Luiz Fernando Gomes Esteves 12 | 09 | 2017
A pauta do plenário parece não ser mais do que uma declaração de intenções: o processo é importante e por isso
será julgado, mas não se sabe quando.
Há um ano a ministra Cármen Lúcia tomou posse no cargo de presidente do Supremo. Desde então adotou um conjunto de práticas com a finalidade de otimizar a atuação do tribunal. De forma inédita, começou a publicar com antecedência a pauta dos julgamentos do plenário previstos o mês seguinte. Até então, o tribunal indicava as pautas apenas na semana anterior, o que, por evidente, comprometia o planejamento dos advogados, partes, ou de qualquer um que tivesse interesse em acompanhar as sessões. Para tentar diminuir o enorme acervo de processos pendentes de julgamento, a presidente designou diversas sessões extraordinárias de trabalho, muitas delas realizadas pela manhã. Contra a prática de iniciar as sessões com atrasos, que despertavam o desconforto dos próprios ministros114 e da imprensa,115
Cármen Lúcia tomou a medida enérgica de iniciar as sessões pon- tualmente às 14h,116 como prevê o regimento interno. Três medidas
que, apesar de parecerem singelas, representam um compromisso
114 COSTA, Fabiano. Marco Aurélio ironiza atrasos de colegas nas ses- sões do mensalão. G1, 10 set. 2012. Disponível em: <https://goo.gl/ Wd44F3>. Acesso em: 09 mar. 2018.
115 SOARES, Rafael. Atrasos no Supremo já contabilizam ‘nove sessões perdidas’. O Globo, 26 out. 2012. Disponível em: <https://goo.gl/ajd- 8JW>. Acesso em: 09 mar. 2018.
116 ESTADÃO. Sociedade é preconceituosa com as mulheres, diz Cármen Lúcia em sessão do STF. 15 set. 2016. Disponível em: <https://goo.gl/ H3yG1w>. Acesso em: 09 mar. 2018.
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com a gestão do plenário do Supremo. Ao tomar posse, a presidente também indicou uma série de temas substantivos que teriam algum tipo de prioridade na sua gestão: aborto por Zika,117 guerra fiscal,
saúde, precatórios, etc.118
Após um ano de sua gestão, faltando mais um ano para o fim do seu mandato, é possível avaliar, dentre outras coisas, o efeito das medidas adotadas e da indicação de prioridades pela presidente. A equipe do projeto SUPRA monitorou diversos aspectos da pauta do plenário do Supremo nas 84 sessões plenárias realizadas. Os números são apresentados a seguir.
Um Supremo, muitas pautas
Analisar a pauta do Supremo é uma tarefa complexa, pois não existe uma, mas sim várias pautas. A primeira pauta é aquela prevista para julgamento. Essa pauta é divulgada com antecedência, por Cármen Lúcia, e traz uma lista de processos que possivelmente serão subme- tidos a julgamento em uma sessão. Porém, fatores como o tempo limitado das sessões, a leitura de longos votos pelos ministros, ou mesmo a ausência de ministros no dia do julgamento, podem fazer com que um processo seja colocado na pauta, mas na hora H não seja submetido a julgamento.
A pauta prevista, portanto, é aquela composta pelos processos que o Supremo mostra a intenção de julgar nas sessões do plenário. Nos doze meses analisados, a pauta prevista foi composta por 525 processos. Nesse número estão incluídos os processos que apareceram repetida- mente na pauta, por exemplo: a Petição 7074, apareceu quatro vezes na pauta do tribunal e, por conta disso, foi considerada como quatro processos do número total de 443.
Outra pauta do Supremo é aquela efetivamente submetida a jul- gamento. Aqui, não basta a mera indicação de que o processo será julgado pelo plenário, mas sim a constatação de que o processo ao
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menos começou a ser apreciado pelo plenário do tribunal. Ou seja, nessa pauta não são considerados aqueles processos que foram pre- vistos na pauta, mas que, por alguma razão, não foram apreciados pelo Supremo. Sendo assim, o número cai de 525 para 277 processos. Isto é, pouco mais da metade dos processos previstos na pauta são
submetidos a julgamento.
Essa segunda pauta, por sua vez, se divide em duas. Uma é composta pelos processos que tiveram o julgamento definitivo, no número de 154 processos. A outra traz os processos que foram submetidos ao julgamento do plenário, mas que não tiveram o julgamento conclu- ído na mesma sessão em que foram submetidos, o que representou o número de 123 processos.
Um gráfico pode ajudar na compreensão do ponto.
Processos previstos na pauta
Processos julgados com definitividade Processos c/ julg. suspenso
Processos não apreciados 47%
29% 24%
Fonte: Elaborado pelo autor.
Todos os números acima, no entanto, consideram as repetições de processos como se fossem processos diferentes, como explicado acima. Se forem desconsideradas tais repetições, chegamos a novas pautas, uma com 277 processos previstos para julgamento, e outra com 205 processos submetidos a julgamento.
A pauta real do Supremo no primeiro ano de Cármen Lúcia, portanto, é composta de 205 processos. Esse é o número dos processos que, desconsideradas as repetições, foram submetidos a julgamento, dos quais 153 tiveram o julgamento concluído, e 52 tiveram o julgamento suspenso. Logo, em 84 sessões, o Supremo teve em sua pauta 205 processos, ou seja, julgou em média 2,45 processos por sessão.
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Processos pautados (excluídas as repetições)
Processos julgados com definitividade Processos c/ julg. suspenso Processos não apreciados
19%
26% 55%
Fonte: Elaborado pelo autor. Para que serve a pauta?
A divulgação mensal da pauta tem méritos claros por proporcio- nar uma previsibilidade maior para as sessões que serão realizadas. As partes, o público em geral, e a imprensa, sabem de antemão os assuntos que serão apreciados pelo plenário do tribunal. Mas a im- previsibilidade foi superada?
Analisando os dados, o que se nota é que a previsibilidade conferida pela divulgação antecipada é apenas parcial, considerando que 72 processos foram colocados na pauta, mas sequer foram apreciados pelo tribunal.
A ADI 2135, por exemplo, que discute a constitucionalidade da emenda constitucional que instituiu o regime jurídico único para os servidores públicos, foi incluída na pauta das sessões de 22/09/16, 19/10/16, 14/12/16 e 09/03/17. Porém, nunca foi apreciada. Não está claro o que faz um processo ser incluído na pauta de sessões em quatro meses diferentes, não ser submetido a julgamento, e não retornar para as próximas pautas.
Vários processos aparecem na pauta diversas vezes, não são apre- ciados, mas ainda assim não retornam para as sessões seguintes de julgamento, mesmo que o assunto mereça uma solução urgente, como o aborto por Zika ou a constitucionalidade da terceirização trabalhista. Neste sentido, a pauta do plenário parece não ser mais do que uma declaração de intenções: o processo é importante e por
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Foi o que ocorreu em sete sessões – 15/09/16, 10/11/16, 17/11/16, 11/05/17, 18/05/17, 25/05/17 e 01/08/17 –, em que, por indicação dos relatores, os processos não foram julgados, apesar de consta- rem na pauta.
Quais ações dominam a pauta?
Ao analisar os 205 processos que compõem a pauta real do Supremo, a partir do tipo processual, o que se nota é uma tendência do tribunal por optar pelo julgamento de recursos.
A classe campeã de julgamentos é a dos recursos extraordinários, que representaram o número de 79 processos. Em segundo lugar vêm as ações diretas de inconstitucionalidade (64) e os mandados de segurança (15).
Em uma representação gráfica temos:
Número da pauta por categoria processual
Ações diversas
Número de MS Outras ações diretas Número de RCL Número de ADI Número de RE 39% 15% 7% 3% 31% 5%
Fonte: Elaborado pelo autor. Quais assuntos dominam a pauta?
Os dados também ajudam a analisar se os assuntos tidos como prioritários pela ministra Cármen Lúcia, como judicialização da saúde, guerra fiscal e aborto por Zika, foram aqueles submetidos ao julgamento do plenário.
A ADI 5581, que tem por objeto, entre outras coisas, a interrupção da gravidez por Zika, foi prevista na pauta da sessão do dia 07/12/2016. Porém, não foi submetida a julgamento, e não retornou para a pauta desde então.
Já sobre o direito à saúde, os dois processos que têm por objeto a discussão sobre a obrigatoriedade de fornecimento de medicamentos pelo poder público foram submetidos a julgamento do plenário duas
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vezes, nas sessões de 15/09/16 e 28/09/16, e nesta última houve o pedido de vista pelo ministro Teori Zavascki. Porém, o assunto não voltou para a pauta depois do falecimento do ministro.
O direito tributário em geral, e a guerra fiscal em alguns casos, por sua vez, teve um amplo espaço na pauta do Supremo nos últimos doze meses, com 49 dos 205 processos, e alguns casos importantes, como o RE 574706, que declarou inconstitucional a inclusão do ICMS na base de cálculo do PIS/COFINS, o RE 593849, que prati- camente eliminou o instituto da substituição tributária para frente,119
e as ADI 2663 e 3796, em que foram declaradas inconstitucionais regras estaduais que haviam concedido benefícios tributários sem a aprovação do CONFAZ.120
Processos classificados por assunto
Direito Tributário 24% Direito Processual Civil e do Trabalho 7% Direito Penal e Processual 5% 5% Direito do Trabalho 9% Outras ações
Direito Administrativo e outras matérias de direito público
50%
Fonte: Elaborado pelo autor. Quais ministros relatores mais tiveram processos submetidos a julgamento do plenário?
Em uma última perspectiva, também é possível analisar a pauta a partir das relatorias dos processos que foram submetidos a julga- mento. Isto é, desconsideradas outras variáveis, quais são os ministros que mais conseguiram submeter os processos sob suas relatorias à apreciação do plenário do tribunal? Levada em conta a pauta dos processos efetivamente apreciados, incluindo-se aí a repetição de processos, nota-se que o ministro que mais teve processos de sua
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relatoria submetidos a julgamento foi o ministro Marco Aurélio, com 56 processos, seguido pelos ministros Cármen Lúcia, Rosa Weber, Edson Fachin e Dias Toffoli.
Número de processos por relatoria
Teori Zavascki* Alexandre de Morais* Edson Fachin Roberto Barroso Rosa Weber Luiz Fux Ricardo Lewandowski Gilmar Mendes Marco Aurélio Celso de Mello Dias Toffoli Cármen Lúcia 3 7 35 22 35 23 6 17 56 4 34 35
Fonte: Elaborado pelo autor. Conclusão
A análise dos dados das pautas das 84 sessões sob a presidência de Cármen Lúcia dá indícios de que, apesar das elogiáveis tentativas da ministra presidente de divulgar antecipadamente quais processos serão objeto de julgamento pelo plenário do Supremo no mês se- guinte, bem como pontualidade no início das sessões e a realização de sessões extras, as medidas não foram suficientes para eliminar por completo a imprevisibilidade e a falta de transparência que permeia a escolha dos processos que serão pautados pelo tribunal e subme- tidos ao julgamento do seu plenário, ou mesmo para fazer com que o tribunal julgasse todos os processos previstos. Mais de 25% dos processos incluídos na pauta prevista sequer foram apreciados pelo tribunal, ainda que alguns deles tenham aparecido na pauta duas, três ou mesmo quatro vezes.
Além disso, para saber a chance de um processo ser pautado e apre- ciado, fatores como o ministro relator, o assunto, ou mesmo a categoria
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processual podem ser importantes indicadores para indicar a probabili- dade do processo vir a ser julgado. Em um cenário em que o tribunal possui, por um lado, uma grande quantidade de casos pendentes de julgamento121 e, de outro, uma limitação do tempo em que pode se
debruçar sobre esses assuntos – já que, como regra, são realizadas apenas duas sessões semanais, de quatro horas cada –, isso não é desprezível.
Apesar dos esforços, gerir a pauta do plenário do Supremo, no final das contas, passa por fatores que são de difícil controle por parte da presidente. O início pontual às 14h não impede, por exemplo, que o ministro relator leia seu voto por mais de duas horas, o que faz com que, na prática, reste pouco tempo para decidir os outros processos previstos. Indicar disposição para julgar determinados temas não anula o poder do relator do processo de determinar quando aqueles autos estarão liberados para o julgamento. Gerir a pauta do plenário envolve controlar a atuação individual dos ministros que adotam práticas que desfavorecem o julgamento pelo plenário.122 Isso não
é uma tarefa fácil e depende em grande medida da colaboração e comprometimento dos demais membros do tribunal.
O Supremo se apresenta, assim, como um tribunal de muitas pau- tas. A pauta do que quer julgar, mas não consegue; a do que aprecia, mas não julga; a do que aprecia e julga; e também a de quem julga. Para descobrir o que ocorrerá com um processo, é necessário, a cada dia, saber qual dessas pautas prevalecerá no plenário do Supremo.