POLÍTICAS AGRÍCOLAS DE DESENVOLVIMENTO

O desígnio do presente trabalho não é discutir a reforma agrária brasileira, mas de reforçar, em linhas gerais, a discussão sobre as legislações que embasaram a estrutura agrária do país. Pois, o desenvolvimento da agricultura do Brasil está diretamente relacionado às políticas públicas governamentais, voltadas às relações de trabalho no campo e ao regime de propriedade fundiária. Apesar de serem regimes distintos, juridicamente, observa-se sua inter- relação na estrutura agrária do país; de modo que a legislação da propriedade fundiária se dá concomitante à legislação trabalhista para o meio rural, precisamente, na década de 1930, como na análise de SZMRECSÁNYI:

Antes dos anos trinta, a situação dos trabalhadores rurais no Brasil –quaisquer que fossem suas condições legais- caracterizava-se por uma total falta de proteção jurídica nas suas relações com o proprietário da terra e dos demais meios de produção. Apesar da abolição da escravatura em 1888, a rigidez da estrutura fundiária – institucionalizada pela Lei de Terras de 1850 – dificultava o acesso de trabalhadores rurais à posse e ao usufruto da produção agropecuária, e tornava inevitável sua subordinação aos desígnios e interesses dos grandes proprietários de terras, que continuavam a determinar o ritmo e o nível de atividades da [...] economia agroexportadora211_.

A Lei de Terras de 1850 tinha como meta assegurar mão-de-obra barata aos grandes proprietários de terra, sem levar em consideração as necessidades e interesses dos trabalhadores rurais. A relação contratual demonstrava caráter desproporcional e unilateral, condicionado, apenas, aos interesses da classe mais favorecida212 economicamente. “Boa parte da ordem jurídica emanada da Primeira República para a regulamentação do trabalho no campo tendia a esbarrar em grandes obstáculos na sua execução, sempre que esta não fosse favorável aos interesses dominantes”213_{. Prova disto foi a Constituição de 1891, que vigorou o} princípio da aquisição de terras devolutas apenas, pelo título de compra, previsto anteriormente pela Lei de Terras de 1850, ou seja, era defeso ao produtor da classe menos favorecida, mesmo que livre, à aquisição de terras.

Da mesma forma, o Código Civil de 1916 que manteve a mesma estrutura na legislação fundiária, fundada nas relações de trabalhos “assimétricas e opressoras, nas quais predominavam a locação de mão-de-obra, como no colonato cafeeiro paulista, ou da terra,

211 _{SZMRECSÁNYI, Tamás. op.cit, p.93.} 212

Proprietários de terra, poder judiciário e executivo.

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como na parceria e no arrendamento”214_{. A intenção sempre foi a de manter os interesses da} classe economicamente favorecida, a fim de sustentar a hegemonia do poder.

A partir da expansão do setor urbano/industrial, na década de trinta, emerge de forma progressiva, a legislação trabalhista que prevê, dentre outras relações de trabalho, as de trabalho rural, como: “fixar o homem no campo; cuidar da educação rural, e assegurar ao trabalhador nacional a preferência na colonização e no aproveitamento das terras públicas”215_. Com constituição do estado Novo, em 1943, promulga-se a Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), vigorada até hoje, que prevê as relações de trabalho no meio rural. “Relações estas excluídas, posteriormente, pelo argumento de que os trabalhadores rurais eram “despreparados” para “se tornarem beneficiários dos mesmos direitos e obrigações que os da cidade”216_{. Questão relevante que contribuiu, sobremaneira, para o êxodo rural.}

Embora a CLT tenha amparado o trabalhador rural ou empregado rural, este por vez, só teve seus direitos garantidos a partir do Estatuto, Lei nº 4.214/63, regido, posteriormente, pela Lei nº 5.889/73; que prevê como empregado rural toda pessoa física que, em propriedade rural ou prédio rústico, presta serviço de natureza não eventual [porém, permanente] (grifo nosso) a empregador, sob dependência deste e mediante salário217.

Em 1946, após derrocada do Estado Novo, promulga-se uma nova Constituição, na qual fica demonstrada a preocupação do legislador com a natureza social da terra, conforme prevê o art. 147, que o uso da propriedade estaria condicionado ao bem estar social, de maneira a promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos218. Entrementes, a estrutura agrária, manteve-se na mesma posição no tocante às relações do trabalho rural. Sobre esta situação, ZMRECSÁNYI informa que,

Ao mesmo tempo, não obstante aos números projetos de reforma agrária discutidos (e bloqueados) no parlamento, a estrutura fundiária do país continuava a apresentar a estrutura concentrada de sempre, refletindo não apenas a manutenção mas até uma ampliação e multiplicação dos latifúndios , particularmente nas regiões de expansão de fronteira agrícola.219

A expansão de fronteira agrícola se respaldava, juridicamente, nos princípios do Código Civil de 1916, que ao dispor sobre sistema de propriedade fundiária, proibia a

214 _{Id., p.94}

215 _{SZMRECSÁNYI, Tamás. Id., p.95} 216

Id., p.96

217 _{BRASIL. Consolidação de Leis Trabalhistas. Disponível em: www.planalto.gov.br Acesso:25/11/2014} 218 _{BRASIL. Constituição 1946. Disponível em:}

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao46.htm. Acesso: 25/11/2014

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legitimação das posses e a revalidação de sesmarias. As sesmarias, sistema de distribuição de terras comunais, derivado da Europa Medieval que vinculava a terra à sua produção, “caracterizavam um modelo de reforma agrária. Foi um mecanismo encontrado para tornar terras até então abandonadas em terras produtivas, e não um modelo de colonização”220_{. Essa} lei, previsto desde as Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas, foi introduzida oficialmente no Brasil com a Carta Floral, em 06 de outubro de 1531. A sesmaria se configurou, ainda, como “um recurso utilizado para combater a fome e o despovoamentos de diversas localidades, por isso o título de terras – denominado sesmaria – era confundido com a obrigação de produzir e ocupar”221_{. O objetivo era a concessão legítima de terras a pessoas} que não tinham direitos sobre as mesmas, mas que teriam condições de produzir para a sua subsistência.

No tocante à legitimação das posses, o prazo para regularizá-las era o do início do código 1916, vigente daquela época. Os interessados que não tivessem regularizado suas posses até aquele prazo, só poderiam fazê-lo com base no instituto da usucapião. O princípio da não garantia da propriedade pela posse vedou ao trabalhador rural o acesso à terra, o que acabou por propiciar a formação de uma casta de latifundiários que se apossou de muitas terras rurais do Brasil. No contexto social, houve uma grande repressão às reivindicações, gerando aos despossuídos uma extrema miséria, agravando, ainda mais, a situação socioeconômica do empregado rural.

Na década de cinquenta, surgem, de maneira muito tímida, algumas entidades governamentais com propostas concretas para a reforma agrária: a “Comissão Nacional de Política Agrária (1951), o Instituto Nacional de Imigração e Colonização (1954) e o Serviço Social Rural (1955)”222_{. Posteriormente, já na década de 60, precisamente, em 1962, essas} entidades foram substituídas pela Superintendência de Política Agrária (SUPRA) e, em seguida223, transformada no Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA) e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA), as quais se unificaram no Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), até hoje vigente no país.

O surgimento dessas entidades não foi suficiente para impedir a prática do êxodo rural, das migrações para as regiões de expansão da fronteira agrícola, como também, a do

220 _{VARELLA, Marcelo Dias. Introdução ao Direito à Reforma Agraria: O Direito face aos novos conflitos} sociais. Ed. De Direito. 1998, p.59

221_{COSTA, Rosalina Moitta Pinto da. O direito fundamental à reforma agrária e seus instrumentos de} concretização. Porto Alegre: Nuria Fabris Editora, 2014, p.38

222

Id., p.97

223

empobrecimento do trabalhador rural e, consequentemente, dos conflitos agrários. Situação minimizada a partir de 1960, com o surgimento do Estatuto do Trabalhador Rural, Lei nº 4214/63 e do Estatuto da Terra, Lei nº 4504/64, no qual há previsão concreta da reforma agrária, fase à pressão da “ONU (Organização das Nações Unidas), que mandou proceder estudos no Brasil, através da CEPAL (Comissão Econômica para a América Latina), porque existia (sic) muitas terras nas mãos de poucas pessoas e o País não produzia o suficiente para o próprio consumo”224_{. Nessa conjuntura, editou-se a Emenda Constitucional nº 10/64, a qual} criou o Direito Agrário no Brasil, como também, a aprovação do Estatuto da Terra, Lei nº 4.504/64.

Na concepção de BORGES, a “implantação de uma Reforma Agrária planejada e assistida tem como objetivo aumentar e garantir o mercado de trabalho”225_{. O autor segue} afirmando que a “melhor e mais justa distribuição de terras trará com certeza, inegável aumento de oferta de empregados devido à necessidade de mão de obra para as atividades agropecuárias”226_{. Essas atividades são responsáveis pela produção de matérias primas, as} quais são destinadas às indústrias nacionais e internacionais para transformação e, a posteriori, para distribuição e consumo da população.

Desta forma, a terra quando bem utilizada garantirá “o sustento e preservação da vida, dela vem matéria prima como base do processo de industrialização, proporcionando o bem- estar da sociedade com a oferta de bens necessários aos centros de consumo”227_{. O} pensamento do autor já demonstra, claramente, que o crescimento econômico e desenvolvimento social de um país deve estar bem conduzido pela Política Agrária.

No entanto, tem que ser uma Política Agrária que tenha por meta o desenvolvimento e o crescimento econômico, via atividades agropecuárias. Neste aspecto, dentro das diretrizes fixadas para a política de desenvolvimento rural, o art. 73 do Estatuto da Terra reza que,

Com o fim de prestar assistência social, técnica e fomentista e de estimular a produção agropecuária, de forma que ela atenda não só ao consumo nacional , mas também à possibilidade de obtenção de excedentes exportáveis, serão mobilizados, entre outros, os seguintes meios: I) assistência técnica; II) produção e distribuição de sementes e mudas; III) criação, venda e distribuição de reprodutores e uso de inseminação artificial; IV) mecanização agrícola; V) cooperativismo; VI) assistência financeira e creditícia; VII) assistência à comercialização ; VIII) industrialização e beneficiamento dos produtos; IX) eletrificação rural e obras de infraestrutura; X)

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BORGES. Antonino Moura. Estatuto da terra comentado e legislação adesiva. 2ª ed. rev. e ampl. Editora Contemplar, 2014, p. 35 225 _{Id., p.35} 226 Id., p.50 227 Id., p.50

seguro agrícola; XI) educação, através de estabelecimentos agrícolas de orientação profissional; XII) garantia de preços mínimos à produção agrícola228_.

As diretrizes dos planos da Política Agrária buscam estimular a produção a fim de atender as necessidades de consumo da população nacional, bem como, do mercado internacional, pela exportação. O Estatuto da Terra, como se verifica, trata-se de uma lei bastante avançada e “ a respeito dessa qualificação de lei avançada, podemos afirmar que a Constituição Federal de 1988, absorveu si et in quantum229_{, na parte que tratou da Reforma e}

da Política Agrária as normas constantes do Estatuto da Terra”230_.

O legislador constituinte fixou a atividade agrícola brasileira, estabelecendo os fins a serem atingidos pelo Estado e pelos particulares na exploração desta atividade, tanto através dos Princípios Gerais da Atividade Econômica, previstos nos arts 170 a 181da CF/88, quanto da Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, dispostos nos arts 184 a 191. No tocante às ações necessárias ao bom desempenho da atividade agrícola, o art. 187 da CF/88 preleciona que,

A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente: I- os instrumentos creditícios e fiscais; II – os preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização; III – o incentivo à pesquisa e à tecnologia; IV – a assistência técnica e extensão rural; V – o seguro agrícola; VI – o cooperativismo; VII – a eletrificação rural e irrigação; VIII – a habitação para o trabalhador rural231_.

Nota-se que as normas constitucionais corroboram com as normas do Estatuto da Terra ao estabelecer que a política agrícola tem que ser planejada e executada, levando em consideração a relação entre homem e terra. Neste sentido, os “meios de produções agrícolas [...] têm recebido atenção do Governo, que cria mecanismos para difundir instrumentos que permitam aos produtores ampliar a capacidade de ação autônoma e consequentemente de produção”232_.

A fim de aprimorar a ações da atividade agrícola, em 1991, foi aprovada a Lei nº

8.171/1991, intitulada Lei da Política Agrícola, cujo escopo era estabelecer um conjunto de

228_{BRASIL. Presidência da República. Estatuto da terra: Lei nº 4.504, de 30 de novembro. Disponível em:} www.planalto.gov.br. Acesso:26/09/2014.

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Agora e enquanto perdurar a mesma situação

230 _{ANTONINO, Moura Borges. Id., p.36}

231 _{BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. São Paulo: Saraiva 2013,}

p. 126

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normas e princípios direcionados ao desenvolvimento das atividades agrárias, bem como, estabelecer, ainda, os objetivos, fundamentos, as competências institucionais, ações e instrumentos da política agrícola, em especial, ações voltadas às atividades agropecuárias e agroindustriais. O art. 3º da Lei nº 8.171/1991 traz um rol taxativo dos objetivos da Política Agrária, os quais apresentam consonância às premissas do Acordo sobre a Agricultura, aprovado pela OMC.

I – na forma como dispõe o art. 174 da Constituição, o Estado exercerá função de planejamento, que será determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, destinado a promover, regular, fiscalizar, controlar, avaliar atividade e suprir necessidades, visando assegurar o incremento da produção e da produtividade agrícolas, a regularidade do abastecimento interno, especialmente alimentar, e a

redução das disparidades regionais ; II – sistematizar a atuação do Estado para que os diversos segmentos intervenientes da agricultura possam planejar suas ações e investimentos numa perspectiva de médio e longo prazos, reduzindo as incertezas do setor; III – eliminar as distorções que afetam o desempenho das funções

econômica e social da agricultura ; IV – [...];V – (vetado); VI – promover a descentralização da execução dos serviços públicos de apoio ao setor rural, visando a complementariedade de ações com Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, cabendo a estes assumir suas responsabilidades na execução da política agrícola, adequando os diversos instrumentos às suas necessidades e realidades ; VII – compatibilizar as ações da política agrícola com as da reforma agrária, assegurando aos beneficiários o apoio à sua integração ao sistema produtivo; VIII – promover e estimular o desenvolvimento da ciência e da tecnologia agrícola

pública e privada, em especial àquelas voltadas para a utilização dos fatores de

produção internos; IX – possibilitar a participação efetiva de todos os segmentos atuantes no setor rural, na definição dos rumos da agricultura brasileira; X – prestar apoio institucional ao produtor rural, com prioridade de atendimento ao pequeno produtor e sua família; XI – estimular o processo de agroindustrialização junto às respectivas áreas de produção; XII – (vetado); XIII – [...]; XIV[...]; XV – assegurar a qualidade dos produtos de origem agropecuária, seus derivados e resíduos de valor econômico (Inciso incluído pela Lei nº 10.298, de 30.10.2001); XVI – [...]; XVII –

melhorar a renda e a qualidade de vida do meio rural. (Inciso incluído pela Lei

nº 10.298, de 30.10.2001)233_.

A Lei conferiu ao Estado, em sentido amplo, o dever de regular e de fiscalizar a produção agrícola, de modo que a vincular a ação estatal como um todo. Nesta seara, observa- se que a lei é clara em relação aos padrões sobre os quais a atividade agrícola deve se desenvolver, de maneira a garantir não só o processo da agroindustrialização do país, mas também, a segurança alimentar, a redução das desigualdades regionais, de maneira a garantir um melhor rendimento e qualidade de vida das pessoas inseridas no processo. Neste sentido, o art. 1º, § 2º do Estatuto da Terra conceitua Política Agrícola como “conjunto de providências de amparo à propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural,

233

BRASIL. Presidência da República. Lei nº 8.171, de 17 de janeiro de 1991. Disponível em : www.planalto.gov.br . Acesso em 26/09/2014. p.única

as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do País”234_.

Dessa conceituação legal se extrae a intenção do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa), ao criar, em 1991, a Secretaria de Política Agrícola (SPA) a fim de intensificar as diretrizes e estratégias que possibilitassem a sustentabilidade do mercado agrário e, consequentemente, beneficiassem a população.

A SPA “assessora o ministro e outros órgãos do governo no que concerne à política agrícola, além de representar os interesses do País em foros internacionais que se relacionam à sua área de atuação”235_{. Todo trabalho do SPA é divulgado pelo Plano Agrícola e Pecuário} (PAP) anualmente, em 1º de julho. É um “instrumento de planejamento e de gestão de políticas públicas voltadas para a agropecuária brasileira. Ela consolida as políticas, ações e diretrizes do Ministério da Agricultura e Abastecimento para cada ano agrícola, que compreende o período entre o 1º de julho a 30 de junho do ano seguinte”236_.

Trata-se de um documento informativo sobre os preços mínimos (grifo nosso) fixados para a safra vigente, programas de financiamento, seguro rural, zoneamento agrícola de risco climático, financiamento e apoio à comercialização. Assim, é atribuição237 da SPA, além de estabelecer as diretrizes de ação governamental para a política agrícola e segurança

alimentar (grifo nosso); supervisionar a elaboração e a aplicação de mecanismos de intervenção governamental quanto à comercialização e abastecimento agropecuário, como também o de elaborar estudos, diagnósticos e avaliação sobre os impactos da política econômica sobre o sistema agropecuário, seguro rural238 e zoneamento agropecuário.

234_{BRASIL. Presidência da República. Estatuto da terra: Lei nº 4.504, de 30 de novembro Disponível em:}

www.planalto.gov.br. Acesso: 26/09/2014. p.única

235

Políticas Públicas para a Agropecuária Brasileira. Série Institucional. Disponível em:

www.agricultura.gov.br/.../consultarpublicacao/editConsultar. Acesso:25/11/2014. p.05

236 _{Id., p.15} 237

Atribuições da SPA: formular as diretrizes de ação governamental para a política agrícola e segurança alimentar; analisar e formular proposições e atos regulamentares de ação governamental para o setor agropecuário; supervisionar a elaboração e a aplicação dos mecanismos de intervenção governamental referentes à comercialização e ao abastecimento agropecuário; promover estudos, diagnósticos e avaliações sobre os efeitos da política econômica sore o sistema produtivo agropecuário, o seguro rural e o zoneamento agropecuário; administrar o sistema de informação agrícola; assessorar o ministro da Agricultura e o governo federal na formulação e orientação política agrícola do País; identificar prioridades, dimensionar e propor o direcionamento dos recursos para custeio, investimento e comercialização agropecuária, inclusive dos orçamentários, no âmbito do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR); prover os serviços da Secretaria-Executiva do Conselho Nacional de Política Agrícola (CNPA) e da Comissão Especial de Recursos (CER); participar de discussões sobre os temas de política comercial externa que envolvem produtos do setor agropecuário e seus insumos, em articulação com os demais órgão do Ministério.

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Em 2008, o Brasil ficou em quarto lugar, na lista dos países que mais ajudam os produtores no contrato de seguro rural

Em 1995/1996, a fim de incrementar as políticas agrícolas, o Mapa criou o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) para atender aos pequenos produtores rurais. A partir do Decreto nº 1946/96, por força do SPA, o Pronaf foi transferido para o Ministério de Desenvolvimento Agrário, passando a se dedicar, apenas, à agricultura familiar.

A SPA detém relevada importância no Mapa, pois esta secretaria é que o representa “em discussões sobre política agrícola no âmbito da Organização Mundial para Alimentação e Agricultura (FAO), da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA), da Rede de Coordenação de Políticas Agropecuárias (REDPA)”239_{. O Brasil, desde 1992, busca uma} aproximação à OCDE; assim, participa, apenas, como país observador de um foro privilegiado para discutir sobre as questões do setor agrícola mundial.

Nessa senda, vale ressaltar que o Brasil integra desde 1988, regularmente do Comitê de Agricultura e do Fórum Agrícola Mundial. Mas, foi em 2005 que a SPA, com apoio das organizações internacionais e de governos estrangeiros, criou a Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio, lugar específico para tratar de atos, tratados e convênios internacionais ligados ao agronegócio.

A intenção é ampliar e desenvolver continuamente a política agrícola. Para tanto, há dez anos, a SPA instituiu um comitê de acompanhamento do crédito rural,240 supervisionado pelo DEAGRI– Departamento de Economia Agrícola- que acompanha a aplicação de recursos públicos e privados na agropecuária. Dentre as atribuições do DEAGRI241, estão as de apresentar projetos de lei relacionados ao setor rural; participar de fóruns sobre o agronegócio brasileiro, apresentando e deliberando medidas sobre o assunto. Na esfera internacional, participa ainda, da Rede de Coordenação de Políticas Agropecuárias (REDPA).

É um departamento de grande relevância, sobretudo, no que diz respeito à economia