A Participação como elemento mediador no processo de democratização da gestão educacional

O quadro social e político-institucional resultante das mudanças projetadas pelos movimentos reivindicatórios da sociedade organizada no período de abertura política no cenário brasileiro, desencadeou um aumento na demanda pela participação dos atores sociais na cena pública, possibilitando um avanço expressivo no associativismo civil, no enraizamento de uma cultura intervencionista dos cidadãos nos processos decisórios que norteiam a definição e a implementação dos programas sociais.

É certo que a CF de 1988 legitimou a participação civil e alterou a dinâmica do poder no Brasil, à medida que transferiu recurso e encargos para os estados e os municípios, fazendo com que estas unidades subnacionais assumissem responsabilidades quanto ao enfrentamento dos problemas e das demandas locais, bem como a necessidade de construir novos espaços de debates e intervenção popular na administração pública.

Nessas bases, as inovações institucionais fomentadas pela Lei Maior, concorreram para que dos atores representantes do poder local figurassem como estratégia de mudança o envolvimento social. Não obstante, por tratar-se de um conceito polissêmico e ideológico, como adverte Teixeira (2002), a participação tem recebido diversas designações e vem sendo utilizada de várias maneiras, ora como expressão de contestação às práticas conservadoras e autoritárias, ora como processo de cooptação consensual em convergência ao jogo argumentativo próprio do neoliberalismo que, por meio dessa temática, manipula as noções de desenvolvimento social, responsabilização e solidariedade.

Diante dessa complexidade contraditória que esse componente conceitual possui, com diversas possibilidades de leituras analógicas e de contrastes, esse pesquisador chama atenção para a necessidade de demarcar a própria definição de participação. Para tanto,

É fundamental considerar o poder político, que não se confunde com autoridade ou Estado, mas supõe uma relação em que atores, com os recursos disponíveis nos espaços públicos, fazem valer seus interesses, aspirações e valores, construindo suas identidades, afirmando-se como sujeitos de direitos e obrigações (Id., 2002, p. 26).

Tal cuidado é indispensável na medida em que o fenômeno participativo presume uma relação de poder que não se dá apenas por intervenção concreta do Estado, mas entre todos os envolvidos, demandando a existência de procedimentos e comportamentos racionais. Isso significa considerar no interior desse debate, o aprofundamento dos direitos políticos e civis, o acesso às fontes de informações, pois a própria materialização dos processos decisórios coletivos exigem a criação de mecanismos e canais de mediação que possibilitem sua disseminação, sejam eles institucionais ou não.

Daí Teixeira (Idem) julgar necessário o equilíbrio entre as instâncias institucionais – estruturas compostas por representantes eleitos diretamente pela sociedade civil e por representantes do poder público – e as instâncias não-institucionais – compostas por atores provenientes, em sua maioria, dos movimentos sociais e de outros tipos de associações e grupos da sociedade civil organizada – pois entende que a “combinação de vários tipos de mediação e a criação de espaços múltiplos de interlocução entre os diversos atores levam-nos à definição de participação como exercício da cidadania” (Id., 2002, p. 30).

Como podemos observar, o uso dos diferentes arranjos institucionais e/ou associativos que orientam e regulam a relação entre o poder público e a coletividade tem permitido consubstanciar os princípios da democracia participativa, a qual se caracteriza pela combinação entre instrumentos da democracia representativa e da democracia direta17.

É por meio dessa articulação que Teixeira (Ibid., p. 32) opta por trabalhar com o conceito de participação cidadã, por compreender que esse termo contempla dois elementos considerados contraditórios na atual dinâmica da política: o fazer ou tomar parte da cidadania e sua dimensão cívica. Assim, define essa categoria da seguinte forma:

A participação cidadã é o processo social em construção hoje, com demandas específicas de grupos sociais, expressas e debatidas nos espaços

17_{Nesse ponto, interessa sublinhar que Teixeira (2002) considera ser este o grande desafio da teoria} política contemporânea, pelo simples fato de que a busca pelo equilíbrio entre esses dois modelos de democracia impõe cuidados especiais, haja vista que, por se tratar de espaços de articulações e negociações entre os diversos atores políticos, há sempre o risco do corporativismo e dos particularismos, o que pode comprometer e, inclusive, impossibilitar sua materialização.

públicos e não reivindicados nos gabinetes do poder, articulando-se com reivindicações coletivas e gerais, combinando o uso de mecanismos institucionais com sociais, inventados no cotidiano da lutas, e superando a já clássica dicotomia entre representação e participação.

Nessas condições, as formas participativas superam o teor instrumental da integração passiva e subordinada, revelando-se como mecanismo de controle social e político das ações do Estado pela sociedade, ao mesmo tempo em que se constitui elemento estratégico para tematizar a questão da identidade, através da qual as diferenças e as especificidades dos diferentes grupos sociais são percebidas e reconhecidas pelo conjunto da sociedade.

A busca de alternativas como meio para proliferar práticas e valores participativos tem no setor educacional um campo inexaurível para refletir sobre as relações mais amplas das escolas, da gestão da educação com as políticas públicas e com as inovações pedagógicas e gestionárias por elas propostas.

A orientação geral das diretrizes que regulam a educação atualmente se ancora na perspectiva da gestão democrática - participativa que, em suas bases discursivas, firma-se na acepção do trabalho organizado coletivamente, na tomada conjunta de decisão sobre os encaminhamentos e ações educacionais.

Daí a palavra participação estar sujeita a diferentes interpretações por possuir um caráter difuso e ambíguo, o que certamente tem concorrido para seu uso crescente e indiscriminado nas agendas governamentais, principalmente no campo da educação pública. Exemplo disso é a forma como aparece na LDB nº. 9394/96, em seu artigo 12, onde privilegia o envolvimento da comunidade na gestão escolar, dispondo que os estabelecimentos de ensino têm a incumbência de “articular-se com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola” (Inciso VI); e de “informar os pais e responsáveis sobre a freqüência e o rendimento dos alunos, bem como sobre a execução de sua proposta pedagógica” (Inciso VII).

Apesar dessas determinações contidas nessa Lei trazerem, em tese, possibilidades de envolvimento dos pais nas decisões dos rumos da escola e de seus propósitos educativos, elas, por si só, não asseguram sua concretude. Pois, embora tenham representado avanços substanciais, como sinaliza Paro (2001) e Lück (2006) por oportunizar a participação das famílias e de outros setores da sociedade nas atividades escolares, na realidade, esta, em sua efetividade e significado político, vem sendo pouco empregada, haja vista que sob a designação de práticas participativas, algumas experiências são orientadas sem a devida

atenção e o entendimento que está em seu sentido democrático demanda para promover a construção de aprendizagens e vivências cívicas e de cidadania.

Em vista disso, expressões como “gestão participativa”, “gestão democrática”, “administração colegiada” perdem-se em um emaranhado jogo de redundância, segundo adverte Lück (2006), uma vez que servem para designar o engajamento da comunidade escolar e local em atividades extracurriculares, as quais ocorrem geralmente por ocasião de organizações das festas tradicionais, de campanhas e de atividades de transversalidade do currículo. Outra prática bem comum se dá nas reuniões de Conselho ou nas reuniões pedagógicas organizadas para tomadas de decisões a respeito de situações problemáticas observadas pela direção escolar ou pela Secretaria de Educação, onde na maioria das vezes, são realizadas mais para comunicar sobre as soluções já definidas aprioristicamente, ou ainda para convencer e identificar as resistências de tais deliberações.

Mediante tais circunstâncias, observam-se práticas pseudoparticipativas que descaracterizam o processo legítimo e o seu sentido de autonomia e responsabilidade coletiva pelas ações educacionais, reduzindo-as ao simples exercício passivo e banal de comparecimento ou representatividade induzida. Daí Lück (Ibid., p. 33) chamar atenção para as conseqüências que esse modelo participacionista acarreta, pois na leitura que faz sobre a discussão alerta para o seguinte aspecto:

[...] essa prática, embora pareça oferecer, do ponto de vista de quem a conduz, alguns resultados positivos, do ponto de vista socioeducacional, a médio prazo, produz resultados altamente negativos que deterioram a cultura organizacional da escola por várias razões: a) por destruir qualquer possibilidade de colaboração benéfica; b) por promover o descrédito nas ações de direção e nas pessoas que detém autoridade; c) por gerar desconfiança, insegurança e, ainda, d) por destruir as sementes e motivações de participação efetiva que existem nas pessoas que, ao se sentirem usadas, passam a negar esse processo e até mesmo sua legitimidade.

Com isso, marcada por um complexo jogo normativo e institucionalizado, a participação no cenário educacional, que se corporifica em grande medida pela via da representação da comunidade em seus diversos segmentos – associações de pais e mestres, conselhos escolares, grêmio estudantil, associação dos trabalhadores em educação –, ainda é percebida com uma certa resistência e, até mesmo descrença em seu poder de aglutinar esforços coletivos em favor da democratização da gestão do ensino e da própria sociedade.

Esse descrédito deve-se à forma como esta vem sendo ostentada no processo de modernização da educação, assinalada por discursos e ideologias de feição gerencialista. Daí a necessidade de se questionar as denotações constitutivas que a participação pode assumir no quadro dessa nova lógica de gerir o ensino público.

Ao tratar acerca dessa questão, são oportunas as análises que Lima (2001) elabora sobre os diferentes tipos e níveis de participações existentes no contexto das organizações educativas. O modelo teórico-conceitual proposto pelo autor, ao ancorar-se nos critérios de democraticidade, regulamentação, envolvimento e da orientação – nos permite vislumbrar dimensões importantíssimas, até então desconsideradas nos debates e estudos que têm focalizado essa temática. Sobre isso, posiciona-se da seguinte maneira:

Não remeto, portanto, o estudo da participação para o quadro das técnicas de gestão nem para o domínio das tecnologias pedagógicas, antes a entendendo por referência a um projecto político democrático como afirmação de interesses e de vontades, enquanto elemento limitativo e mesmo inibidor da afirmação de certos poderes, como elemento de intervenção nas esferas de decisão política e organizacional, factor quer de conflitos, quer de consensos negociados. Por isso se rejeita uma concepção imanentista de participação, admitindo-se a não participação, e se orienta o seu estudo na perspectiva de um fenómeno social e político que, enquanto tal, e dadas as suas repercussões em termos de poder, não é um pressuposto, ou um dado mais ou menos omnipresente (Id., 2001, p. 71).

É possível perceber nas análises de Lima (Ibid.) o entendimento da participação como direito e dever cívico, por isso atenta para o aspecto desta constituir-se um componente presente no plano das orientações para a ação organizacional que, por estar sujeita à regulamentação formal-legal, destaca a necessidade de “considerar as formas de tradição normativa e organizacional da participação enquanto princípio político, analisando eventuais incongruências e estudando os sentidos que lhe são fixados” (Idem, p. 72).

Um aspecto avaliado como imprescindível no estudo relativo ao envolvimento na educação e, designadamente na escola, por esse autor, é como sua dinamicidade e seus graus de variações são percebidos, no plano das orientações, pelos diferentes atores participantes, uma vez que tais visões podem estar sujeitas a outros tipos de orientações, tendências, interesses, objetivos, tendo por base a existência de outros tipos de regras. Daí chamar atenção para o fato de que:

Ao transitarmos do plano teórico das orientações para o plano da açção organizacional não depreenda que a participação estará sujeita às orientações e aos tipos de regras apresentados, nem que ela é apenas sujeita a orientações, quando, na verdade, pode ela própria estar na origem da produção de orientações, configurando-se desta forma como

metaparticipação (Ibid., p. 72).

O quadro teórico proposto por Lima (Idem) toma por base o plano de ação organizacional, denominado por ele de “participação praticada” 18 classificada em quatro critérios, onde se verifica vários tipos e graus de participação. Tal proposta pode ser sintetizada da seguinte forma:

Quadro 3 – Tipologias da Participação na organização escolar

Participação Direta: possibilita ao indivíduo por meio de critérios estabelecidos, intervenção direta no processo de tomada de decisões, dispensando a mediação e a representação de interesses. Esse tipo de participação é usualmente praticada através do exercício do voto.

Democraticidade – critério

que distingue a existência ou não de mediação e influência entre os representantes e os

representados. Participação Indireta: é praticada através de mediação, realizada por intermédio de representantes escolhidos para esse fim a partir de diferentes formas e com base em diferentes critérios.

Regulamentação: Diz respeito

à discriminação das regras com base no grau de formalização,

Participação Formal: é exercida mediante a existência de regras formais - legais, estruturadas sistematicamente em documento com força legal e hierárquica, dando-lhe um caráter normativo.

18_{Ao elaborar sua proposta teórica sobre a participação Lima (2001) valoriza em seus estudos dois} planos organizacionais analíticos: o plano das orientações para ação organizacional e o plano da ação organizacional. No primeiro caso, por consubstanciar-se por meio de estruturas formais e informais, com regras inscritas em suportes oficiais e orientações normativas, compondo “um quadro construído e fixado em torno dos objectivos oficiais da organização (para organização), são atribuidoras de significado normativo à acção organizacional, instituem uma hierarquia formal e distribuem atribuições e competências (Id., 2001, p. 53). Nesse plano, de acordo com o autor, localiza-se a participação consagrada e a participação decretada. No segundo caso, o plano da ação organizacional, focaliza estruturas informais, denominadas de ocultas ou cripto-estrutura, ou seja, “trata-se sobretudo de estruturas em construção/desconstrução, produzidas no âmbito da organização e não determinadas formalmente por uma instância supra-organizacional” (Ibid., p. 52); e regras não-formais e informais, caracterizando-se por sua natureza não-oficial, pela existência circunstancial e pela produção organizacional referenciada e localizada, isto é, “são regras atribuidoras de significados sociais e simbólicos, emergentes das interacções dos indivíduos, grupos e subgrupos” (Idem, p. 53).

Participação Não-formal: esta se dá por meio de um conjunto de regras menos estruturadas formalmente, elaboradas geralmente em documentos produzidos no âmbito da organização. Propicia maior intervenção dos atores nas orientações e nas regras formais, ampliando a margem de participação.

estruturação que regulam a participação.

Participação Informal: é realizada tendo por base as regras informais, não estruturadas, produzidas pelos atores na própria organização, constituindo assim orientação possível para ações subseqüentes, possibilitando adicionar algo aos tipos de participação formal e a não-formal.

Participação Ativa: revela atitudes e comportamentos de grau elevado de engajamento individual e coletivo na organização, exprimindo o potencial de mobilização dos direitos, deveres e possibilidades de participação e autonomia dos atores nos processos decisórios.

Participação Reservada: pode-se dizer que é um tipo de participação intermediária, situando-se entre a participação ativa e a reservada, e apesar de não rejeitar a expectativa de interferência, caracteriza-se como atividade menos voluntária, mais de observação, no sentido de aguardar o momento para se posicionar.

Envolvimento: Aborda as

atitudes e o empenhamento apresentado pelos agentes/grupos, favorecendo a classificação do modo como se envolvem.

Participação Passiva: é aquela participação que tem como especificidades o desinteresse, o alheamento, a falta de informações e o desconhecimento das regras que fundamentam a organização, configurando-se como estratégia de não envolvimento, eximindo-se da responsabilidade de tomar decisões.

Participação Convergente: trata-se da participação que tem por referência a realização dos objetivos formais existentes na organização, os quais orientam as intervenções dos agentes sociais de forma consensual, podendo transitar do engajamento e militância ao formalismo e ritualização, atuando como obstáculo à transformação e à inovação.

Orientação - Esse critério

versa sobre as concordâncias e discordâncias em relação aos objetivos formais -legais.

Participação Divergente: caracteriza-se por operar uma certa ruptura, mesmo que temporária, com relação aos objetivos formais. Pode ser interpretada como forma de contestação (reacionária ou progressista) ou como forma de intervenção necessária visando renovação e mudança. Fonte: Lima (2001)

Essa proposta das tipologias participativas organizada por Lima (Ibidiem), permite a articulação entre as diferentes formas de participação que fundamentam os quatro critérios classificatórios, o que favorece tecer uma grande pluralidade de redes de envolvimento a serem conceitualizadas e investigadas, admitindo elaborar juízos e avaliações das combinações resultantes sem, contudo, levar em conta as especificidades e a dinâmica da organizações e de seus atores em questão, pois

Um tratamento sincrético tem conduzido a visões unitárias e monolíticas das organizações, sujeitas a padrões de imposição unilateral de formas de racionalidade, designadamente da racionalidade técnico-burocrática, à custa da consideração de outras formas, designadamente da racionalidade estratégica dos actores, e da consideração dos espaços de intervenção e das orientações que, mesmo quando não rompem abertamente com a ordem institucional, podem assumir diferentes sentidos (LIMA, op. cit., p. 87).

Além desses tipos e níveis de participação elaborados por Lima (Ibid), existe ainda uma possível orientação pouco explorada, mas que permite agrupar diferentes significados. Trata-se da não-participação, cujo tratamento conceitual, quer no plano das orientações, quer no plano da ação, possibilita visualizar um esquema semelhante com o descrito acima.

No caso do plano das orientações para a ação organizacional, a não-participação pode ser admitida sob forma de não-participação consagrada e não-participação decretada. Em relação ao plano da ação organizacional, é possível encontrar a não-participação praticada, a qual teoricamente pode ser imposta ou forçada, induzida ou voluntária. Segundo orientações de Lima (Idem), a tipologia da não-participação às vezes, mantém traços bastante próximos com a participação passiva, com a diferença de que essa se enquadra no interior de um esquema que rompe com a idéia e com o exercício da participação, portanto, apresenta-se de maneira mais exagerada e rejeita o envolvimento nos processos decisórios e de intervenção. Diante disso, considera que:

A distinção nem sempre será fácil, devendo ser apoiada pelo exame da extensão, da freqüência, da importância atribuída pelos actores e dos significados conferidos à ocorrência de manifestações que contrariam os pressupostos democráticos e participativos de um determinado modelo organizacional vigente (Id., p. 89).

Ressalta-se ainda que, embora a proposta teórica apresentada por esse autor sobre a participação seja referente ao exercício de envolvimento dos docentes e discentes no cenário escolar, nos parece apropriada sua aplicação igualmente no campo da participação dos pais, comunidade e lideranças no campo da gestão da educação municipal, que é foco maior desta pesquisa, por permitir não só apreender o sentido plural das práticas participativas, como

também dar conta, de forma especial, do caráter retórico que orienta sua presença nos processos gestionários, de modo a desvelar sua função de ambivalência nas relações de poder que se manifestam no campo educativo de Altamira.

Diante do exposto, foram essas alterações na natureza política dos processos de participação entre o poder público e o poder local, expostas em todo este capítulo, que induziram presente pesquisa a percorrer esse caminho ao delimitar o objeto de investigação, optando pelo contexto educacional do Município de Altamira, para examinar como essas mudanças vêm se materializando e como se configura a relação sociopolitica e cultural dos atores sociais que constituem o poder local com o processo educativo. Aspectos esses que subsidiarão as análises sobre os dados coletados na pesquisa de campo, a serem apresentadas no capítulo a seguir.

CAPÍTULO II

OS PRINCÍPIOS NORTEADORES DA GESTÃO POLÍTICO-EDUCATIVA: