 2002. 143 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de
São Paulo, 2002, p. 57.
163
Instituído pela Resolução da Assembleia Geral nº 47/191, de 29 de janeiro de 1993, logo após a Conferência do Rio.
164
Com muito mais recursos à sua disposição do que o PNUMA, o PNUD tem se expandido na área ambiental, por força do princípio do desenvolvimento sustentável, com a redução da pobreza e a promoção do desenvolvimento econômico.
70 A ausência de uma Organização Internacional especializada em versar sobre assuntos ambientais e a existência de várias organizações que tratam de tais questões resultam em uma fragmentada proteção do meio ambiente na esfera internacional. Por isso, alguns autores165 têm chamado a atenção para a criação de
uma Organização Ambiental Internacional, tal qual como hoje funciona a OMC166.
Essa fragmentação desfavorece a proteção do meio ambiente na esfera internacional, já que cada organização possui suas próprias normas e formas específicas de discutir assuntos ambientais.
Mais uma razão para crer que a criação de um Tribunal Internacional do Meio Ambiente seria essencial para processar e julgar danos ambientais transfronteiriços seria a existência de um Tribunal capaz de impor sanções uniformes, pois haveria precedentes e coerência entre elas, uniformizando, assim, a jurisprudência internacional, criando cultura e impondo respeito no que diz respeito às leis de proteção do meio ambiente.