A LDB 9394/96 e o Plano Nacional da Educação (PNE) com marcos importantes para a política de formação de professores

A partir da década de 1990, surgiram novas demandas para o trabalho docente e passam a exigir do professor novas posturas e processos formativos para atender às novas determinações dentro das reformas da educação e do ensino, inseridas no paradigma das competências e da produtividade.

No âmbito legislativo, a política educacional foi marcada pela forte participação do MEC na tramitação e aprovação da atual LDBEN e da reforma constitucional, abrindo espaços para uma política de financiamento do ensino fundamental articulada com: a

valorização dos profissionais da educação; com os Parâmetros Curriculares Nacionais para a Educação Básica; com o aprimoramento do sistema de avaliação da educação nacional; com a municipalização da educação, com incremento nas matrículas na escola pública no ensino fundamental de 1996 a 2003 (MEC/INEP, 2005), subindo de 43% na etapa dos anos iniciais e de 18% nos anos finais, para 63% e 30% respectivamente; estímulo ao ensino fundamental de nove anos (Parecer CNE/CEB nº 020/98); atenção ao fluxo escolar, com apoio a programas de correção de fluxo; e utilização de parte dos recursos do Fundef para a formação de professores das redes públicas de ensino.

Não obstante à conquista importante no que tange à universalização do acesso ao ensino fundamental obrigatório, potencializada a partir da LDB de 1996 e da Lei Fundef 9424/96, a questão da qualidade ainda se constituiu em um problema que as políticas públicas precisam superar. Nesse sentido, alguns estudos sobre o Saeb têm mostrado (ALVES; FRANCO; BONAMINO, 2007) que, diferente do processo de universalização, vem se verificando uma diminuição da qualidade da educação, indicada pela queda do desempenho médio acadêmico dos estudantes nas séries analisadas pelo Saeb.

Além de outros fatores evidenciados pelos estudos, sobre o descompasso entre políticas públicas dirigidas à melhoria da qualidade do ensino com as reais condições do atendimento escolar, Bonamino (2007) sinaliza para uma hipótese que relaciona a falta de sucesso no desafio da melhoria da qualidade com a falta de abertura e sintonia da Secretaria de Ensino Fundamental do MEC com as estruturas mais dinâmicas deste ministério no que se refere às questões de avaliação e do financiamento. Por outro lado, aponta que, quanto aos procedimentos que guiaram a formulação e implantação de políticas, deve ser ressaltado que o ministro e sua equipe deram novo sentido ao papel da racionalidade técnica, aplicando-a no âmbito das políticas de financiamento do ensino fundamental e estimulando sua relevância no âmbito de outros aspectos da política do educacional.

É neste cenário de profundas transformações no setor educacional que o debate empreendido na década de 1990 acerca da formação de professores ampliou significativas dimensões no cenário brasileiro, abrindo espaços para regulamentações do MEC/CNE formular diferentes propostas e definir espaços de formação docente, bem como definindo cargas horárias e diretrizes curriculares diferenciadas. A primeira dessas regulamentações encontra-se no art. 62 da LDB 9394/96, definindo que

A formação docente para atuar na educação básica far-se-á em nível superior em cursos de licenciatura, de graduação plena, em universidades e Institutos

Superiores de Educação admitida como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e anos iniciais do ensino fundamental, a oferecida em nível médio, na modalidade normal.

O artigo 62 introduz elementos, ao mesmo tempo, inovadores e contraditórios, quanto à modalidade dos cursos e ao lócus da formação de professores para atuar na educação infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental, criando a figura dos Institutos Superiores de Educação que, juntamente com as universidades passam a responder pela formação desses profissionais, mantendo a formação em nível médio para essas etapas de ensino. Enquanto que o artigo 87, parágrafo 4, determina a década da educação, em que até o ano de 2007 todos os professores da educação básica deveriam ser formados em curso superior, o que reforça a necessidade de espaços/tempos formativos para atender as demandas.

Já o artigo 63, no inciso I, define que, dentre os cursos a serem mantidos por esses institutos, figuram cursos formadores para profissionais para a educação básica, incluindo-se o Curso Normal Superior, destinado à formação de professores para a educação infantil e para os anos iniciais do ensino fundamental. No inciso II, cria os programas de formação pedagógica para portadores de diplomas de graduação que queiram se dedicar à educação básica. O inciso III, cria os programas de formação continuada para os profissionais de educação dos diversos níveis (BRASIL, 1996).

A formação dos demais profissionais da educação (administração, planejamento, orientação, inspeção e supervisão), considerados de apoio técnico-pedagógico e administrativo, foi definida, no artigo 64. Todavia, ao estabelecer que esta formação deve ser realizada no curso de Pedagogia, o legislador foi incoerente ao definir que outros critérios poderão ser adotados para a contratação desses profissionais pelos sistemas de ensino, já que estes podem contratar profissionais de outras áreas que não da Pedagogia, adotando a exigência de uma dessas habilitações.

Outro aspecto que chama atenção na Lei pode ser constatado no artigo 61, que fixa os fundamentos da formação dos profissionais da educação, pois a formação em serviço e o aperfeiçoamento dos estudos parecem dar ênfase à prática e à teoria como elementos definidores da qualidade da formação, restringindo a importância da sólida formação teórica e epistemológica no campo da educação. Apesar de citar, no inciso I, [...] a associação entre teoria e prática, imprime uma visão dicotômica da relação teoria e prática, já que essa associação será feita mediante a capacitação em serviço, utilizando-se ainda da formação e de experiências anteriores. Enfim, expressa uma visão de que a formação inicial pode ocorrer de

forma aligeirada, em qualquer instituição, posto que este profissional poderá continuar seu processo formativo em serviço.

Outro instrumento que constou do ajuste estrutural adotado pelo governo brasileiro, com a sanção da LDBEN foi o Plano Nacional da Educação, através do qual foram fixadas metas para os dez anos seguintes, em sintonia com a Declaração Mundial sobre Educação para Todos, tendo como um dos importantes focos, a redução das atribuições do Estado, com a consequente transferência para o setor privado de um significativo conjunto de atividades executadas pelo setor público. Essa nova política direcionou o sistema educacional para as demandas do mercado de trabalho, impulsionando os professores a realizarem sua formação continuada em serviço, em cursos à distância, de acordo com as orientações do Banco Mundial.

No que se refere às condições de trabalho, salário e carreira, não há política para o enfrentamento dessas questões, que historicamente foram se agravando e deteriorando as condições e vida e o trabalho docente. Quando a questão é formação e profissionalização docente, Freitas (2007) defende a política de valorização do magistério como profissão, com o sentido de projeto de vida e de futuro, na trajetória da existência; enfim, uma carreira que deve necessariamente estruturar-se tendo como parâmetro orientador o compromisso social dos educadores com as necessidades educativas do povo brasileiro e com a qualidade histórica da escola. Enfatiza que as diretrizes para a carreira, normatizadas pelo Conselho Nacional de Educação desde 1997, com a resolução CNE/CEB nº 03/97, tampouco conseguem ser materializadas nas políticas municipais e estaduais em planos de cargos e carreiras que poucos municípios possuem.

Cabe desse modo, retomar o art. 62 da atual LDBEN, no sentido de que houve um longo processo de debates, formulação e aprovação de pareceres, resoluções e decretos pelo Conselho nacional de Educação (CNE), em torno da regulamentação dos Institutos Superiores de Educação, definindo diretrizes para a implantação de novos cursos para formação de professores para a educação básica, principalmente, para os que atuam ou vão atuar nos anos iniciais do ensino fundamental. O CNE aprovou, em 10 de agosto de 1999, o Parecer CNE/CP nº 115, definindo as diretrizes gerais para a organização e funcionamento dos Institutos Superiores de Educação (ISE), sendo, pois, todas as orientações contidas no Parecer, regulamentadas pela Resolução CNE/CP nº 01, de 30 de setembro de 1999, que instituiu os Institutos Superiores de Educação.

Ainda em 1999, foi aprovado o Parecer CNE/CES nº 970 que tratou do Curso Normal Superior como instância de formação de professores para a atuação na educação

infantil e nos anos iniciais do ensino fundamental, sugerindo que tal formação não se fizesse mais nos cursos de Pedagogia. Os dispositivos desse parecer foram regulamentados, logo depois, pelo Decreto nº 3276 de 06 de dezembro de 1999, sem que fosse procedida nenhuma alteração. As alterações instituídas por este decreto, atribuindo exclusividade do Curso Normal Superior para formar professores para atuarem nessas duas etapas de ensino da educação básica provocaram contestação no âmbito das entidades representativas de educadores e de estudantes dos cursos de Pedagogia. Nesse sentido, geraram-se movimentos a nível dessas instâncias que exerceram forte pressão sobre o poder público, de modo a resultar em um novo decreto, o de nº 3554/2000, dando nova redação ao § 2º do art. 3º do Decreto nº 3276/99, que ao se referir ao locus de formação de professores nessas duas etapas, substituiu o termo exclusivamente nos ISE, por preferencialmente.

Em 2001, no dia 08 de maio, o Parecer CNE/CP nº 9, formula as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Formação de Professores para a Educação Básica, em nível superior, enquanto que a duração e a carga horárias dos cursos foram definidas pelo Parecer CNE/CP nº 21, de 06 de agosto de 2001. Todas as regulamentações deram, dessa forma, à formação de professores da educação básica um novo perfil e, do mesmo modo, apontaram um novo espaço de formação, fora da universidade, com menor duração e com uma estrutura curricular reduzida, o que influenciou a implantação de diversos programas e cursos, tanto no âmbito das universidades públicas como das instituições privadas de ensino superior.

Com isso, muitas faculdades isoladas e integradas que formavam professores nos cursos de Pedagogia, tiveram que criar os ISE e, dentro deles, o Curso Normal Superior, permanecendo o curso de Pedagogia para formar, exclusivamente, o especialista em educação, para atuar nas tarefas de gestão, supervisão e orientação educacional. Desse modo, a proposta de criação dos ISE como instituição responsável pela formação de professores, acabou por se estabelecer sem discussão com educadores e estudantes. Assim, a política de expansão dos institutos superiores de educação e do Curso Normal Superior, obedecia à política educacional do país, em consonância com as orientações dos organismos internacionais.

A forma como essas regulamentações do MEC/CNE impactaram nas reformas educacionais e se materializaram através das políticas públicas para a educação, no Brasil, tem colocado perspectivas diferenciadas de profissionalização e aprimoramento para cada um dos espaços de formação de professores, ao invés de condições igualitárias para os jovens que buscam a docência como profissão. O grande número de jovens que escolhem a licenciatura nas instituições de ensino superior, tem tornado evidente as potencialidades da juventude na

direção da profissão docente. No entanto (FREITAS, 2007) as licenciaturas e a formação de professores não se constituem prioridade nos investimentos e recursos orçamentários. Há, além das bolsas estudantis, destinadas às universidades públicas, somente um programa, o Pró-docência, no âmbito da Secretaria de Ensino Superior (SESU), cujo objetivo é o de promover o desenvolvimento de novas metodologias de ensino, acompanhamento e avaliação dos diferentes cursos de licenciatura (BRASIL, 2007a).

Para Freitas (2007) a ação do Estado nas políticas de formação, em resposta aos desafios da qualidade da educação básica, no Brasil, vem se caracterizando pela fragmentação, trazendo como conseqüência, dimensões diferenciadas de profissionalização com aprimoramento em cada um desses espaços, diferenciando os conhecimentos científicos, técnicos e culturais oferecidos. Estas iniciativas, segundo a autora, ocultam a desigualdade entre instituições de ensino e instituições de pesquisa, estudantes que estudam e pesquisam e estudantes que trabalham, produzindo a desigualdade educacional.

As análises de Neves (1994, 1995, 1999, 2000, 2002) mostram que as políticas educacionais das décadas de 1980 e 1990 refletiram, em grande medida, os determinantes estruturais e conjunturais, dentro da nova ordem mundial, o que permite entender a presença dominante do pensamento empresarial na formulação das políticas e das reformas educacionais no Brasil. O projeto de educação básica e de formação de professores do Governo FHC, no período pós-aprovação da LDB, sob a ótica unidimensional do mercado, afirma-se, tanto no âmbito organizativo quanto no do pensamento pedagógico. A ausência de uma efetiva política pública na área da educação, com investimentos compatíveis com a realidade brasileira no que se refere à geração de riqueza, revela uma tendência de buscar solução através de medidas paliativas que reforçam os descaminhos da educação pública em todos os níveis.

Como expressa Frigotto (2003), a dimensão talvez mais profunda e de conseqüências mais graves no fato de que o Governo de FHC, por intermédio do Ministério da Educação, adotou o pensamento pedagógico empresarial e as diretrizes dos organismos e das agências internacionais e regionais, foi incorporar esse pensamento como diretriz e concepção educacionais do Estado. Adoção das orientações nas políticas educacionais pelo país responde coerentemente com o ideário da desregulamentação, flexibilização e privatização e com o desmonte dos direitos sociais ordenados por uma perspectiva de compromisso social coletivo. No mesmo sentido, a ideologia das competências e da empregabilidade reflete os parâmetros e as diretrizes educacionais e dos mecanismos de avaliação. Em igual sentido, a atual LDBN, com sua feição minimalista (SAVIANI, 1997) e, portanto, em consonância com a proposta de

flexibilização, de descentralização e privatização, apresenta-se compatível com o Estado Mínimo.

No que se refere à formação de professores, outra tônica colocada nas reformas educacionais durante os anos de 1990 foi quanto à noção de flexibilização no seu processo de formação no âmbito dessas reformas, no Governo FHC. Esse pressuposto tomou o significado de algo que ganha importância fora de seu contexto de origem, ou seja, as relações de trabalho em função das novas exigências requeridas no âmbito do trabalho docente. Passa, pois, a ser usada em diversos campos, educacional, produtivo e empresarial – nos discursos e documentos oficiais, nas políticas sociais de trabalho e educação e, em especial, como sinônimo de desregulamentação de normas relativas a regras e modalidades da relação entre formas e processos de trabalho e mão-de-obra. Trata-se, dessa maneira, de uma expressão cuja conotação se apresenta, na maioria das vezes, associada com a disponibilidade para a mudança que ao ser incorporada a processos educacionais produz um discurso dirigido à redefinição da identidade do professor, sugerindo que os processos formativos sejam, também, flexibilizados segundo novos padrões.

As argumentações de Popkewitz (1994) possibilitam analisar os contextos sociais das reformas educacionais brasileiras orientadas pelas ideias de flexibilização e competência sem se perder de vista que estas se revestem de sentido e se estruturam nos processos subjetivos nos discursos oficiais e na prática social. Nesse sentido os discursos sobre educação construídos na formulação de políticas educacionais “[...] não são meramente linguagens sobre educação. [...] eles são parte dos processos produtivos da sociedade pelos quais os problemas são classificados e as práticas mobilizadas” (1994, p.183 e 208).

É possível observar que o paradigma educacional centrado no modelo oficial de formação de professores e cujo princípio é a flexibilização do currículo e do locus de formação, encontra-se implícito nas proposições e nos pressupostos de uma visão de conhecimento embasada nas noções de flexibilização, habilidades, competências e outras que já são consensuais no âmbito educacional. Largamente empregadas, tais noções servem de referência para orientar as políticas de reformulação curricular nos cursos de graduação, adotando uma concepção epistemológica e pedagógica que se delineiam para a constituição da identidade do professor pelo processo formativo em nível superior.

Desse modo, é possível verificar que as reformas educacionais brasileiras, principalmente a partir dos anos de 1990, se inscreveram no contexto histórico mundial de ressignificação e surgimento de modelos pedagógicos inovadores em estreita vinculação com princípios do ideário neoliberal de modernização, constituindo-se numa tendência que se

orienta nos níveis social, político e econômico dos países de capitalismo dependente. Assim, os discursos dos intelectuais e dos atores do planejamento e da implantação da reforma educacional no que tange à formação de professores, resignifica o modelo de formação docente que se configura no movimento reformista que permeia os diferentes níveis da sociedade.

Como as reformas sociais e educacionais envolvem não só ações, mas também, e principalmente, o processo de mudança nas práticas educacionais e na incorporação de novos valores, novas subjetividades, Popkewitz (1997, p. 34) as analisa segundo uma matriz socio- histórica e procura compreendê-las com base em uma crítica histórico-sociológica, articulando em suas premissas básicas

Os conceitos de mudança e de poder como aspectos das relações definidas dentro de um espaço social. Combina uma análise do espaço social dentro das instituições e entre elas com uma investigação da forma como este espaço social se une às epistemologias da escolarização e aos seus programas e reformas

Conforme postula esse autor, como processo caracterizado pela intervenção estatal relacionada com a mobilização da sociedade e com as relações de poder na definição do espaço público, a mudança envolve, também, um discurso científico, decorrendo que as teorias, em seu sentido não positivista, abrangem formas sociais de regulação e a produção de capacitações sociais. O autor argumenta que, se a reforma tem um conceito (re)significado historicamente no interior das relações sociais, então ela constitui formas de manifestações históricas que precisam ser pensadas e compreendidas pela problematização do contexto que se pretende atingir com suas ações.

Nas políticas dos anos de 1990, pode-se observar a redução da formação ao caráter técnico-profissionalizante, deixando a formação a ser realizada em universidades, para ser assumida por instituições de caráter técnico, visando à adequação da educação às transformações do caráter produtivo. Assim, segundo Kuenzer (2003, p. 22),

No caso da formação dos profissionais da educação, como resultado das transformações no campo do trabalho produtivo no âmbito mundial, vivenciamos o retorno às concepções tecnicistas e pragmatistas da década de 1970, em um patamar mais avançado, deslocando o referencial da qualificação do emprego-qualificação profissional para a qualificação do indivíduo, em que a concepção neoliberal de competência tem levado a centrar os processos de formação no desenvolvimento de competências comportamentais.

Para se compreender o sentido e as finalidades do paradigma da flexibilização e do desenvolvimento de competências como princípios da reforma nos cursos de formação docente, é possível articular a (re)significação dos processos de mudança recorrentes no ideário que ora move os discursos e as práticas implícitas nas proposições das reformas educacionais articuladas com o poder de intervenção do Estado.

O discurso pedagógico calcado na formação para o desenvolvimento de competências irradiou a ideia de “professor reflexivo” (SCHÖN, 1992, 2002), que valoriza os saberes docentes, centrados na prática cotidiana e sua formação à Pedagogia das Competências, dando um sentido de que, para o exercício da docência, o professor teria que “construir”, em seu processo formativo, novas competências para ensinar (PERRENOUD50_,

2000). Nesse sentido, o empenho de introduzir a “Pedagogia das Competências” nas escolas e nas empresas moveu-se pelo intento de ajustar o perfil dos indivíduos, como trabalhadores e como cidadãos, ao tipo de sociedade decorrente da reorganização do processo produtivo.

Nas empresas assim como nas escolas, o discurso era a substituição do conhecimento e da qualificação profissional, pelas competências, que tornariam as pessoas aptas a enfrentarem desafios para além de seu âmbito de atuação, no sentido de adaptar-se a novas situações. O objetivo era o de dotar os indivíduos de comportamentos flexíveis que lhes permitissem ajustar-se às condições de uma sociedade em que as próprias necessidades de sobrevivência não estão garantidas. O discurso das competências, no campo educacional, está relacionado aos quatro pilares51, que haviam sido amarrados na Conferência de Jomtien, em 1990, conforme já discutido neste estudo.

A noção de formação pelas competências espalhou-se fortemente no Brasil na década de 1990, devido à publicação do Relatório Delors, como é conhecido, publicado em 1996, como resultado do trabalho da Comissão Internacional sobre Educação, que se dedicou, no início da década, a elaborar metas para a educação do século XXI. Nesse sentido, foi