Políticas públicas de pagamento por serviços ambientais no âmbito internacional

poucos têm se transformado em objeto de projetos de PSA. No relatório Economia dos Ecossistemas e da Biodiversidade (The Economics of Ecosystems and Biodiversity - TEBB) foram apresentados dezessete SA3 gerados pelos ecossistemas (BRINK et al., 2011), mas os que estão sendo visados pelo PSA são principalmente aqueles de sequestro e estoque de carbono, de proteção da água e da biodiversidade de um modo geral e de acesso à beleza cênica (PAGIOLA, 2008; WUNDER, 2008). O fato do PSA surgir como um mecanismo de mercado para alcançar a conservação (WUNDER, 2005; PAGIOLA; GLEHN; TAFFARELLO, 2013) talvez explique a prioridade nestes tipos de serviços devido à maior facilidade em encontrar compradores e vendedores interessados. Para Kosoy e Corbera (2010), a regulação dos SA através de regras de mercado exige a existência de direitos de propriedade sobre bens individuais, a organização de um mercado para estes serviços e a clara delimitação e precificação dos mesmos. Um exemplo é os SA vinculados ao sequestro de carbono via Mecanismo de Desenvolvimento Limpo do Protocolo de Quioto, instrumento que viabilizou a existência de projetos que geram créditos de carbono para comercialização e estabeleceu um mercado de carbono (MAY, 2011).

No entanto, o foco aqui é explorar o mecanismo de PSA se afastando do referencial de mercado de SA, olhando para quando ele é assumido sob a forma de política pública. Meny e Thoenig (1989), citados por Muller (2002), identificam cinco elementos que fundamentam a existência de uma política pública: 1) a existência de um conjunto de medidas concretas; 2) a definição, em certa medida autoritária, de formas de alocação de recursos; 3) a inscrição num marco geral de ação; 4) a existência de um público-alvo e; 5) a definição de objetivos e metas. Desse modo, o mecanismo de PSA cumpre estes elementos, quando é estabelecido por um

3 _{Serviços de provisão: alimentos (1); qualidade da água (2); recursos madeireiros (3); recursos genéticos (4);} recursos medicinais (5); recursos ornamentais (6). Serviços de regulação: purificação do ar (7); regulação climática (8); moderação dos eventos climáticos extremos (9); regulação dos fluxos de água (10); redução de medidas de tratamento e purificação da água (11); prevenção da erosão do solo (12); polinização (13); controle biológico (14). Serviços culturais: valores estéticos (15); recreação e turismo (16) e inspiração para cultura, arte e design (17) (BRINK et al., 2011).

conjunto de programas e projetos públicos e efetivos, que buscam compensar agentes promotores da conservação e do uso sustentável dos recursos naturais, tendo um amparo legal estabelecido por meio de legislação específica ou por corpo legal, que os legitima, e recursos direcionados, em certa medida, rigidamente às medidas de conservação.

Neste caminho, foi recentemente que o mecanismo de PSA se tornou atrativo para gestores do campo das políticas públicas ambientais e agroambientais (WUNDER, 2005; ENGEL; PAGIOLA; WUNDER, 2008; BONNAL; BONIN; AZNAR, 2012). Na América Latina, o mecanismo de PSA se expande rapidamente nos últimos quinze anos (PAGIOLA; GLEHN; TAFFARELLO, 2013), mas não somente, pois surgem projetos e programas desta natureza em diversos países da África e da Ásia (WUNDER, 2008). No cenário latino- americano, alastram-se iniciativas que mobilizam o mecanismo de PSA, notadamente, projetos de pagamento por serviços ambientais relacionados à conservação dos recursos hídricos (projetos de PSA-Água), mas que combinam diferentes objetivos de conservação (PAGIOLA; ARCENAS; PLATAIS, 2005).

Os primeiros programas denominados de PSA aconteceram na Colômbia, em meados de 1990, mas foi o programa da Costa Rica o principal precursor do mecanismo de PSA (PAGIOLA; GLEHN; TAFFARELLO, 2013). Na Costa Rica, a Lei Florestal n° 7.575/1996 que estabeleceu a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais vem despertando o interesse de diversos países, pois o país que já apresentou as maiores taxas de desmatamento do mundo, vem conseguindo reverter esse processo através dessa política (PAGIOLA, 2008). Neste caso, os proprietários rurais recebem por prestarem quatro tipos de SA: o reflorestamento, o manejo florestal sustentável, a conservação florestal e a implantação de sistemas agroflorestais (ZBINDER; LEE, 2005; PAGIOLA, 2008). Seguindo a mesma tendência, o governo do México criou o seu Programa de Pagamento por Serviços Ambientais Hidrológicos (PSA-Hidrológico), que paga pela conservação de florestas em bacias hidrográficas ameaçadas. No Equador, a cidade de Quito criou um Fundo de Recursos Hídricos que recebe a contribuição de companhias de energia elétrica e de abastecimento, visando o pagamento pela conservação em áreas protegidas das quais as empresas captam água (PAGIOLA; ARCENAS; PLATAIS, 2005). Na cidade de Pimampiro também no Equador, o PSA-Água é feito pelo governo municipal, onde comunidades rurais têm sido alvo central por ocuparem áreas próximas das cabeceiras do rio que abastece a cidade (GRIEG- GRAN; PORRAS; WUNDER, 2005). Ainda, existem outras iniciativas públicas de PSA- Água em outros países da América Latina e do mundo (PORRAS; AYLWARD; DENGEL, 2013; MARTIN-ORTEGA; OJEA; ROUX, 2014).

Vale tratar também do caso dos Estados Unidos que, além do programa da Prefeitura de Nova Iorque que paga agricultores e investe em mudanças de suas práticas produtivas que afetam o manancial de captação de água da cidade (PORRAS; AYLWARD; DENGEL, 2013), desde 1930 têm programas federais voluntários de pagamento para promover a conservação dos solos e a melhoria agroambiental (BERNSTEIN; COOPER; CLAASSEN, 2004; CLAASSEN; CATTANEO; JOHANSSON, 2008; BAYLIS et al., 2008). Estes programas são chamados de “esquemas tipo-PSA” por Wunder (2008). Destacam-se, o Programa de Reserva de Conservação (Conservation Reserve Program - CRP), com objetivo de retirar terras da agricultura para proteger os solos e reduzir danos ambientais promovidos pela produção agrícola, e o Programa de Incentivo à Qualidade Ambiental (Environmental Quality Incentives Program - EQUIP) que investe na adoção de práticas agrícolas mais sustentáveis (CLAASSEN; CATTANEO; JOHANSSON, 2008). Apesar de objetivos que vão além da conservação ambiental, pois visam também influenciar o mercado agrícola com a retirada de terras da produção (CLAASSEN; CATTANEO; JOHANSSON, 2008; BAYLIS et al, 2008), acredita-se que os programas “tipo-PSA” dos EUA emprestaram alguns de seus princípios ao que seria o PSA genuíno que se consolida na América Latina. Estes programas pagam produtores rurais para promoverem alterações no modo de uso do solo, mas têm na relação custo financeiro e benefício ambiental um critério importante para aceitar os contratos propostos pelos produtores (CLAASSEN; CATTANEO; JOHANSSON, 2008). Assim, o lema “maximizar benefícios por dólar gasto” implica duas dimensões: combinar práticas específicas considerando as extensões de aplicação ao maior benefício ambiental por dólar de custo e pagar a quantia que iguale o mínimo necessário para incentivar os produtores a adotar as práticas desejadas na área alvo dos programas (CLAASSEN; CATTANEO; JOHANSSON, 2008; BAYLIS et al, 2008).

Convém ainda mencionar a existência de iniciativas que utilizam o mecanismo de PSA com maior preocupação com questões da realidade social e não exclusivamente com aquelas da problemática ambiental. Na Ásia, o programa Recompensa às Comunidades das Terras Altas por Serviços Ecossistêmicos (Rewarding the Upland Poor for Ecosystem Services) visa atingir dimensões da pobreza rural; na Guatemala, o Projeto no Altiplano Ocidental de Gestão de Recursos Naturais (Western Altiplano Natural Resources Management Project) busca beneficiar agricultores classificados como pobres, focando em estratégias voltadas para a gestão dos serviços ambientais; igualmente, em El Salvador, o Projeto Nacional de Gestão Ambiental (National Environmental Management Project) relaciona objetivos de redução da pobreza de pequenos agricultores a objetivos de gestão dos serviços ambientais (PAGIOLA;

ARCENAS; PLATAIS, 2005). No México, o programa de PSA-Hidrológico procura que objetivos ambientais e sociais se inter-relacionem, sendo que, até 2007, 78% dos pagamentos se destinaram a conservação de florestas em propriedades de famílias que vivem em centros populacionais com alto ou muito alto nível de marginalização (MUNHOS-PINA et al., 2008).