Procedimento para a convocação de plebiscito e referendo

A análise do procedimento para de referendo e plebiscito, tanto o geral (consulta relativa à “matéria em tese”) quanto o específico (plebiscito geopolítico) requer, antes de tudo, a retomada do conceito desses institutos de acordo com o artigo 2º da Lei nº 9.709/98. Esse dispositivo informa que o plebiscito, assim como o referendo, é uma consulta formulada ao povo para que esse delibere sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. O parágrafo 1º ressalta que o plebiscito é a consulta convocada com anterioridade ao

dentro do próprio Estado) e de autodeterminação. No mais, a consulta se exteriorizaria através do referendo.” (Jair Eduardo Santana, Democracia e Cidadania: o referendo como instrumento de participação política, Belo Horizonte: Del Rey, 1995, P. 84).

176 _{Alexandre Sanson. Dos institutos de democracia semidireta (plebiscito, referendo e iniciativa}

popular) como fontes de fortalecimento da cidadania ativa. 2007. 238 f. Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) - Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2007, p. 187.

177 _{Jair Eduardo Santana, Democracia e Cidadania: o referendo como instrumento de participação}

política, Belo Horizonte: Del Rey, 1995, P. 85.

178 _{Claudio Lembo, Participação política e assistência simples no direito eleitoral, Rio de janeiro:}

Forense Universitária, 1991, p. 43.

179 _{Cumpre ressaltar que, demais discussões a respeito do tema serão feitas no item 2.2.4. (Artigo}

ato legislativo ou administrativo e o povo, por meio do voto, deve aprovar ou rejeitar o que lhe tenha sido submetido. Já o referendo, conforme o parágrafo 2º, é convocado posteriormente ao ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo a sua confirmação ou rejeição.

A convocação de plebiscito e referendo para consulta de questões de relevância nacional (“matérias em tese”) de competência do Poder Legislativo ou do Poder Executivo é feita por meio de decreto legislativo, por proposta de no mínimo um terço dos membros componentes de qualquer das Casas do Congresso Nacional. Vê-se, portanto, que excluem-se a iniciativa do Chefe do Executivo e também a iniciativa popular para a convocação plebiscitária. Alexandre de Moraes

180 _{explica que o decreto legislativo é a espécie normativa própria para veicular as}

matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional e é obrigatoriamente instruído, discutido e votado em ambas as Casas do Congresso. Uma vez aprovado o decreto legislativo, passa para promulgação pelo Presidente do Senado Federal, o qual, na qualidade de Presidente do Congresso Nacional, determina a sua publicação. No processo legislativo de elaboração de decretos legislativos, não há participação do Presidente da República, portanto, inexiste veto ou sanção, uma vez que se trata de matérias de competência do Poder Legislativo.

Aprovado o ato convocatório, cabe ao Presidente do Congresso Nacional cientificar a Justiça Eleitoral, a qual, nos limites de sua circunscrição, deverá tomar as seguintes providências: 1) fixar a data da consulta popular; 2) – tornar pública a cédula respectiva; 3) expedir instruções para a realização do plebiscito ou referendo; 4) – assegurar a gratuidade nos meio de comunicação de massa concessionários de serviço público, aos partidos políticos e às frentes suprapartidárias organizadas pela sociedade civil em torno da matéria em questão, para a divulgação de seus postulados referentes ao tema sob consulta.

Importante destacar o conteúdo do artigo 9º da Lei nº 9.709/98, que determina seja suspensa a tramitação de projeto legislativo ou medida administrativa não efetivada que tratem de matéria objeto de consulta plebiscitária já convocada, até

que seja verificado o seu resultado. Mônica de Melo observa que o dispositivo reflete uma “norma de natureza cautelar” que busca “evitar que a consulta a ser realizada torne-se inútil em face da medida tomada, que muitas vezes pode ser irreversível ou de difícil reversibilidade.” 181_.

Os plebiscitos geopolíticos para modificação territorial de Estados e Municípios estão previstos no artigo 18, §§ 3º e 4º da Constituição Federal. O artigo 3º da Lei nº 9.709/98 determina que a consulta popular para alteração territorial de Estados, assim como a consulta popular para as questões de relevância nacional de competência do Legislativo e do Executivo, deverá ser convocada mediante decreto legislativo.

O artigo 4º da Lei nº 9.709/98 estabelece que a incorporação de Estados entre si, bem como a subdivisão ou desmembramento para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, dependem da aprovação da população diretamente interessada, por meio de plebiscito realizado na mesma data e horário em cada um dos Estados, e do Congresso Nacional, por lei complementar, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas. O resultado plebiscitário favorável à modificação territorial implica a propositura do projeto de lei complementar respectivo perante qualquer das casas legislativas. À Casa perante a qual tenha sido apresentado o projeto de lei complementar compete proceder à audiência das respectivas Assembléias Legislativas, as quais opinarão sobre a matéria e fornecerão ao Congresso Nacional os detalhamentos técnicos relativos aos aspectos administrativos, financeiros, sociais e econômicos da área geopolítica afetada. Cumpre ressaltar que a opinião das Assembléias Legislativas não tem efeito vinculativo. O Congresso Nacional, ao aprovar a lei complementar, tomará em conta os detalhamentos técnicos fornecidos pelas Assembléias Legislativas. Maria Victoria Benevides182 aponta dois casos referentes à consulta plebiscitária no âmbito estadual: 1) tramitou na Câmara dos Deputados um projeto de plebiscito para a criação do Estado do Triângulo em Minas Gerais; 2) o cientista político Hélio

181 _{Mônica de Melo, Plebiscito, Referendo e Iniciativa Popular: mecanismos constitucionais de}

participação popular, Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2001, p. 184.

182 _{Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania Ativa}

– referendo, plebiscito e iniciativa popular, São Paulo: Editora Ática, 2003, p. 127.

Jaguaribe que, em 1990, defendeu a realização de plebiscito sobre a fusão do Estado do Rio de Janeiro e o Estado da Guanabara.

O artigo 5º da Lei nº 9.709/98, permite que por meio do plebiscito sejam eventualmente propostas a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios. Nesse caso, o primeiro passo é a realização, publicação e divulgação do estudo de viabilidade municipal que demonstre a viabilidade do rearranjo territorial dos Municípios. Uma vez positivo o resultado do estudo de viabilidade municipal, serão consultadas as populações dos Municípios envolvidos quanto à modificação territorial. Aprovada a modificação territorial pelas populações envolvidas, o plebiscito será convocado pela Assembléia Legislativa, conforme a legislação federal e estadual. Segundo Maria Victoria Benevides183_{, não existem}

controvérsias quanto à necessidade da convocação de plebiscitos geopolíticos, sobretudo no plano municipal. A autora informa, ainda, que no ano de 1989, foram realizados 11 plebiscitos para aprovação da emancipação de municípios, só no Estado de São Paulo e que em 1990, tramitavam na Assembléia Legislativa cinqüenta processos em que distritos pleiteavam sua transformação em municípios.

Encontra-se em trâmite na Câmara dos Deputados o projeto de lei nº 4.718/2004184, que tem por finalidade revogar a Lei nº 9.709/98 e regulamentar o artigo 14 da Constituição Federal em matéria de plebiscito, referendo e iniciativa popular. Referido projeto de lei traz algumas mudanças com relação aos plebiscitos geopolíticos, dentre as quais podemos destacar as que se seguem: a) relativamente à convocação plebiscitária para criação, incorporação, fusão e desmembramento de Estados, criação de Territórios Federais, sua transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem, a iniciativa do plebiscito caberá ao Senado Federal, mediante resolução aprovada pela maioria absoluta de seus membros, ou aos cidadãos que representem, no mínimo, dez por cento do eleitorado de cada Unidade da Federação envolvida na decisão plebiscitária (art.4º, § 1º). Caso o resultado plebiscitário seja favorável à modificação territorial proposta, tal modificação será objeto de lei complementar (art.4º, § 3º); b) quanto à criação, à

183 _{Maria Victoria de Mesquita Benevides, A Cidadania Ativa}

– referendo, plebiscito e iniciativa popular, São Paulo: Editora Ática, 2003, p. 127.

184 _{Projeto de Lei nº 01/2006 no Senado Federal. Disponível em: <http://www.senado.gov.br>. Acesso}

incorporação, à fusão e ao desmembramento de Municípios, a realização do plebiscito deverá dar-se no prazo máximo de dois anos a partir da lei estadual autorizadora (art. 5º). A iniciativa do plebiscito geopolítico municipal caberá a cidadãos que representem, no mínimo, dez por cento do eleitorado de cada município envolvido na decisão.