A Constituição brasileira que primeiro previu o instituto do plebiscito foi a de 1937. Foi a Constituição do chamado “Estado Novo” em que imperava um regime ditatorial, instaurado por Getúlio Vargas. Essa Constituição previa quatro possibilidades de convocação do plebiscito, dentre elas para aprovação do próprio texto constitucional, o que nunca aconteceu. O artigo 187 dispunha o seguinte:
Art. 187 - Esta Constituição entrará em vigor na sua data e será submetida ao plebiscito nacional na forma regulada em decreto do Presidente da República.
Os oficiais em serviço ativo das forças armadas são considerados, independentemente de qualquer formalidade, alistados para os efeitos do plebiscito.
À época, aquele fato fez com que juristas, opositores de Vargas e fundadores da UDN (União Democrática Nacional) reclamassem o retorno da Constituição de 1934, sob a alegação de não ter sido revogada, já que não houve a aprovação plebiscitária da Carta de 37. 252 As outras três previsões de plebiscito estavam
indicadas nos artigos, 5º, § único, 63 e § único e 174, § 4º, a seguir transcritos:
Art. 5º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se, ou desmembrar-se para anexar-se a outros, ou formar novos Estados, mediante a aquiescência das respectivas Assembléias Legislativas, em duas sessões, anuais consecutivas, e aprovação do Parlamento Nacional. Parágrafo único - A resolução do Parlamento poderá ser submetida pelo Presidente da República ao plebiscito das populações interessadas. [...]
252 Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania Ativa
– referendo, plebiscito e iniciativa popular, São Paulo: Editora Ática, 2003, p. 118.
Art. 63 - A todo tempo podem ser conferidos ao Conselho da Economia Nacional, mediante plebiscito a regular-se em lei, poderes de legislação sobre algumas ou todas as matérias da sua competência.
Parágrafo único - A iniciativa do plebiscito caberá ao Presidente da República, que especificará no decreto respectivo as condições em que, e as matérias sobre as quais poderá o Conselho da Economia Nacional exercer poderes de legislação.
[...]
Art. 174 - A Constituição pode ser emendada, modificada ou reformada por iniciativa do Presidente da República ou da Câmara dos Deputados.
§ 4º - No caso de ser rejeitado o projeto de iniciativa do Presidente da República, ou no caso em que o Parlamento aprove definitivamente, apesar da oposição daquele, o projeto de iniciativa da Câmara dos Deputados, o Presidente da República poderá, dentro em trinta dias, resolver que um ou outro projeto seja submetido ao plebiscito nacional. O plebiscito realizar-se- á noventa dias depois de publicada a resolução presidencial. O projeto só se transformará em lei constitucional se lhe for favorável o plebiscito.
A Lei Constitucional nº 9, de 28 de fevereiro de 1945, decretada por Getúlio Vargas, tratou de suprimir o plebiscito sob o argumento de que o instituto tolheria o Parlamento.
A Constituição de 1946 voltou a admitir o instituto, entretanto, apenas para casos de incorporação, subdivisão ou desmembramento dos Estados (art. 2º) e, ressalta Mônica de Melo que, “a grande diferença é que o plebiscito passou a ser condição necessária, sem depender da vontade de convocação do Presidente da República [...]"253
No ano de 1961, precisamente aos 2 de setembro e, após a renúncia de Jânio Quadros, foi editada a Emenda Constitucional nº 4, a qual instituiu o sistema parlamentarista de governo. No respectivo texto, foi inserido um dispositivo que previu a convocação de plebiscito para que o povo decidisse acerca da mantença ou não daquele sistema. Assim, o plebiscito realizado em 6 de janeiro de 1963, pelo qual se decidiu pelo retorno ao presidencialismo, foi realizado na vigência da Carta de 46, mas não com base em seu texto constitucional, que não previa o plebiscito para esse fim.
253 Mônica de Melo, Plebiscito, Referendo e Iniciativa Popular: mecanismos constitucionais de
Segundo Maria Victoria de Mesquita Benevides254, pouquíssimo tempo antes
do golpe militar de 1964, o assunto que imperava entre os doutrinadores constitucionalistas era o tema da democracia semidireta, inclusive, naquele mesmo ano, o ilustre José Afonso da Silva publicou tese em que defendia o referendo como meio de participação do povo no processo de formação das leis e propunha a adoção obrigatória do instrumento para reformas constitucionais.
A Constituição de 1967 e, posteriormente, a Emenda Constitucional de 1969, não previam expressamente o plebiscito, mas prescreviam “consulta prévia às populações” no tocante a criação de municípios.
Importante registrar que, no período entre 1961 e 1985, muitos projetos de lei sobre a convocação de plebiscito e referendo foram apresentados no Congresso Nacional sobre temas diversos: questões territoriais, divórcio, pena de morte, defesa do meio ambiente, reforma agrária, ecologia, defesa das populações indígenas, usinas nucleares, cessão ou concessão de áreas para a instalação de base militar estrangeira, moratória da dívida externa e até projeto de plebiscito com vistas à eleição direta de Presidente da República. Alguns foram arquivados por decurso de prazo, outros nunca foram aprovados. Nem mesmo se tem certeza se chegaram à imprensa ou ao conhecimento público. 255
A Assembléia Constituinte instalou-se em março de 1987 e, partir de então, surgiu uma forte aclamação pelo direito de apresentar emendas populares. Dada a vitória dessa intensa campanha, foi finalmente garantida a inclusão de instrumentos de participação política no texto constitucional. O Congresso Nacional aprovou, em primeiro turno, o referendo, o plebiscito, a iniciativa popular e o veto popular. Em segundo turno, apenas o veto popular foi rejeitado. 256
254Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania Ativa
– referendo, plebiscito e iniciativa popular, São Paulo: Editora Ática, 2003, p. 121.
255Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania Ativa
– referendo, plebiscito e iniciativa popular, São Paulo: Editora Ática, 2003, pp. 120-121.
256 Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania Ativa
– referendo, plebiscito e iniciativa popular, São Paulo: Editora Ática, 2003, pp. 124-125.
Logo a partir da vigência da Constituição de 1988, diversos projetos de lei para a convocação de plebiscito tramitaram no Congresso Nacional, a maior parte deles visando à proteção do meio ambiente.
Atualmente, o plebiscito encontra tanto previsão constitucional quanto infraconstitucional. A Constituição Federal de 1988 dispõe sobre o plebiscito especialmente no artigo 14, inciso I, artigo 18, parágrafos 3º e 4º, artigo 49, inciso XV e no artigo 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. No âmbito infraconstitucional, o instituto está previsto na Lei nº 9.709/98 257, diploma que veio
regulamentar os incisos I, II e III do artigo 14 da Constituição Federal e também na Lei nº 8.624/93, que regulamenta o artigo 2º do ADCT.
2.2. PLEBISCITO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E NA LEI Nº