Poder Local e sua relação com a educação: estabelecendo os marcos discursivos.

O desafio de democratizar os espaços públicos no Brasil por meio da inserção e participação dos segmentos sociais na cena política, remete a um desafio que urge reverter toda uma tradição de práticas mandonistas e patrimonialistas desenvolvidas pela elite dominante, como forma de manutenção dos seus privilégios e interesses que ao longo da história brasileira foram se cristalizando por meio de um complexo pacto em que se articulam forças sociais e políticas por intermédio de um jogo imbricado de centralização/descentralização do exercício do poder, operando de maneira alternada ao longo do processo constitutivo de nossa formação social.

Se considerarmos a totalidade desse processo na sociedade brasileira, iremos observar que esse jogo político sustentou-se mediante a exclusão de diversos setores sociais estando, portanto, distante de qualquer pretensão democrática, haja vista que o funcionamento operacional do sistema de poder se manteve ou foi moldado por meio de rearranjos político- institucionais que favorecessem a submissão da sociedade às ações da classe dominante (DANIEL, 1994).

Dito de outra forma, a persistência do exercício de poder nas mãos de uma determinada classe tem sido garantida e cristalizada através do fechamento de oportunidades aos demais atores sociais no cenário público, no sentido de que o acesso aos recursos do poder fosse restringido a poucos, funcionando como filtro que permitisse a consolidação de um subsistema estruturado verticalmente, criando e recriando relações de dependência arbitrária dos cidadãos, tendo como resultado uma troca desigual entre a população, o setor público e seus governantes. Prática essa que, sem dúvida, contribuiu para a exclusão social e política dos atores sociais, também provocou um processo reivindicatório por parte da sociedade em busca de maior ampliação dos processos participativos, o que tornou imperativo refletir sobre a criação de mecanismos que favorecessem a inserção dos cidadãos à esfera pública em pleno regime militar.

Com a crise do nacional-desenvolvimentismo e com o descontentamento e o sentimento de resistência da sociedade frente às tendências centralizadoras e autoritárias que marcaram o regime militar e a sua elite política conservadora, verificou-se um período de protestos e mobilizações nacionais em defesa ao acesso e reconhecimento dos direitos sociais, econômicos, políticos e culturais, transformando a participação social e política em tema central das lutas dos movimentos populares no cenário brasileiro.

Em meio a esse contexto conflituoso, o sindicalismo e os movimentos sociais, que agregavam os mais diversos segmentos da sociedade, passaram a desafiar o setor mais frágil do Estado Militar, ou seja, o setor das políticas públicas, colocando em cheque todo o arcabouço político-institucional com bases liberais e desenvolvimentistas.

Com isso, por meio de pressões populares, forçou o governo já enfraquecido pelas divisões internas do regime e pelas perdas de adesão da elite econômica que o apoiava, a abrir caminho para o movimento de abertura política, que se consagrou na década de 1980 e início dos anos 1990, conforme ressalta Daniel (Ibid.).

Para que possa compreender os rumos que a participação e a democracia no Brasil assumem a partir desse período, é necessário entender os condicionantes que favoreceram a evolução das instituições políticas e sociais postuladas pela Constituição Federal de 1988. Isso porque a partir de sua promulgação, ocorreram mudanças expressivas para a (re)discussão sobre a democracia, a partir de questionamentos e evidências das fragilidades das instituições políticas e sociais brasileiras, uma vez que as mesmas, ao longo de sua história, foram perdendo credibilidade em convocar e mobilizar a população a participar dos processos sociais, fato que inevitavelmente tem colocado em cheque a legitimidade da democracia no País.

Um dos aspectos que tem favorecido o enfraquecimento da democracia no Brasil está ligado aos movimentos contraditórios da descentralização e centralização, defendidos tanto na condição de ampliar a democratização dos espaços públicos quanto de promover a eficiência do governo e a eficácia de suas políticas, o que tem estabelecido alguns dissensos em relação aos resultados desse complexo e ambíguo processo. Isso porque, nesse conjunto das regras que se estabelecem por meio da dinâmica descentralização/centralização, estão em jogo a regulação dos recursos fiscais entre os governos nacional e subnacional e a definição das competências relativas à prestação de alguns serviços sociais, como bem observa Almeida (2005, p. 29). Outrossim, é no interior desse processo imbricado que se circunscreve o federalismo, o qual constitui “espinha dorsal das relações intergovernamentais, com isso, a

forma como os recursos fiscais e parafiscais são gerados e distribuídos entre os diferentes níveis de governo definem, em boa medida, as feições da federação” (Id., 2005, p. 30).

Esse discurso sobre a dinâmica de redefinição das responsabilidades governamentais nas áreas sociais assumiu maiores dimensões na CF de 1988, que instituiu a federação brasileira por meio da adoção do modelo cooperativo, que se estrutura em ações conjuntas entre as esferas do governo, mas que assegura também uma expressiva autonomia decisória e capacidade de autofinanciamento dos governos locais (ABRUCCIO, 2005; ALMEIDA, 2005). No entanto, por mais que a tendência do federalismo coletivo caminhasse na direção do espaço público local, seus desdobramentos ocorreram em ritmos e nuanças diferentes, em consonância com a estrutura específica de cada unidade subnacional do país.

Com isso, é possível afirmar que os desdobramentos da política descentralizadora estabelecida pela CF de 1988 e, intensificada nos anos de 1990, dependeram basicamente da disposição das instâncias reguladoras centrais ao se desfazerem de sua competência decisória e dos recursos, bem como da capacidade do governo federal de negociação e de inovação institucional a partir da criação de estímulos adequados para conseguir a adesão dos estados e municípios à descentralização dos programas sociais3, conforme sinaliza Arretche (1999).

Essas medidas de incentivo às transferências das políticas por parte do governo central foram necessárias, no entendimento dessa autora, porque os níveis de descentralização dos programas sociais não foram homogêneos visto que variaram quanto à unidade da federação e à política, posto que grande parte dos municípios não atendia aos pré-requisitos básicos de capacitação fiscal e administrativa. Por conta dessas assimetrias, o processo de repasse das atribuições de gestão dos serviços públicos para se tornar viável demandou a negociação junto aos governantes do nível estadual e municipal para que estes aderissem a essa política descentralizadora.

Nesse sentido, as tendências descentralizadoras seguiram uma vertente contraditória e paradoxal, materializando-se por meio de instituições que traduziram a federação como um arranjo cooperativo complexo, pois no decorrer desse processo observou-se o fortalecimento institucional e administrativo dos níveis estadual e municipal. No entanto, paralelamente

3_{É interessante ressaltar que a descentralização das políticas sociais na nova federação implicou em}

um processo distinto de realocação de competências e atribuições dos serviços básicos. Isso significa dizer que em alguns casos, transferiu-se às unidades subnacionais a autonomia de decidir o conteúdo e o formato das políticas; em outros, os estados e municípios responsabilizaram-se pela execução e gestão das políticas e programas definidos em nível federal. Para mais detalhes sobre essa discussão consultar Almeida (2005) e Arretche (1997 e 1999).

ocorreu uma centralização política e financeira pela União, verificada por meio das definições das políticas públicas, que assume posição estratégica de coordenadora e reguladora.

Desse modo, a política de transferência dos encargos e serviços para os governos estadual e municipal tornou-se centro do sistema sob a justificativa de buscar formas diferentes para corrigir as desigualdades das regiões brasileiras e combater as insuficiências das municipalidades, ao mesmo tempo em que impossibilitaria, em tese, as práticas clientelistas e mandonistas dos programas pelas elites regionais e locais.

Diante desses novos arranjos provocados pela descentralização/centralização, alguns aspectos precisam ser questionados: Até que ponto o federalismo e a descentralização da forma como se materializaram no cenário brasileiro conseguiram superar as desigualdades regionais e realmente fortalecer os municípios? Em que medida a democracia local tem conseguido se firmar mediante esse novo desenho político-institucional? E quais foram os ganhos reais para as municipalidades e seu poder local frente aos desafios que essa nova arquitetura propiciou?

Historicamente, o Brasil experimentou uma grande multiplicidade de arranjos federativos e vivenciou períodos alternados de autoritarismo e de regime democrático, fato que tem afetado a dinâmica partidário-eleitoral, a configuração das políticas sociais e o processo de Reforma do Estado, bem como tem remetido à questão da distribuição do poder dos governos federal, estaduais e municipais, privilegiando análises sobre as relações intergovernamentais, que segundo Abruccio (op. cit.), foram marcadas por sérios desequilíbrios entre os níveis de administração pública.

Face aos desafios colocados pelo federalismo e pelo amplo processo de descentralização deflagrado ao longo dos anos de 1990, tendo como fio condutor o fortalecimento dos governos subnacionais e sua democratização, essa dinâmica favoreceu uma revalorização do local e de suas estruturas de poder, impondo aos municípios um inédito padrão de gestão pública, uma vez que ao assumirem sua condição de entes federativos com uma dimensão econômica e social, revestem-se como novos protagonistas do desenvolvimento local.

Esse redimensionamento das municipalidades brasileiras implicou em um processo de deslocamento do poder nacional para a cena local, exigindo de suas administrações o estabelecimento de novos formatos de organização do poder local, tendo como eixo mediador a interação entre o governo e os atores sociais presentes no contexto, concorrendo para a inserção de outras forças sociais organizadas capazes de exercer pressões em favor da democratização dos espaços públicos. Mediante a constituição de grupos contra-hegemônicos

que se opunham às forças sociais que até então correspondiam às classes dominantes, viu-se uma outra dinâmica de enfrentamento na sociedade em busca pela hegemonia.

Segundo Souza e Oliveira (2006), a luta que se manifesta entre os diversos setores e lideranças sociais pela hegemonia na sociedade reflete a disputa pela construção de distintos projetos políticos, com diferentes interesses e finalidades, por meio dos quais busca-se alcançar o consenso geral, ou em suas palavras:

O marco mais importante a ser considerado das relações que edificam o poder local é a hegemonia, como luta, conflito e contradições, que assume um certo grau de incerteza e desequilíbrio, que permite a feição das articulações e movimentos dos atores, individuais e coletivos, na cena social, com as pressões da instabilidade que exige atenção permanente para alimentar e fortalecer as oposições alcançadas (Ibid. p. 09).

Em decorrência do crescimento cada vez mais contundente de resistência no âmbito da sociedade por parte de alguns segmentos políticos mais progressistas e contrários à elite política tradicional, a conjuntura sociopolítica brasileira transformou-se radicalmente, endossada pela ocupação mais substancial do espaço público através da institucionalização de Conselhos previstos pela CF de 1988, atribuindo-lhes possibilidades mais concretas de participar da gestão da coisa pública e para mediar as relações entre o poder público executivo com os movimentos, as organizações populares e setores organizados da esfera social.

E, sobretudo, pela luta das “diretas já”, o que contribuiu irrevogavelmente tanto para o resgate das cidades em eleger seus próprios governantes, como propiciou a inclusão da política de gestão municipal, e ainda, a inserção de partidos políticos vinculados aos movimentos sociais nos espaços institucionais do poder local e na política nacional.

Pode-se dizer que a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, abre-se o leque para legitimar tais conquistas. Ao estabelecer o direito de participação popular nas decisões estatais por meio de associações representativas no planejamento municipal (Artigo 29, XII), no gerenciamento da seguridade social (art. 194, parágrafo único, VII), na saúde (art. 198, III), na assistência social (art. 204, II) e na educação (art. 206, VI), a Lei Magna cria condições efetivas à inserção maciça da sociedade no processo político possibilitando o exercício do controle social4 das ações estatais pelos cidadãos.

4 _{Com relação a essa questão, é importante salientar que como se trata de um termo que apresenta}

Tais conquistas representam um marco para a democracia, pois ao constituir um sistema de exercício do poder político que combina a tradicional representação com a interferência direta do povo nos assuntos da administração pública, configura-se a democracia participativa.

Outro aspecto privilegiado pela Carta Magna refere-se à ressignificação e revigoração que oportuniza ao papel do poder local, pois ao instituir um acentuado processo de descentralização política no Brasil, mediante o reconhecimento dos municípios enquanto entes federativos autônomos, conforme estabelece seu Artigo 18, atribui ao mesmo, maiores competências no que tange à gestão das políticas públicas, revestindo os municípios como novos protagonistas no combate a pobreza e a exclusão social e como agentes do desenvolvimento local (DANIEL, 1994; SANTOS JUNIOR, 2001).

Nesse ponto, é interessante salientar que o fato da categoria de “poder local”, ao longo da história política do Brasil está associado à tendência conservadora do poder político das elites oligárquicas rurais, ligado à política do coronelismo e mandonismo, confundida comumente com o governo municipal na figura do Executivo e do Legislativo, criou-se uma visão negativa e polêmica da dimensão do local, visto enquanto potencial de práticas patrimonialistas e clientelistas, ou seja, das “elites políticas que durante muito tempo se apropriaram dos aparelhos administrativos para se fazerem governantes” (CACCIA BAVA, 1994, p.07).

Tal interpretação ocorre porque a própria noção de poder, quase sempre, esteve relacionada à dominação, ao controle, ao despotismo, à repressão e à exclusão social e política, portanto, associada às relações entre o direito jurídico centralizado na figura do soberano ou ao poder do Estado Nacional e aos grupos políticos majoritários que o sustentam:

Fala-se de poder de duas maneiras. Ou para mostrar sob que couraça jurídica se exerce o poder real, como o monarca encarava de fato o corpo vivo da soberania, como seu poder, por mais absoluto que fosse, era exatamente exerce influência sobre o indivíduo; ora para atribuir um conjunto de valores e normas utilizados para intermediar atuações conflituosas entre os sujeitos ou grupos com a finalidade à manutenção do poder do estado sobre a sociedade; ou ainda para se referir à soberania popular, no sentido desta definirem critérios e parâmetros para orientar e avaliar as ações estatais. Nesse sentido, para todos os efeitos o conceito de controle social adotado neste trabalho se associa a esse último sentido, ou seja, assumimos a perspectiva defendida por Teixeira (2002, p. 38-39), que apresenta o controle social por meio de duas dimensões: “A primeira corresponde à accountability, a prestação de contas conforme parâmetros estabelecidos socialmente em espaços públicos próprios. A segunda, decorrente da primeira, consiste na responsabilização dos agentes políticos pelos atos praticados em nome da sociedade, conforme os procedimentos estabelecidos nas leis e padrões éticos vigentes”.

adequado ao seu direito fundamental. Ou ao contrário, para mostrar como era necessário limitar o poder do soberano, a que regras de direito ele deveria submeter-se e os limites dentro dos quais ele deveria exercer o poder para que este conservasse sua legitimidade. A teoria do direito da Idade Média em diante tem essencialmente o papel de fixar a legitimidade do poder; isto é, o problema maior em torno do qual se organiza toda a teoria do direito e do soberano (FOUCAULT, 1979, p.181).

No intuito de desmistificar essa noção de poder como algo global, supremo, Foucault desenvolve sua genealogia do poder, defendendo que o poder se configura e se efetiva como prática social que possui intenções e se corporifica por meio de intercruzamentos nas relações sociais,

[...] ou melhor, como algo que só funciona em cadeia. Nunca realizado aqui ou ali, nunca está nas mãos de alguns, nunca é apropriado como uma riqueza ou um bem. O poder funciona em redes. Nas suas malhas os indivíduos não só circulam mas estão sempre em posição de exercer este poder e de sofrer sua ação; nunca são alvo inerte ou consentido do poder, são sempre centros de transmissão. Em outros termos, o poder não se aplica aos indivíduos, passa por eles (Id.,1979, p. 183).

A partir dessa abordagem de poder enquanto composição de forças que se articulam em diferentes redes que estruturam as atividades dos indivíduos no meio social, esse autor aponta para a necessidade de superar a tendência imperativa de analisar os efeitos do poder sempre em termos negativos, de censura, de mascaramento ou de dominação, pois ao mesmo tempo em que ele produz tudo isso, o poder também produz realidade, domínios de objetos e rituais de verdades. Isso remete ao entendimento de poder enquanto capacidade de ação e de produzir efeitos, sugere a alternância e multipolaridades das relações sociais com a questão do exercício do poder, o qual reflete “um jogo de forças antagônicas em que há uma dominação eventual uma margem de liberdade e de possibilidades de ação” (FISCHER, 2002, p. 14).

Podemos dizer que é a partir também dessa perspectiva que Dowbor (2007) focaliza a questão do poder local como um tema que está despontando expressivamente para tornar-se uma discussão fundamental para o protagonismo da sociedade organizada. De acordo com a posição adotada por esse autor, esse termo referenciado como “local authority” em inglês, “communautés localès” em francês, ou ainda como “espaço local”, o poder local localiza-se

no centro do conjunto de transformações que envolvem a descentralização, a desburocratização e a participação, bem como as chamadas novas “tecnologias urbanas”.

Dando ênfase aos contextos dos países periféricos, a exemplo do Brasil, Dowbor (op. Cit.) trata esse debate como experiências de protagonismo que podem concorrer para a efetiva participação comunitária no desenvolvimento social e econômico, “na medida em que o reforço do poder local permite, ainda que não assegure, criar equilíbrios mais democráticos frente ao poder absurdamente centralizado nas mãos das elites”.

Com base nessa acepção, percebe-se em seus interstícios discursivos a possibilidade de a sociedade reivindicar e intervir nas definições dos conteúdos das políticas públicas. Ou seja, por meio de práticas associativas a comunidade tem a possibilidade de enfrentar os problemas, que até então ficavam restritos ao âmbito dos setores governamentais. É interessante registrar que isso não significa que a população deva assumir as atribuições constitucionais do Estado, mas sim atuar conjuntamente com os administradores públicos no desenvolvimento dos serviços sociais que efetivamente sejam consoantes às necessidades locais. Nesse sentido, os segmentos e as lideranças sociais agiriam com os representantes do poder público municipal formando redes organizativas, através de fóruns, conferências, conselhos, associações, caracterizando o que o autor denomina de “gestão participativa do espaço local”.

Em meio a essas questões que se circunscrevem no interior desse tema, reconhecemos que seu marco discursivo sugere uma complexidade polissêmica, adotando aqui a abordagem deste enquanto espaço policêntrico de poder, um campo em que a capacidade de decisão não se assenta na figura de um ente ou indivíduo sobre os outros atores sociais5, mas em uma perspectiva do poder compartilhado com os demais segmentos sociais por meio de relações horizontais e democráticas, porém, não menos conflituosas. Dito de outro modo, estamos falando de arenas onde fluem redes de interesses que visam articular múltiplos agentes sociais com a finalidade de intervenção propositiva de mudança de uma dada realidade na intenção de maior desenvolvimento social.

Nesse sentido, entende-se o poder local aqui não como um ente monolítico, mas como campo de possibilidades de articulação e interlocução entre a sociedade civil e o Estado;

5 _{O ator social, segundo Touraine (1994, p. 220), não é aquele que age em conformidade com o lugar}

que ocupa na organização social, na sociedade, mas aquele que, através de suas ações, modifica o meio ambiente material e, sobretudo, social, no qual está inserido; modificando a divisão do trabalho, as relações de dominação e mesmo as orientações culturais.

espaço público que emerge como elemento de (des) equilíbrio entre as diversas forças sociais que compõem o tecido social, agindo como elemento democratizante na luta pelos direitos sociais, com vistas a monitorar e a avaliar as elaborações e implementações das políticas