INFRAESTRUTURA HOTELEIRA PARA O TURISMO COM FOCO NO TERRITÓRIO TURÍSICO.
A Política Nacional de Turismo começa com a promulgação do Decreto-lei 55, de 18 de novembro de 1966 (BARRETTO, 1996). Além de definir a Política Nacional, ele cria órgãos como a EMBRATUR, na época, Empresa Brasileira de Turismo, e o CNTur, Conselho Nacional de Turismo. É a partir desse decreto que o turismo começa a ser reconhecido como atividade capaz de atenuar os desníveis regionais encontrados na nação. A forma de valorização era por meio de incentivos fiscais e repercutia principalmente nas regiões norte e nordeste (CRUZ, 2002).
A política nacional, naquele momento, dizia respeito às iniciativas ligadas à industria do turismo, originárias tanto do setor privado como do setor público. No decreto, as iniciativas no tocante ao turismo poderiam ser isoladas ou coordenadas. Desse modo, essas iniciativas não precisavam estar consoantes com os objetivos estabelecidos pela política nacional. No ano de 1967, quando da promulgação do diploma legal que regulamentava o decreto, essas iniciativas, para serem contempladas por uma política nacional, precisavam ser iniciativas integradas com a política nacional.
O mesmo decreto cria o Sistema Nacional de Turismo composto pelo CNTur, pela EMBRATUR e pelo Ministério das Relações Exteriores. A criação do Sistema Nacional de Turismo levou a reformulação de diretrizes para o turismo e foram instituídas no ano de 1958. Essas diretrizes acabaram por configurar a primeira política de turismo nacional e tinham os seguintes objetivos: coordenar as ações de todos os organismos envolvidos com o turismo; estimular a formação de correntes turísticas internas e externas; diligenciar serviços turísticos a fim de elevar a qualidade do acontecimento; propiciar a formação profissional adequada. Esses objetivos tinham relação com a organização do setor, no que diz respeito às ações do poder público. De acordo com Barretto (1996), dentre as diretrizes ainda figuravam:
proteção ao patrimônio natural; divulgação e promoção dos valores culturais; apoio à hotelaria de turismo; apoio às agências de viagem.
Conforme Cruz (2002), algumas diretrizes da Política Nacional de Turismo encontravam-se diluídas nos objetivos que norteariam as ações do CNTur e da Embratur. Dentre eles, identifica-se: promover e executar de obras de infraestrutura para finalidades turísticas; aproveitar recursos naturais; assentar lineamentos a fim de dar homogeneidade às terminologias da indústria turística; inferir regulamentação das atividades e profissionais ligados ao turismo; criar condições de melhoria dos recursos turísticos; fiscalizar as ações da indústria turística de acordo com a legislação em vigor.
No ano de 1968, a resolução 31, do CNTur, estabelece o Plano de Prioridade de Localização de Hotéis de Turismo, que orientaria a aplicação dos incentivos fiscais previstos nos artigos 25° e 26° do Decreto-lei 55/66. No geral, o plano define as áreas privilegiadas para receberem auxílios fiscais. Seriam elas: Capital Federal e capitais dos demais estados brasileiros e dos territórios; estâncias hidrotermais, estações climáticas e balneárias; cidades históricas; regiões adjacentes dos aeroportos internacionais e eixos viários; Parques Nacionais e demais áreas onde existam “ocorrências naturais com caráter de excepcionalidade e interesse turístico” (CRUZ, 2002, p. 54); outras localidades de comprovado interesse turístico.
O Plano de Prioridade de Localização de Hotéis de Turismo deveria ser provisório tendo seu tempo de vigor até a criação do Plano Nacional de Turismo – PLANTUR. No ano de 1969, e instituída pelo CNTur, a Resolução CNTur 71 trouxe as indicações necessárias para a elaboração do PLANTUR (196922). Este tinha por objetivos o desenvolvimento do turismo receptivo para geração e captação de divisas; o incremento do turismo interno; o desenvolvimento do turismo, a fim de estimular atividades correlatas, gerando novas oportunidades de trabalho; o estímulo aos investimentos privados; a concessão de estímulos fiscais e outras facilidades que venham propiciar condições favoráveis aos empreendimentos turísticos.
Para Cruz (2002), o caso do PLANTUR (1969) foi o de um plano em que definição, diretrizes, objetivos e metodologia encontravam-se descritos detalhadamente. No entanto, ele não foi executado. Com base nos dados trazidos pela autora, o PLANTUR estimulava o desenvolvimento do turismo para além da infraestrutura
22 Cruz (2002) denomina os Planos Nacionais de Turismo de PLANTUR. Para que seja possível diferenciá-los, serão colocados entre parênteses os anos de suas publicações.
hoteleira. Talvez aqui houvesse o início do estímulo ao desenvolvimento do turismo centrado no território e não só em “espaços especializados”. O PLANTUR direcionava incentivos fiscais e demais facilidades para a canalização de empreendimentos turísticos em áreas que precisassem dela ou que apresentassem condições favoráveis. De outro modo, propunha o estímulo do turismo baseado em atividades que fossem correlatas ou decorrentes deles. Essa característica mostra um deslocamento do investimento público para o desenvolvimento de infraestrutura de apoio, não só de infraestrutura especificamente turística. Com esse deslocamento, o Governo Federal objetivava promover absorção de mão-de-obra a fim gerar oportunidades de empregos no mercado de trabalho.
Entre as décadas de 1960 e 1990, nenhum outro plano com o detalhamento que apresentava o PLANTUR (1969) foi elaborado. Isso resultou em uma Política Nacional de Turismo restrita a incentivos financeiros e fiscais, “que se direcionavam especialmente ao setor hoteleiro” (CRUZ, 2002, p. 56). Até o ano de 1992, vigoraram os princípios e diretrizes que colocavam em vigor o Plano de Prioridade de Localização de Hotéis de Turismo.
De acordo com Barretto (1996), um órgão que exerceu bastante influência no direcionamento das ações para o turismo foi a EMBRATUR (Empresa Brasileira de Turismo), principalmente entre as décadas de 1970 e 1990. Na década de 1970, por meio de suas ações, os portões de entrada em Manaus, Recife, Fortaleza, Belém e Salvador foram criados. Nesse momento, começaram também os pacotes para viagens ao Norte e Nordeste. No ano de 1980, é criada a linha de crédito, por intermédio do Banco do Brasil, para financiar o turismo estadunidense. Tenta-se um pool com outros países da América Latina, mas ele não dura um ano (BARRETTO, 1996).
No ano de 1982, dá-se início aos projetos para implantação de terminais de turismo social, por meio de convênio entre a EMBRATUR e o Ministério do Trabalho. Em 1983, a EMBRATUR dá início a um projeto de captação turística de fluxo específico estadunidense. O objetivo havia sido o de atrair o público mais sofisticado daquele país. Foi também criada a tarifa ponto-a-ponto, incluindo cidades europeias, que oferecia um desconto de 40% nas tarifas em geral. Naquele ano, também foi instituído o passaporte turístico para estrangeiros, que possibilitava “descontos em lojas e assistência médico-hospitalar” (BARRETTO, 1996, p. 96).
No ano de 1986, o Passaporte Brasil é instituído para o público interno e estimulava-se a criação albergues da juventude. Em 1989, é
instituído o dólar turismo. O intuito era oficializar o superávit da balança comercial com a indústria turística. Em 1984, junto à EMBRATUR, passa a existir orientação para inclusão do treinamento de mão-de-obra dentre as prioridades de infraestrutura.
Segundo Barretto (1996), há uma divergência entre aquilo que dispõe a política nacional de turismo e o que coloca em prática a EMBRATUR. Durante vinte anos de exercício, entre as décadas de 1970 e 1990, de todas as políticas que a empresa publicou esteve em foco apenas a promoção do “produto Brasil no exterior” (p. 98).
No que se refere ao desenvolvimento das ações pela EMBRATUR, a autora se refere à falta de profissionalismo presente na empresa e que, de certo modo, também permeia todo o setor turístico. Mas existiriam outros problemas dentro da EMBRATUR para que essa característica do turismo brasileiro fosse a principal difundida. Embora junto à EMBRATUR houvesse direções para o desenvolvimento de um turismo de baixo custo, o que se vê, a partir de suas práticas, é o estímulo do turismo menos acessível à população. De 1980 a 1983, por exemplo, cresce, em porcentagem, hotelaria de quatro estrelas em 64% e as de uma e duas estrelas, respectivamente, 33% e 34%. Para Barretto (1996), uma das razões desse quadro de contradições brasileiras é o foco dos investimentos direcionados à perspectiva desenvolvimentista do turismo que, de acordo com a autora, é comprovadamente inadequado para tirar um país do subdesenvolvimento.
Em 1991, começa aquela que Cruz (2002) chamou de terceira fase das Políticas Nacionais de Turismo do país. É nesse ano que acontece a reformulação da EMBRATUR. Ela deixa de ser uma empresa pública para se tornar uma autarquia especial e passa a se chamar Instituto Brasileiro de Turismo. Passa a ser função da EMBRATUR “formular, coordenar, executar e fazer executar a Política Nacional de Turismo – PNT”.
No ano de 1992, a lei 8.181 é regulamentada pelo Decreto 448 de 14 de fevereiro. Ele estabelece como finalidade da Política Nacional de Turismo o desenvolvimento da atividade turística e o respectivo equacionamento como fonte de renda nacional. As diretrizes dessa política colocam a prática turística como forma de promover a valorização e preservação do patrimônio natural e cultura do país, assim como o meio de valorização do homem como destinatário final do desenvolvimento turístico.
Dentre os objetivos desta nova Política Nacional de Turismo, encontram-se a necessidade de democratizar o acesso ao turismo por meio da incorporação de diversos segmentos populacionais, a redução
de disparidades sociais e econômicas de ordem regional e a geração de empregos. Associadas a estas duas propostas iniciais, existia ainda o interesse em aumentar os fluxos turísticos e a taxa de permanência e gasto médio de turistas estrangeiros no país. Em ambos os casos, o aumento seria por meio de divulgação do produto brasileiro em mercados de potencial emissivo internacional e através da diversificação do fluxo turístico. O intuito era direcionar o fluxo turístico às regiões com melhor nível de desenvolvimento. Há, nesse momento, no campo da estruturação turística, uma reformulação e modernização dos territórios para atender às demandas dessa parcela populacional. Aparece também o foco na regionalização de alguns atrativos e produtos turísticos, indicando uma política, de acordo com Cruz (2002), de seletividade espacial para o exercício do turismo.
A Política Nacional de Turismo, do ano de 1992, trouxe uma característica para o desenvolvimento que já constava no PLANTUR de 1969, mas que não foi colocada em prática. Há nitidamente o interesse no desenvolvimento de um território turístico. Se não de forma detalhada, como vai acontecer com o Programa de Municipalização do Turismo (PNMT) e depois com o Programa de Regionalização do Turismo, a Política Nacional de 1992 dá início a um processo de que vai crescer cada vez mais. Com a intenção de diversificar o mercado do turismo, associado ao processo de interiorização do mesmo no Brasil, cada vez menos o turismo estará vinculado ao espaço hoteleiro para estar associado a um espaço territorial.
No ano de 1992, foi criado também o PLANTUR, Plano Nacional de Turismo. Tinha por objetivo a implementação da Política Nacional de Turismo. Tratava-se de um Plano detalhado de ações a serem deflagradas pelo poder público federal. O PLANTUR (1992) foi composto de sete programas, quais sejam: Programas de Polos Turísticos; Programa de Turismo Interno; Programa Mercosul; Programa Ecoturismo; Programa Marketing Internacional; Programa Qualidade e Produtividade do Setor Turístico; Programa Formação de Recursos Humanos para o Turismo.
Nesse período de criação do PLANTUR (1992), a política Nacional de Turismo não havia sido implantada e desse modo suas ações ficaram restritas aos objetivos, diretrizes e regulamentação econômica do setor. Dentre as diretrizes do PLANTUR (1992), estavam a preservação e valorização do meio ambiente e recursos; eficiência administrativa; interação e trabalho cooperativo com outras esferas e estâncias governamentais (iniciativa privada, bancos e organismos
internacionais); “execução de ações pela iniciativa privada e atividade de fomento e de suporte pelo Governo” (CRUZ, 2002, p. 61).
No que diz respeito aos objetivos, o PLANTUR (1992) almejava não só ordenar ações, no sentido de diversificação dos produtos, geração de empregos e divisas, melhor distribuição da renda e proteção ao meio ambiente e ao patrimônio cultural como também constituir referencial para ações do setor privado, oferecendo subsídios para o planejamento e execução de suas atividades. Nesse Plano, o governo sugere instrumentos para auxiliar no planejamento e execução das ações das empresas. Há aqui a necessidade de orientação das atividades ligadas ao turismo. De acordo com Cruz (2002), o PLANTUR (1992), no entanto, não chegou a sair do papel, tal qual o plano de 1966. Isso se deve, principalmente, ao fato de que o Plano Nacional de Turismo, que deveria ser instrumento de efetivação das Políticas Nacionais de Turismo, é instituído antes dela. Em retrospectiva pode-se dizer que, por mais de 20 anos os Planos de Turismo não efetivaram seus princípios e políticas de ação. O PLANTUR, de 1969, não chegou a ser instituído. Somente suas diretrizes foram criadas pela resolução CNTur 71 e mesmo assim não foi executado. O PLANTUR, de 1992, foi criado, mas não foi aplicado.
No ano de 1996, durante o primeiro mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso, é preconizada nova Política Nacional de Turismo pelo Decreto 448/92. O documento que a cria, de acordo com Cruz (2002), é o mais completo e detalhado documento oficial. É ele que cria o PNMT (Programa Nacional de Municipalização do Turismo) que será desenvolvido no próximo item. Neste último PLANTUR, estava pontuada a necessidade de diversificar as atividades produtivas nacionais e a difusão de potencialidades naturais para aproveitamento turístico. O Brasil nesse momento ganhava importância de destino tropical alternativo para o mercado turístico internacional.
Os objetivos da Política Nacional de Turismo eram a ordenação das ações do setor público, a fim de utilizar os recursos públicos para o bem-estar social; a definição de parâmetros para o planejamento e a execução das ações dos governos estaduais e municipais e a orientação referencial para o setor privado. As ações da PNT, do ano de 1996, buscavam, entre outras coisas, maior eficiência no gerenciamento da atividade turística. Para tanto, foram organizadas em torno de quatro estratégias.
O ordenamento, desenvolvimento e promoção da atividade turística, no sentido de uma articulação entre o governo e a iniciativa privada, configurou uma das macroestratégias do PNT (1996). Outra
macroestratégia dizia respeito à qualificação dos recursos humanos envolvidos no setor. Compôs ainda o conjunto das macroestratégias do PNT (1996), a descentralização da gestão turística, por intermédio do fortalecimento dos órgãos estaduais e municipais, e a municipalização do turismo como transferência de atribuições do estado para outros setores da economia, por meio da terceirização de atividades. Além destas, houve um interesse crescente pela implantação de infraestrutura básica e infraestrutura turística adequada às potencialidades regionais.
A segunda metade da década de 1990, no campo do turismo, fica marcada pela ênfase cada vez maior no turismo centrado no território ou no espaço territorial. O que vai acontecer, nos quinze anos que seguem o PLANTUR 1996, é uma especificação dos territórios que receberão auxílio do governo. Se, antes, o território, em 1969, aparecia como potencialidade a ser desenvolvida, no sentido de geração de empregos associados à infraestrutura de apoio, em 1994, com o PNMT, ele passará a ser delineado pelos limites municipais. Já com a Regionalização do Turismo, iniciada em 2004, o foco é no desenvolvimento de Regiões Turísticas, estratégia utilizada, já na década de 2000, pelo governo federal que, no entanto, começou a ser delineada na década de 1990 e iniciada com o projeto de um turismo municipalizado.
3.3 DESLOCAMENTO DE FOCO: PROGRAMA NACIONAL DE