Plano Nacional de Desenvolvimento de Florestas Plantadas (PNDFP)

O Brasil destaca-se internacionalmente no setor de florestas plantadas, sendo o quarto maior produtor mundial de celulose e o nono maior produtor de papel. No mercado interno, as florestas plantadas abastecem os segmentos de construção civil, movelaria, embalagens e energia, por isso o papel da tecnologia no setor é de extrema relevância. Os estímulos ao desenvolvimento de florestas plantadas no Brasil incluem as vantagens comparativas únicas de que o país dispõe (área, clima, solo, mão de obra e tecnologia) aliado ao crescimento da demanda por produtos de origem florestal: produtos madeireiros, não madeireiros e serviços ambientais (SAE, 2014).

Atualmente, o setor de florestas plantadas não encontra uma estratégia de desenvolvimento ordenada no âmbito federal, sendo constituído de iniciativas pouco articuladas e diluídas em outras políticas públicas. Com o intuito de estruturar uma agenda positiva para o segmento, a Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE/PR) coordenou, em 2010, o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) que produziu as Diretrizes para estruturação de uma Política Nacional de Florestas Plantadas (PNFP).

O decreto Nº 8.37557_{, de 11 de dezembro 2014, define a Política Agrícola para Florestas} Plantadas. No art. 3º descreve os princípios de tal política como sendo: I - a produção de bens

e serviços florestais para o desenvolvimento social e econômico do país; e II - a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas.

No art. 4º do decreto acima, os objetivos da Política para Florestas Plantadas são definidos: I - aumentar a produção e a produtividade das florestas plantadas; II - promover a utilização do potencial produtivo de bens e serviços econômicos das florestas plantadas; III - contribuir para a diminuição da pressão sobre as florestas nativas; IV - melhorar a renda e a qualidade de vida no meio rural, notadamente em pequenas e médias propriedades rurais; e V - estimular a integração entre produtores rurais e agroindústrias que utilizem madeira como matéria-prima.

Nota-se que para atender os diversos objetivos desta política, uma gama diversificada de atores e recursos deve ser disponibilizada. Neste sentido, os melhores métodos devem ser analisados e aprimorados diante de suas fragilidades para gerar tecnologia menos agressiva e mais produtiva. Como exemplo, para aumentar a produção e a produtividade de florestas plantadas, assim como para explorar o potencial produtivo de bens e serviços econômicos destas, são necessários estudos específicos no âmbito de manejo, clima, espécies e recursos econômicos. Outro instrumento para atingir alguns dos objetivos expostos é o REDD+, e será detalhado na próxima seção.

4.3.1.2 REDD+

Segundo MMA (2005), o REDD+ (Redução das emissões provenientes de desmatamento e degradação florestal + conservação dos estoques de carbono florestal, manejo sustentável de florestas, aumento dos estoques de carbono florestal) é um incentivo desenvolvido no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima para recompensar financeiramente países em desenvolvimento por seus resultados no combate ao desmatamento e à degradação florestal e na promoção do aumento de cobertura florestal. Por meio desse instrumento, países em desenvolvimento que apresentarem reduções de emissões de gases de efeito estufa e aumento de estoques de carbono serão elegíveis a receber “pagamentos por resultados”. Tais resultados devem ser verificados por especialistas apontados pelo Secretariado da Convenção-Quadro. Os pagamentos serão efetuados por diversas fontes internacionais, em particular do Fundo Verde para o Clima (GCF, na sigla em inglês).

A lógica dos incentivos de REDD+ é de pagamento por resultados já atingidos. Diferentemente da abordagem de projetos, a abordagem é nacional, a apresentação dos resultados é de responsabilidade das Partes.

Os elementos obrigatórios da Estratégia Nacional de REDD+ são: 1. Vetores de desmatamento e degradação florestal;

2. Questões fundiárias;

3. Questões de governança florestal;

4. Considerações de gênero e salvaguardas.

Um leque diversificado de fontes de financiamento nacionais e internacionais, públicas e privadas deve estar ao alcance dos países em desenvolvimento para financiar REDD+. Tais fontes incluem o orçamento nacional, fundos públicos nacionais e internacionais, fundos voluntários e abordagens apropriadas de mercado. No Brasil, o desafio é mobilizar recursos em escala adequada, com alguma previsibilidade, de modo a otimizar a utilização de recursos do Tesouro Nacional. O que é único em relação a financiamento de REDD+ é sua natureza ex- post, sengundo a qual os pagamentos são baseados em resultados já alcançados. Essa abordagem foi implementada pelo Brasil por meio do Fundo Amazônia, uma iniciativa-piloto de cooperação bilateral para o pagamento baseado em resultados de REDD+.

O Fundo Amazônia58 _{(instituído pelo Decreto no. 6.527/2008) é o principal arranjo de} apoio internacional às ações de REDD+ no país. É um sistema simples e transparente, no qual o resultado de REDD+ é recompensado através de doações de países desenvolvidos. Os países doadores recebem, em contrapartida, diplomas nominais, intransferíveis e que não geram direitos ou créditos de qualquer natureza. A aplicação dos recursos do fundo segue uma série de critérios ambientais e apoia projetos de entidades públicas e privadas, a partir de critérios ambientais.

A estratégia nacional de REDD+ define como um país em desenvolvimento reduzirá suas emissões oriundas de desmatamento e degradação com apoio financeiro, técnico e tecnológico internacional adequado e previsível. Em relação às estratégias nacionais de REDD+, a COP-16 indicou que os países considerassem: 1) Causas de desmatamento e degradação florestal; 2) Questões fundiárias e de governança florestal; 3) Questões de gênero; 4) Questões sociais.

Desde junho de 2010 o Ministério do Meio Ambiente coordena o debate em torno das negociações para a criação de uma Estratégia Nacional de REDD+ (ENREDD+). A minuta final da Estratégia Nacional para REDD+ foi consolidada pelo MMA em janeiro de 2014, levando em consideração os insumos produzidos desde 2010 e incorporando as decisões do

Marco de Varsóvia para REDD+. A Casa Civil, na condição de coordenadora do Comitê Interministerial (CIM), avaliou que o formato mais apropriado para esse instrumento seria um decreto presidencial, cuja minuta foi discutida pelo MMA em conjunto com o Ministério da Fazenda (MF), o Ministério das Relações Exteriores (MRE), o Ministério da Ciência Tecnologia e Inovação (MCTI) e o Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA) e, no segundo semestre de 2014, foi formalmente submetida ao processo de aprovação no Governo Federal (MMA, 2015).

Em dezembro de 2014 o Brasil submeteu à UNFCCC seus resultados de redução de emissão provenientes do desmatamento no bioma Amazônia, desde 2006, por meio do Anexo de REDD+. O documento foi desenvolvido com o apoio do Grupo de Trabalho Técnico sobre REDD+ e encaminhado pelo Brasil à UNFCCC juntamente com o seu primeiro Relatório Bienal de Atualização (BUR em inglês). Como resultado deste processo, um relatório técnico foi disponibilizado, contendo detalhes dos pedidos de clarificação e conclusões. Reconhece o compromisso brasileiro com o melhoramento contínuo das informações e aponta áreas para aperfeiçoamento técnico - tais como monitoramento da degradação, monitoramento dos outros biomas e mapa de carbono.

Quadro 4.2 - Principais críticas e contra-críticas sobre a viabilidade técnica de mecanismos de REDD

Crítica Motivo Contra-Crítica

Não é possível

monitorar o

desmatamento em nível global.

Exceto Brasil, a maioria dos países tropicais não possuem sistemas de monitoramento ou, quando existem, não são adequedos.

Há consenso entre os cientistas de sensoriamento remoto que os avanços na área e possíveis acordos tecnológicos entre países, podem superar as inúmeras barreiras para o cálculo preciso do desmatamento tropical (Defries et al. 2005).

A definição de floresta

assumida pelo

Protocolo de Quioto não é apropriada.

Segundo Protocolo de Quioto, floresta é definida pelo respectivo país hospedeiro dentro de variações de "uma área de, pelo menos, 0,05 a 1 hectare de árvores com uma cobertura de dossel de, pelo menos, 10 a 30% e com árvores capazes de atingir de 2 a 5m".

Com a atual definição fica difícil avaliar as devidas dimensões das áreas cobertas com florestas tropicais e quais devem ser monitoradas para que se faça o cálculo das emissões evitadas. Vários países, especialmente o Brasil, trabalham, contudo, na alteração desta definição.

Há muitas incertezas nas medidas de emissão

de carbono por

desmatamento.

Há uma variação enorme na biomassa florestal nos trópicos, incluindo aí a dificuldade de avaliar o carbono armazenado pelas raízes.

Medidas dos estoques de carbono florestal são dificultosas, mas já há bancos de dados com medidas espacializadas sobre a biomassa vegetal. Também há novos satélites, como o ALOS, que já podem medir biomassa de floresta tropical. Por fim, é sempre possível, sob orientação do IPCC, que os países assumam alguma padronização que os permita aceitarem as incertezas inerentes às medidas. Continua

Crítica Motivo Contra-Crítica

Reduzir desmatamento não é adicional.

Existem incertezas de que reduções de desmatamento possam decorrer de ações diretas de mitigação. Em muitos casos, há redução de desmatamento por consequência, de outras questões, como preços de commodities.

Não há indícios de que o desmatamento tropical irá sofrer diminuição significava em curto prazo (décadas) (Soares et al. 2006). Portanto, qualquer redução é, em si, adicional. Ainda, com a recente determinação do governo brasileiro em colocar metas de redução de desmatamento no seu plano nacional de mudança climática, a questão da adicionalidade pode ser agora parametrizada. Mostra-se antecipadamente o que será reduzido.

Há incertezas sobre a linha de base a ser adotada.

Não há ainda definição sobre a linha de base. Pode-se tanto adotar uma linha de base futura ou histórica. Ou seja, reduzir o desmatamento previsto ou reduzir o desmatamento a taxas abaixo daquelas registradas no passado.

Se REDD for um mecanismo que compensa países pelos seus esforços de redução de desmatamento, como parece ser a tendência nos debates da UNFCCC, então uma linha histórica deverá ser adotada (Santilli

et al. 2005), pois o cálculo será baseado em dados

registrados e não projetados. É o que segue, por exemplo, o Fundo Amazônia. Este raciocínio serve bem aos países com altas taxas de desmatamento, mas não àqueles que não desmatam. Neste caso, já há sugestões para contornar tal situação, como a proposta de “Estoque-Fluxo e Metas” recentemente submetida a UNFCCC.

Não há como controlar "vazamento".

O desmatamento evitado em um local pode ser "deslocado" para outro onde uma ação de REDD não esteja presente.

Considerando que REDD tende a compensar países, as reduções terão que ser contabilizadas numa conta nacional, ou regional no caso da Amazônia uma ação de REDD não esteja presente. Diminuindo o risco de vazamento. O vazamento do desmatamento de um país para outro (p.ex., brasileiros que param de derrubar e mudam-se para Bolívia) poderia ocorrer, mas a adesão de muitos países de uma região geográfica (países amazônicos, por exemplo) a um mecanismo de reduções compensadas, diminuiria esta chance. Além disto, diferentemente de projetos de MDL, o desmatamento não afeta os setores de energia ou transporte (Santilli et al. 2005). Finalmente, alguns estudos ainda não publicados (Soares Filho et al 2006.) fornecem ferramentas para avaliar o vazamento utilizando-se de modelos de simulação de desmatamento. Permanência. Não há como garantir a permanência da redução de desmatamento e emissões associadas. Os benefícios do desmatamento evitado em uma dada região hoje poderão se perder no futuro se um distúrbio natural ou a ação predatória do homem destruir a floresta.

O tratamento da permanência seria assegurado por um dispositivo pelo qual os países participantes que aumentassem desmatamento (emissões) acima de sua linha de base, passariam a assumir o excedente emitido como meta de redução obrigatória no futuro. Ainda, assumindo a existência de créditos de carbono para REDD, a permanência poderia ser garantida fazendo- se um tipo de seguro. Isto é, somente uma pequena parte da redução obtida seria comercializada. O restante ficaria como garantia de permanência. REDD não pode gerar

créditos de carbono. Há riscos de inundar o mercado com carbono barato, tornando flexíveis as reduções dos países ricos dentro de seus próprios territórios.

A idéia de inundação do mercado não se sustenta, pois basta se determinar que a maior parte (digamos 95%) das reduções dos países desenvolvidos deveria ser alcançada dentro de seus territórios. Também, créditos de REDD somente fariam sentido, se esses países assumissem metas obrigatórias mais ambiciosas do que aquelas que vêm anunciando. Por fim, um sistema de “banking” onde os créditos de REDD poderiam ser comercializados no futuro e não logo após a comprovação da redução, também diminuiria o risco de “inundação”.

Fonte: Moutinho, 2009.

O potencial de um mercado de REDD no Brasil é significativo, pelo simples fato de reunir condições tecnológicas, políticas e empresariais, como já comentadas em outras seções

deste trabalho, para trazer governança ao desmatamento na Amazônia. No entanto, o governo brasileiro ainda é cauteloso em embarcar nesta discussão. O resultado desta postura poderá resultar na perda de uma oportunidade enorme e única do país ser compensado pelos esforços que já fez e que poderá fazer na conservação de suas florestas e na redução do desmatamento (MOUTINHO, 2009).

Segundo Margulis e Dubeux (2010), o Brasil possui enorme potencial de auferir ganhos significativos com mecanismos como o REDD. Embora seja responsável por aproximadamente 70% do desmatamento, a criação de gado gera apenas 20% do valor líquido de produção total. Isso sugere que a maior parte das áreas desmatadas poderia ser preservada pagando-se um mínimo valor pelo estoque de carbono contido na floresta. A curva do custo de oportunidade mostra que cerca de 95% do desmatamento poderia ser evitado pagando-se menos de US$ 50 por tonelada de carbono contido na floresta. Mais ainda: 70% do desmatamento poderia ser evitado pagando-se em média US$ 3/tonelada de carbono, um valor relativamente baixo, se comparado com muitas das alternativas existentes no mercado de energia.

Recomenda-se uma grande reformulação das instituições e, mais precisamente dos direitos de propriedade, para fazer instrumentos como o REDD+ eficaz. Deve-se ter em mente que o problema associado com a governança é crítico principalmente quando se discute limitar o desmatamento acumulado (WOLFERSBERGERA et al., 2015).