2. ASPECTOS DA ATIVIDADE ECONÔMICA AEROPORTUÁRIA, SETOR AÉREO
2.7 Processo de concessão do Aeroporto de Fortaleza
Conforme já detalhado no primeiro capítulo, o art. 2º, II, da Lei nº 8.987/1995, define concessão de serviço público como “a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”. A concessão de serviço público requer a definição do conceito de “serviço público”. A doutrina estrangeira entende serviço público como “any activity that has to be governmentally regulated and controlled because it is indispensable to the realisation and development of social solidarity”88 de modo que, pela sua natureza, só possa ser assegurada a prestação da atividade pela intervenção governamental (DUGUIT, 1919, p. 48).
A legislação e a conceituação acima indicam a necessidade de intervenção estatal na prestação dos serviços públicos. Mas não seria necessariamente intervenção estatal direta a fim de tomar para si o protagonismo da prestação de todo tipo de serviço público, ainda mais quando a espécie de serviço permite que seja delegado a terceiros de modo que seja mais bem prestado. No caso relativo a este trabalho, a titularidade dos serviços aeroportuários, como visto anteriormente, fica sob a responsabilidade da União. E esse tipo de serviço é um dos que permitem a delegação de sua prestação à iniciativa privada, respeitada a regulação e o controle necessários. Assim, a seguir, será averiguado de que modo ocorreu, na prática, a concessão do Aeroporto de Fortaleza.
A cargo da ANAC, o processo de concessão do Aeroporto de Fortaleza ocorreu por licitação na modalidade leilão89 com inversão de fases. A maior contribuição fixa inicial ofertada foi o critério de julgamento. Desse mesmo processo, também participaram os aeroportos de Salvador, Florianópolis e Porto Alegre.
A licitação que cuidou da concessão desses aeroportos se baseou de acordo com a Lei nº 9.491, de 9 de setembro de 1997, que dispõe sobre o Programa Nacional de Desestatização (PND), com a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que trata da concessão de serviços
88 Tradução livre: “qualquer atividade que deva ser regulamentada e controlada pelo governo porque é indispensável para a realização e o desenvolvimento da solidariedade social”.
89 É permitido o uso da modalidade leilão em algumas situações, substituindo a modalidade concorrência, como tem acontecido, aliás, na concessão de terminais aeroportuários por todo o país desde 2011, com a concessão do primeiro terminal à iniciativa privada: o Aeroporto de Natal/RN – o qual, para sermos justos, está instalado em outra cidade: São Gonçalo do Amarante/RN.
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públicos e, subsidiariamente, com a Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que cuida de regras gerais licitatórias. O Decreto Federal nº 8.517, de 10 de setembro de 2015, incluiu os referidos aeroportos no PND (art. 1º) e designou a ANAC “como responsável pela execução e pelo acompanhamento do processo de desestatização dos serviços públicos explorados nos aeroportos” (art. 2º).
Segundo informações disponíveis no sítio eletrônico da ANAC90, o Aeroporto
Internacional de Fortaleza foi concedido aos cuidados da iniciativa privada por meio de leilão em 16 de março de 2017. O valor total do contrato, com efeito meramente indicativo, ficou estipulado em R$ 3.503.536.466. A concessionária vencedora do certame ofereceu R$ 425 milhões a título de contribuição fixa inicial. O restante, a ser pago via contribuição fixa anual (por trinta anos renováveis por mais cinco) pela concessionária ocorrerá de acordo com a tabela abaixo91, com atenção para o prazo de carência do primeiro ao quinto ano. Também haverá pagamento, por parte da concessionária, de 5% da totalidade da receita bruta, em um formato de contribuição anual variável. Abaixo, Tabela 1 descreve o período para pagamentos das contribuições fixas anuais.
Tabela 1 – Contribuição fixa anual a ser paga pela concessionária do Aeroporto de Fortaleza durante o prazo de concessão do equipamento
Período Valor 1º ao 5º ano - 6º ano R$ 9.397.313 7º ano R$ 18.794.627 8º ano R$ 28.191.940 9º ano R$ 37.589.253 10º ao 30º ano R$ 46.986.567 Fonte: ANAC
A título de comparação, seguem os valores de arrematação dos outros aeroportos contidos no mesmo processo de concessão que o Aeroporto de Fortaleza. Evidencia-se que no rol dos quatro aeroportos, Fortaleza foi o que teve segunda maior contribuição fixa inicial, o
90 http://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-tematicas/concessoes/fortaleza 91 ANAC. Disponibilizado em: http://www.anac.gov.br/assuntos/paginas-
tematicas/concessoes/fortaleza/documentos-relacionados/contrato-e-anexos/contrato-fortaleza/view. Acesso em 20 nov. 2018.
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que demonstra a vontade da empresa arrematar o equipamento, mas apenas o terceiro maior valor total de contrato, que representa que os outros aeroportos, em teoria, indicam maior grau de retorno para os lances propostos.
Tabela 2 – Valores de contribuição fixa inicial e de valor total do contrato dos aeroportos concedidos pela ANAC de acordo com o Plano de Investimento em Logística 2015-2018 do Governo Federal
Aeroporto Contribuição fixa inicial Valor total do contrato
Fortaleza R$ 425.000.000,00 R$ 3.503.536.466,00
Salvador R$ 660.943.107,00 R$ 4.560.764.816,00
Florianópolis R$ 83.333.333,33 R$ 2.269.594.665,00
Porto Alegre92 R$ 290.512.229,00 R$ 4.239.073.572,00
Fonte: ANAC
Além da contribuição fixa inicial e da contribuição fixa anual – do sexto ao trigésimo ano –, a concessionária também se obrigou a repassar à União, um terceiro tipo de pagamento: a contribuição variável, que deverá ocorrer no momento da apresentação anual dos demonstrativos contábeis, correspondendo, como anteriormente já mencionado, a cinco por cento sobre a totalidade da receita bruta da concessionária e de suas eventuais subsidiárias integrais.
O contrato de concessão do Aeroporto de Fortaleza foi assinado em 28 de julho de 2017. Ele estipulou a concessão do Aeroporto de Fortaleza por um prazo de trinta anos – renováveis por mais cinco –, iniciado em 29 de agosto de 2017, com o começo do compartilhamento e transferência das operações do aeroporto da Infraero para a concessionária. Em 2 de janeiro de 2018, as operações ficaram a cargo exclusivo da concessionária. De modo resumido, para os fins da concessão desse serviço público, à época da assinatura o contrato previa quatro fases executórias:
Fase I-A: fase de transferência das operações do Aeroporto da Infraero para a Concessionária. Teve início em 29 de agosto de 2017.
92 Prazo de 25 anos renováveis por mais cinco anos. Os outros aeroportos foram concedidos por período de trinta anos, renováveis por mais cinco anos.
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Fase I-B: fase de ampliação do Aeroporto pela Concessionária para adequação da infraestrutura e melhoria do nível de serviço. Atualmente em execução, com término previsto para 29 de outubro de 201993.
FASE I-C: demais fases de ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto, para recomposição total do nível de serviço estabelecido no PEA (Plano de Exploração Aeroportuária). Previsão de início: 30 de outubro de 2019.
FASE II: demais fases de ampliação, manutenção e exploração do aeroporto para atendimento aos Parâmetros Mínimos de Dimensionamento previstos no PEA, com gatilhos de investimento. Previsão de início: 31 de outubro de 2021.
Quanto ao pagamento pela exploração do Aeroporto de Fortaleza, conforme já visto acima, a concessionária tem compromisso de pagar contribuições de modo fixo e variável. Assim, nas notas explicativas às demonstrações financeiras de 2017, a concessionária Fraport Brasil S/A Aeroporto de Fortaleza (Companhia) explica que “a contribuição fixa anual deverá ser paga anualmente com início em agosto de 2023 e seu término será no último ano do contrato de concessão”. Quanto à parte variável, esta “corresponde a 5% sobre a totalidade da receita bruta anual da Companhia que passará a ser registrada quando a Companhia assumir a operação do aeroporto em 2018”.
Assim, quanto às obrigações financeiras da concessionária, ela já arcou com o pagamento de R$ 425 milhões e se compromete ainda com a destinação aos cofres da União de parcelas fixas e variáveis durante trinta anos em decorrência da utilização do aeroporto de Fortaleza.
Ademais, a concessão do serviço aeroportuário, conforme prevê o contrato, estipula também obrigações de investimento direto na prestação do serviço. À concessionária não cabe apenas, por causa das contraprestações financeiras, administrar a infraestrutura na mesma situação física e operacional que recebeu da anterior administração estatal. Deve ir além e promover obras de melhoria na infraestrutura e, por meio de metas pré-estabelecidas, fornecer um serviço cada vez melhor a seus usuários.
No transcorrer da elaboração desta pesquisa, a fase 1B, que contempla reformas estruturais, como ampliação do terminal de passageiros e adequação das vias de acesso e das pistas de taxiamento, está em andamento, com 92% dos trabalhos concluídos. Inicialmente
93 A fase I-B, à época de conclusão deste trabalho, em novembro de 2019, ainda não foi declarada oficialmente encerrada.
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previsto para terminar ao fim de outubro de 2019, teve sua previsão de finalização prorrogada para abril de 2020. No entanto, a concessionária chega a supor que a conclusão das obras da fase I-B pode ocorrer ainda em 202094.
A melhoria e a agilidade na prestação do serviço são a finalidade da concessão do serviço público à iniciativa privada. Uma vez que o Estado não seria tão bom gestor quanto a iniciativa privada, cabe a esta, por meio até de procedimentos com menos amarras legais95,
executar os serviços concedidos supostamente da melhor forma. Por outro lado, como o Estado se ausenta dessa preocupação operacional, ele consegue concentrar seus serviços para atender a outras demandas96. No próximo capítulo, serão analisadas as mudanças ocorridas no aeroporto
e como o Estado do Ceará tem atuado na atração de parcerias para favorecer o desenvolvimento regional. Neste capítulo, entretanto, ainda se deve abordar da possibilidade de existência de tributação oculta por meio da estipulação da maior contribuição fixa inicial como critério para vencimento da licitação de concessão desse serviço público.