Princípios Institucionais da Defensoria Pública: Unidade, Indivisibilidade e Independência Funcional

Recentemente, os princípios assumiram posto de fontes de alta dignidade normativa, enquanto que, em tempos passados, a aplicação somente se justificava na ausência da lei ou de costumes relacionados aos casos.

Os princípios passaram a deter a supremacia no reino jurídico, ante o amparo constitucional, quando bastava verificar a ascensão dos princípios ao andar constitucional. Devido a esse fato, a teoria do direito precisou estabelecer hoje a tão divulgada distinção dogmática entre regras e princípios, enquanto espécies de gênero e norma.

A distinção entre regras e princípios é ponto nuclear do pós-positivismo, produto da inegável influência exercida por Ronald Dworkin e Robert Alexy na atual quadra do pensamento jurídico, cujas idéias passaram a ser amplamente divulgadas no Brasil, a partir de Paulo Bonavides, Eros Grau e Luis Roberto Barroso. Vejamos:

(a) O conteúdo. Os princípios estão mais próximos da ideia de valor e de direito. Eles formam uma exigência da justiça, da equidade ou da moralidade, ao passo que as regras têm um conteúdo diversificado e não necessariamente moral;

(b) Origem e validade. A validade dos princípios decorre de seu próprio conteúdo, ao passo que as regras derivam de outras regras ou dos princípios.

(c) Compromisso histórico. Os princípios são para muitos (ainda que não todos), em maior ou menor medida, universais, absolutos, objetivos e permanentes, ao passo que as regras caracterizam-se de forma bastante evidente pela contingência e relatividade de seus conteúdos, dependendo do tempo e lugar.

(d) Função no ordenamento. Os princípios têm uma função explicadora e justificadora em relação às regras.

(e) Estrutura linguística. Os princípios são mais abstratos que as regras, em geral, não descrevem as condições necessárias para sua aplicação e, por isso

mesmo, aplicam-se a um número indeterminado de situações. Em relação às regras, diferentemente, é possível identificar, com maior ou menor trabalho, suas hipóteses de aplicação.

(f) Esforço interpretativo exigido. Os princípios exigem uma atividade argumentativa muito mais intensa, não apenas para precisar seu sentido, como também para inferir a solução que ele propõe para o caso, ao passo que as regras demandam apenas uma aplicabilidade burocrática e técnica.

(g) Aplicação. As regras têm estrutura biunívoca, aplicando-se de acordo FRPRPRGHORGR³WXGRRXQDGD´SRSXODUL]DGRSRU5RQDOG'ZRUNLQ,VWRpGDGRVHX substrato fático típico, as regras só admitem duas espécies de situação: ou são válidas e se aplicam ou não se aplicam por inválidas. Uma regra vale ou não vale juridicamente. Não são admitidas gradações. Como registra Robert Alexy, ao contrário das regras, os princípios determinam que algo seja realizado na maior medida possível, ao admitir uma aplicação mais ou menos ampla de acordo com as possibilidades físicas e jurídicas existentes.

Estes limites jurídicos, que podem restringir a otimização de um princípio, são (i) regras que o excepcionam em algum ponto e (ii) outros princípios opostos que procuram igualmente maximizar-se, nesse aspecto, a necessidade eventual de ponderá-los.

Ao desenvolver esse critério de distinção, Alexy denomina as regras de comando de definição e os princípios de comandos de otimização

Gomes relata que as Normas, Regras e Princípios: Conceitos e Distinções (Jusnavegandi)

5HJUDV H SULQFtSLRV µFRQIOLWR¶ YHUVXV µFROLVmR¶: o Direito se expressa por meio de normas. As normas se exprimem por meio de regras ou princípios. As regras disciplinam uma determinada situação; quando ocorre essa situação, a norma tem incidência; quando não ocorre, não tem incidência. Para as regras vale a lógica do tudo ou nada (Dworkin). Quando duas regras colidem, fala-VHHPµFRQIOLWR¶DRFDVRFRQFUHWRXPDVyVHUiDSOLFiYHO (uma afasta a aplicação da outra). O conflito entre regras deve ser resolvido pelos meios clássicos de interpretação: a lei especial derroga a lei geral, a lei posterior afasta a anterior etc. Princípios são as diretrizes gerais de um ordenamento jurídico (ou de parte dele). Seu espectro de incidência é muito PDLVDPSORTXHRGDVUHJUDV(QWUHHOHVSRGHKDYHUµFROLVmR¶QmRFRQIOLWR 4XDQGRFROLGHPQmRVHH[FOXHP&RPRµPDQGDGRVGHRWLPL]DomR¶TXe são (Alexy), sempre podem ter incidência em casos concretos (às vezes, concomitantemente dois ou mais deles).

O sistema jurídico ideal é aquele erigido levando em conta uma distribuição HTXLOLEUDGD HQWUH UHJUDV H SULQFtSLRV ³QRV TXDLV DV UHJUDV GHVHmpenham o papel referente à segurança jurídica ± previsibilidade e objetividade das condutas ± e os princípios, com sua flexibilidade, dão margem, à realização da justiça no caso FRQFUHWR´%$55262, 2002, p.56).

O princípio da unidade representa que os Defensores Públicos integram um mesmo órgão, regidos pela mesma disciplina, por diretrizes e finalidades próprias, e sob o pálio de uma mesma chefia. Todos os membros da carreira fazem parte de um todo, que é a Defensoria Pública.

É valido ressaltar que a unidade somente existe em cada ramo da Defensoria Pública (União, Estados, e Distrito Federal e dos Territórios), o que, noutros termos, implica dizer que cada especialização da Defensoria Pública possui a sua própria unidade.

Felipe Caldas Menezes também destaca que o princípio institucional da unidade encontra abrigo na Constituição Federal:

Além do fundamento infraconstitucional (art. 3º da Lei Complementar nº 80/94), o princípio institucional da unidade tem sede constitucional no próprio caput do artigo 134 da Constituição Federal, uma vez que tal norma, HPDQDGD GR SRGHU FRQVWLWXLQWH RULJLQiULR UH]D QR VLQJXODU µ$ 'HIHQVRULD 3~EOLFD p LQVWLWXLomR¶ 'Dt GHFRUUH TXH R SDUiJUDIR  LQVHULGR QR DUW  pela Emenda Constitucional nº 45/04, no sentido de conferir autonomia financeira e orçamentária apenas às Defensorias Públicas Estaduais e não à Defensoria Pública da União e Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios, em expressa contrariedade ao caput do art. 134 da Constituição Federal de 1988, deve ser considerado inconstitucional em sua interpretação literal, devendo ser feita interpretação conforme, ampliando o alcance do dispositivo, para conferir tal autonomia à Instituição como um WRGR´Defensoria Pública da União: Princípios Institucionais, Garantia e Prerrogativas dos Membro e um

Breve Relato da Instituição. Disponível:WWW.dpu.gov.br/pdf/artigos/artigo_principios_instit

ucionais_Felipe.pdf. Acesso em 27 de julho de 2010).

3DUD 0RUHLUD 1HWR  S  ³GHVVH SULQFtSLR GHFRUUH D YHGDomR GH existirem instituições públicas concorrentes, com a mesma base política e com chefias distintas, para o exercício das funções a cada Defensoria Pública´.

O princípio da indivisibilidade decorre do anterior, na medida em que, sendo a Defensoria Pública um todo orgânico, não admite rupturas e fracionamentos. Tal fato implica a possibilidade de seus membros substituírem-se

uns aos outros sem qualquer prejuízo para a atuação da instituição ou para a validade processual.

O que se quer com o princípio institucional da indivisibilidade é que a assistência jurídica prestada pela Defensoria Pública não sofra a solução de continuidade, ou seja, que não se permita que ela cesse em virtude da ausência temporária de um dos seus integrantes.

Fazendo referência a esse importante princípio Viana de Lima ressalta:

basta imaginar que cada Defensor Público costuma se encarregar de uma determinada função, de acordo com a divisão interna de atribuições, como, por exemplo, de todos os processos de natureza cível e penal de certa Comarca, ou todos os processos oriundos de uma determinada Vara ou de uma determinada Turma de um Tribunal. Num caso ou outro, as suas atribuições estão definidas de acordo com as regras institucionais. (LIMA, 2010. p. 98)

A substituição do Defensor Público ausente é medida que ocorre, naturalmente, de acordo com critérios pré-estabelecidos na organização interna, de modo a que se evite a paralisação dos serviços prestados pela Defensoria Pública.

O princípio institucional da indivisibilidade permite que tais atribuições ocorram sem que haja prejuízos com relação à representação processual do assistido hipossuficiente.

O artigo 2º da LONDEP (Lei Complementar nº 80 de 12 de janeiro de 1994), sobre a indivisibilidade, assim dispõe:

Art. 2º A Defensoria Pública abrange: I - a Defensoria Pública da União;

II - a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;

III - as Defensorias Públicas dos Estados (DEFENSORIA PÚBLICA 2010, p. 13)

O referido artigo passa uma ideia da unidade entre todas as Defensorias Públicas. Esta unidade, porém, ocorre apenas no plano conceitual, no sentido de que todas elas exercem o mesmo oficio de defensoria pública, que aludem às leis.

Para o princípio da independência funcional, a Defensoria Pública deve ter plena autonomia para atuar, livre de quaisquer ingerências de qualquer organismo estatal e, inclusive, do próprio Poder Executivo, ao qual se achava vinculada até a edição da Emenda Constitucional 45.

Sob essa ótica, Sílvio Roberto Mello formula preciosa lição:

A independência funcional é princípio dos mais valiosos para a Instituição. Para que cumpra seu dever constitucional de manutenção do Estado Democrático de Direito, assegurando a igualdade substancial entre todos os cidadãos, bem como instrumentalizando o exercício de diversos direitos e garantias individuais, representando, junto aos Poderes constituídos, os hipossuficientes, não raras vezes contra o próprio Estado, é necessário que a Defensoria Pública guarde uma posição de independência e autonomia em relação aos demais organismos estatais a ao próprio Poder ao qual encontra-se, de certa forma, vinculada. Para tanto, é preciso que a Instituição esteja a salvo de eventuais ingerências políticas, para que possa atuar com autonomia e liberdade. Isso porque, como bem observa Diogo Figueiredo Moreira Neto, referindo-se às Instituições essenciais à função MXULVGLFLRQDO GR (VWDGR µVHULD XP FRQWUD-senso que estas funções não gozassem de independência, porque qualquer pressão oriunda de um Poder do Estado poderia cercear a promoção, ou seja, a atuação do órgão de provedoria de justiça. A independência destas funções é essencial à justiça. (MORAES, 1995. p. 22)

A independência funcional, contudo, não representa a total desvinculação dos demais órgãos do Estado. Somente a autonomia administrativa e funcional garantida constitucionalmente é que pode assegurar uma independência mais extensa a Defensoria Pública, o que ocorreu, por exemplo, com a Defensoria Pública dos Estados, por força da EC 45/2004.

Em outros termos, os membros da Defensoria Pública, no exercício de suas atividades, apenas estão sujeitos à lei e às suas convicções e não a ordens de quem quer que seja.

Já no plano administrativo, estão os Defensores Públicos sujeitos aos atos e decisões de direção, organização e fiscalização dos Órgãos Superiores da Defensoria Pública.