Como ponto de partida, deve-se perceber que o estudo das políticas públicas não pode ser compreendido apenas sob a ótica do Direito, pois pressupõe a transversalidade do tema por diversas áreas do conhecimento, em especial a Sociologia, a Ciência Política e a Economia.
Para Celina Souza, a política pública em geral e a política social em particular são campos multidisciplinares. Por essa razão, uma teoria geral da política pública demanda a sintetização de teorias construídas no campo da Sociologia, da Ciência Política e da Economia. Assim, aduz que esse é o motivo pelo qual pesquisadores de tantas disciplinas, a exemplo da Economia, Ciência Política, Sociologia, Antropologia, Geografia, Planejamento, Gestão e Ciências Sociais Aplicadas, partilham o interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos.50
Esse caráter transversal evidencia, ademais, a complexidade do assunto. Isso porque o estudo das políticas públicas pressupõe, também, a compreensão do caráter dinâmico que delas é próprio, perpassando desde a fixação da agenda até a identificação de alternativas, seleção das opções, implementação e avaliação.
É justamente essa complexidade que permite perceber a não homogeneidade do retrato social, econômico e cultural dos milhares de municípios que integram o território nacional. O que é de fácil implementação nas grandes cidades dificilmente o é nas pequenas localidades, cuja reduzida arrecadação tributária, ao lado do baixo quantitativo populacional, impossibilitam – ou mesmo não justificam – a implementação exclusiva de determinadas políticas públicas, trazendo à tona soluções como a pactuação de convênios, contratos
49
ARAÚJO, Marina Fagundes de; FREITAS, Fernando Rodrigues de. É possível a judicialização de políticas
públicas?. In: Congresso Nacional do CONPEDI, 26, 2017, Brasília. Anais. Brasília: COMPEDI, 2017, p. 31.
Disponível em: <https://www.conpedi.org.br/publicacoes/roj0xn13/z73o8t52/AeHu68hP0tp9YK1r.pdf>. Acesso em: 18 out. 2017.
50 SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão de literatura. Sociologias, Porto Alegre, v. 8, n. 16, jul./dez. 2006, p. 25.
administrativos e a regionalização.
É somente olhando, questionando, conhecendo e compreendendo a realidade sobre a qual as ações governamentais e não governamentais irão imperar que se pode conceber, com um mínimo de garantia, que as medidas adotadas serão justas e coerentes frente à proteção devida indistintamente a todos os indivíduos.
Apesar de sua cristalina importância, o tema políticas públicas nem sempre foi objeto de investigação científica. No entanto, Celina Souza aduz que vários fatores contribuíram para a maior visibilidade dessa área, a saber: (I) a adoção de políticas restritivas de gastos, as quais passaram a dominar a agenda da maioria dos países, notadamente aqueles que ainda estão em desenvolvimento; (II) as novas visões sobre o papel dos governos que substituíram as políticas keynesianas do período pós-guerra por medidas restritivas de gastos, em especial na década de 1980, de modo que o ajuste fiscal implicou a adoção de orçamentos equilibrados entre receita e despesa e restrições à intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais; (III) o fato de, nos países em desenvolvimento e de democracia recente (a exemplo dos da América Latina), existir a dificuldade de se formarem coalizões políticas capazes de equacionar minimamente o desenho de políticas públicas, de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social.51
Conceituar políticas públicas, destacando os seus principais elementos, é etapa essencial para que se avance, mais à frente, no tema da litigância estratégica em direitos sociais.
Para Celina Souza, política pública é o campo do conhecimento que visa, ao mesmo tempo, a colocar o governo em ação e/ou a analisar essa ação, podendo, ainda, propor mudanças no rumo dessas ações. Acrescenta que a formulação de políticas públicas nada mais é do que o estágio no qual governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real. Após formuladas, as políticas públicas deságuam em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e pesquisa. Quando postas em prática, isto é, quando implementadas, as políticas públicas passam a ser submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação.52
Leonel Pires Ohlweiler as conceitua como o conjunto de ações desenvolvidas pelo Poder Público para materializar as indicações do bem comum, justiça social e igualdade
51
SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão de literatura. Sociologias, Porto Alegre, v. 8, n. 16, jul./dez. 2006, p. 20-21.
dos cidadãos.53
Maria Paula Dallari Bucci ressalva que ontologicamente o tema não é propriamente jurídico, eis que inerente às preocupações da teoria política, perpassando pelo processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos governamentais, com a respectiva participação dos agentes públicos e privados.54
A mesma doutrinadora conclui que as políticas públicas são programas de ação governamental, oriundas de um processo ou conjunto de processos juridicamente regulados (a exemplo dos processos eleitoral, de planejamento, de governo, orçamentário, legislativo, administrativo e judicial), que objetivam coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, de modo a realizar objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados.55 Por essa razão, as políticas públicas devem ser estudadas em sintonia com o
caráter eminentemente dinâmico e funcional que delas é próprio.56
Eduardo Fernando Appio sustenta que as políticas públicas são instrumentos de execução de programas políticos baseados na intervenção estatal na sociedade, com o intuito de resguardar a igualdade de oportunidades aos cidadãos, promovendo condições materiais para a existência digna. Alerta, ademais, que as políticas públicas possuem regime jurídico próprio e distinto em relação aos atos administrativos que as implementam e às diretrizes normativas pelas quais se pautam. Aduz, ainda, que o traço caracterizador das políticas públicas é a utilização de instrumentos cogentes de intervenção do Estado na sociedade.57
De modo a dialogar com as considerações acima, Guglielmo Marconi Soares de Castro afirma que a política pública jamais consistirá em ato estatal isolado ou em simples norma, na medida em que se trata de uma atividade, assim compreendida como uma série concatenada de normas ou atos voltados ao alcance de determinado objetivo.58
Dedicando-se a destrinchar o conceito de políticas públicas, Diego Brito Cardoso as encara a partir de diversas acepções. Do prisma coloquial, sustenta que elas
53 OHLWEILER, Leonel Pires. Políticas públicas e controle jurisdicional: uma análise hermenêutica à luz do Estado Democrático de Direito. In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Orgs). Direitos
Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p.
289.
54 BUCCI, Maria Paula Dallari. Políticas Públicas e Direito Administrativo. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 34, n. 133, jan./mar., 1997, p. 89 – 95.
55
BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). O conceito de política pública em direito. Políticas Públicas: reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 39.
56 BUCCI, Maria Paula Dallari. Políticas Públicas e Direito Administrativo. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 34, n. 133, jan./mar., 1997, p. 95.
57
APPIO, Eduardo Fernando. O controle judicial das políticas públicas no Brasil. 2004. 473 p. Tese (Doutorado em Direito) - Universidade Federal de Santa Catarina, Santa Catarina, 2004, p. 215 - 217.
58 CASTRO, Guglielmo Marconi Soares de. Litigância de interesse público: adequação e efetividade da tutela
jurisdicional no âmbito do controle judicial de políticas públicas. 2016. 225f. Dissertação (Mestrado em Direito) - Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, 2016, p. 29.
podem abarcar qualquer tipo de ação estatal. Sob a ótica do Poder Judiciário, as políticas públicas seriam quaisquer meios de dar concretude aos direitos sociais de cunho prestacional. Na legislação pátria, políticas públicas é o termo empregado em menção a um tipo de sistema ou estatuto dotado de princípios, diretrizes, regras, competências administrativas e, por vezes, metas relacionadas a um determinado setor, voltando-se a dar concretude às competências administrativas ou legislativas previstas na Constituição Federal.59
Com efeito, diversos são os fatores que determinam e condicionam as políticas públicas, sendo pertinente breve recorte doutrinário acerca do assunto.
Herbert Simon foi o responsável por criar o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos, segundo a qual a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas, como: informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão e autointeresse dos decisores. No entanto, essa racionalidade poderia ser maximizada pela criação de estruturas – como conjunto de regras e incentivos – que contemplem o comportamento dos atores e os modelem até o alcance de resultados satisfatórios.60
Lindblom, por sua vez, trouxe questionamentos acerca da ênfase, por parte de Simon, no racionalismo. Assim, propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas: as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório. Disso decorreria a necessidade de se analisar o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.61
Em continuidade, David Easton trouxe suas contribuições doutrinárias, ao definir a política pública como sistema, evidenciando o liame entre formulação, resultados e o ambiente. Por isso, ressaltou a influência que os partidos políticos, a mídia e os grupos de interesse exercem sobre os resultados das políticas públicas.62
Fixadas essas noções conceituais, verifica-se que a concretização dos direitos sociais é condicionada ao planejamento e à efetiva implementação de políticas públicas. Saliente-se, nesse enfoque, que a Constituição da República de 1988 alicerça-se na dignidade da pessoa humana (art. 1º, III). Apesar de ampla e de difícil conceituação, é certo que não se
59 CARDOSO, Diego Brito. Controle judicial de políticas públicas: fundamentos, limites e consequências. 2016. 249 p. Dissertação (Mestrado em Direito) - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP, São Paulo, p. 15.
60 SIMON, Herbert. Comportamento Administrativo. Rio de Janeiro: Usaid, 1957, apud SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão de literatura. Sociologias, Porto Alegre, v. 8, n. 16, jul./dez. 2006, p. 23-24. 61
LINDBLOM, Charles E. Still Muddling, Not Yet Through. Public Administation Review. 39: 517-526. 1979, apud SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão de literatura. Sociologias, Porto Alegre, v. 8, n. 16, jul./dez. 2006, p. 23-24.
62
EASTONE, David. A Framework for Political Analysis. Englewood Cliffs: Prentice Hall, 1965 apud SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão de literatura. Sociologias, Porto Alegre, v. 8, n. 16, jul./dez. 2006, p. 23-24.
pode falar em dignidade sem vinculá-la aos direitos fundamentais de segunda dimensão – aqui se destacando os direitos culturais, econômicos e sociais, notadamente os que se atrelam ao mínimo existencial.
Contudo, o que se vislumbra cotidianamente é a redução do texto constitucional a um discurso retórico, com a respectiva transformação dos indivíduos – em especial os que são vitimizados pelas institucionalizadas e profundas fragilidades das políticas públicas – em instrumentos de consecução de supostas metas coletivas.
Não se pode olvidar, ainda, que a Constituição Federal de 1988 é qualificada como uma carta dirigente, na medida em que estabelece um programa de Estado pautado em normas de caráter programático. Verifica-se, pois, que a parte programática alcança a finalidade, idealizada por Gustavo Amaral e Daniele Melo, de caixa de ferramentas com a qual deverá contar o intérprete para a realização dos objetivos últimos do sistema constitucional.63
Por isso, dentro da realidade do ordenamento jurídico pátrio, apesar de não se negar a grande influência exercida pelas eleições, grupos de interesse, partidos políticos, mídia, contexto econômico e pressões internacionais na formulação e implementação de políticas públicas, não se pode desprezar o papel central exercido pela Constituição, pelos Tratados e Convenções Internacionais de Direitos Humanos e pelas leis infraconstitucionais na limitação da discricionariedade do gestor público. Essas normas trazem racionalidade às políticas públicas, possibilitando que se exija, de forma extrajudicial ou mesmo por intermédio do Poder Judiciário, a sua concretização.
No que diz respeito às etapas de elaboração das políticas públicas, Felipe de Melo Fonte as identifica como sendo as seguintes: definição da agenda pública; formulação e escolha das políticas públicas; implementação pelo órgão competente e avaliação pelos órgãos e instrumentos previstos na Constituição e nas leis.64
Pormenorizando o assunto, Diego de Brito Cardoso explica que a definição da agenda pública é o momento no qual os representantes democraticamente eleitos – membros do Poder Executivo e Legislativo – percebem a existência de algum problema que exige ação,
63
AMARAL, Gustavo; MELO, Danielle. Há direitos acima do orçamento? In: SARLET, Ingo Wolfgang; TIMM, Luciano Benetti (Orgs). Direitos Fundamentais: orçamento e "reserva do possível". 2. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010, p. 80.
64
FONTE, Felipe de Melo. Políticasa públicas e direitos fundamentais: elementos de fundamentação do controle jurisdicional de políticas públicas no Estado Democrático de Direito. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 50- 62.
seja por provocação da sociedade, seja por imposição constitucional.65 Acrescenta-se, ainda, a
possibilidade de definição da agenda a partir das propostas trazidas na campanha eleitoral, em atenção à plataforma política do partido e às demandas dos grupos de apoio.
A etapa de formulação e escolha das políticas públicas, por seu turno, volta-se a identificar os objetivos a serem buscados, os quais são sempre sujeitos ao arcabouço jurídico-constitucional do Estado, pressupondo discussão, maturação, reunião de informações técnicas e interação dos setores técnicos com o setor jurídico, como forma de maximizar resultados e diminuir a possibilidade de posterior impugnação judicial.66
A terceira etapa – a da implementação da política pública – é precedida da previsão, nas leis orçamentárias, do valor a ser gasto, e compreende a efetiva atividade voltada à concretização do projeto formulado.
Por fim, o momento da avaliação da política pública é aquele no qual são analisados os resultados, vale dizer, se os objetivos delineados na fase de planejamento foram alcançados e se, para tanto, houve o correto emprego dos recursos públicos.
Tradicionalmente, configuram-se, como modalidades de controle da Administração Pública, classificadas conforme o critério da extensão: o controle interno, caracterizado pela atuação do próprio Poder Público, em sua intimidade, em prol da abstenção ou correção de comportamentos indevidos, seja em relação ao corpo orgânico central (exercício da autotutela), ou mesmo em relação às entidades da Administração Pública indireta, o que se operacionaliza, principalmente, pela atuação das Controladorias; e o controle externo, efetuado por outros segmentos do Estado, como pelo Poder Legislativo (controle político), com o respectivo auxílio do Tribunal de Contas, pelo Ministério Público, pela Defensoria Pública e, quando provocado, pelo Poder Judiciário.
No âmbito do controle externo, é cada vez maior o apelo à participação popular, vislumbrada como mecanismo potencializador da gestão democrática da função administrativa, enxergando-se os Conselhos de Direitos, em especial, como peculiares instâncias de paridade entre o Poder Público e entidades de representação popular na elaboração e fiscalização de políticas públicas, apesar de se verificar que o nobre desígnio de promover a accountability/ responsividade67 esbarra na crise da democracia participativa.
65
CARDOSO, Diego Brito. Controle judicial de políticas públicas: fundamentos, limites e consequências. 2016. 249 p. Dissertação (Mestrado em Direito) - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC-SP, São Paulo, p. 21.
66 Ibidem, p. 20 – 21. 67
A expressão accountability se refere ao dever de os governantes prestarem contas de suas atividades aos representados, fato sinalizador do grau de evolução de uma democracia, já que conjuga o dever de produção de resultados, normalmente externado pela implementação de políticas públicas e pelo respeito à lei, com o dever
Com supedâneo em todas as lições trazidas neste tópico, passa-se a tecer o conceito de políticas públicas que será adotado ao longo deste trabalho: políticas públicas são o conjunto de ações desenvolvidas pelo Estado, a partir da compreensão do contexto econômico, político e social, porém sempre limitadas e direcionadas pelas normas constitucionais e infraconstitucionais, que objetivam concretizar os direitos da população, em especial os direitos de segunda dimensão, assim compreendidos os direitos sociais, econômicos e culturais, perpassando as fases de definição da agenda pública, formulação, implementação, acompanhamento e avaliação.
de conferir ampla visibilidade acerca do que foi feito, de como foi feito e do quanto se gastou. O vocábulo responsividade, por sua vez, denota a sensibilidade dos representantes em atender aos anseios dos representados, atrelando-se, assim, não só ao reconhecimento, pelo governante, de quais são as demandas e prioridades sociais, mas também à efetiva concretização dessas necessidades, as quais devem se compatibilizar com os direitos constitucionais e com a aceitação de que uma democracia se constrói com o respeito à vontade da maioria e com o direito de voz e de reconhecimento das minorias.
3 POLÍTICAS PÚBLICAS E SEU CONTROLE PELO PODER JUDICIÁRIO: