Para a geração da rede foram aplicados questionários (conforme apêndice A), com todas as Escolas de Governo do RN que integram a Rede Nacional das Escolas de Governo junto ao ENAP, os dados foram transportados para planilhas do Microsoft Excel e exportados para o Pajek e UCINET, e, posteriormente, a figura
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(grafo) da rede foi gerado. Além do grafo da rede geral, conforme figura 4 a seguir, foram gerados grafos individuais (conforme figuras 9, 11 e 13, que serão apresentadas posteriormente) para cada escola participante na rede do estado do RN, vinculada à rede ENAP.
Legenda:
ACADEPOL – Academia de Polícia Civil EGRN – Escola de Governo do Estado do Rio
Grande do Norte Cardeal Dom Eugênio de Araújo Sales.
CDEMP – Colégio de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional dos MP
EP – Escola Penitenciária
CEAF – Centro de Estudos e Aperfeiçoamento
Funcional.
FGV – Fundação Getúlio Vargas CEFOPE – Centro de Formação de Pessoal para os
Serviços de Saúde
IFESP – Instituto de Educação Superior Presidente
Kennedy
CFSCBM - Centro Superior de Formação e
Aperfeiçoamento do Corpo de Bombeiros
ILP – Instituto do Legislativo Potiguar
CRA – Conselho Regional de Administração OAB - Ordem dos Advogados do Brasil
DEPM – Diretoria de Ensino da Polícia Militar SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem
Comercial
ECPSL – Escola de Contas Professor Severino
Lopes
TRT – Tribunal Regional do Trabalho
ELMA – Escola do Legislativo Miguel Arraes UERN – Universidade Estadual do Rio Grande do Norte
EMGESP – Escola Municipal de Gestão Pública da
Prefeitura de Natal
UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte
ENAP – Escola Nacional de Administração Pública
Figura 4: Rede Geral das Escolas de Governo do RN: grafo da Rede das Escolas de Governo do RN, participante da Rede Nacional das Escolas de Governo junto ao ENAP.
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O grafo da figura 04 apresenta as relações sociais (i.e laços) existentes, apreende-se aqui a presença de 21 (vinte e um) atores/organizações presentes na rede, ou seja, organizações presentes e se relacionando entre elas. Para Gulati (1995) e Powell et al (1996), as redes influenciam os atores a desenvolverem laços, como também proporcionam às organizações dentro da rede o estabelecimento de relacionamentos.
De acordo com a entrevista do ex-gestor da EGESP, a rede em estudo proporcionou a aproximação com EGRN e a consequência dessa aproximação foi a inclusão da então EGESP na Rede Nacional de Escolas de Governo junto ao ENAP, ou seja, a EGRN através do laço fraco (Granovetter, 1973) estabelecido com a então EGESP, serviu como ponte (bridges), criação de relação com parceiros dos seus parceiros (GULATI E GARGIULO, 1999); proporcionando oportunidades de compartilhamento de recursos com as demais escolas que compõem a rede nacional.
Outro ponto que vale ressaltar é que a rede se torna um repositório de informações relevantes para o desenvolvimento das escolas e isso faz com que os participantes escolham com quem irão se relacionar (GULATI, 1995). Nesta rede local, analisando as relações sociais, apenas das 3 (três) organizações estudadas (EGRN, CEAF e EMGESP), percebe-se que só existem relações comuns com outras 3 (três) instituições, que são: a ENAP (nível federal), a UFRN (nível federal com atuação local) e a ECPSL (nível estadual), ou seja, uma rede que apresenta várias oportunidades de pontes, o que levaria a uma maior disseminação de informações pelas relações não redundantes.
Ainda analisando as três Escolas estudadas, por meio das entrevistas, percebe-se que a maioria dos laços estabelecidos são fortes com instituições locais, mas também são estabelecidos vários laços fracos, o que normalmente são propensos a funcionarem como pontes. Mas, os atores organizacionais dessa rede não estão aproveitando essas oportunidades que a rede está proporcionando. A EGRN estabelece um laço forte com a ENAP, o CEAF e com o CDEMP e, no momento, a EMGESP dispõe de apenas dois laços fortes, com a EGRN e a UFRN. Porém cabe ressaltar que a EGRN ver a relação com a EMGESP como sendo estabelecida por um laço fraco. Essas relações serão melhor explicadas nos tópicos a seguir, onde será apresentada a rede referente a cada escola estudada.
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Mesmo não estando tão atuante como era, a EGRN ainda aparece como ator central da rede local, devido ao número de relações estabelecidas com organizações locais, firmando 16 laços dos 21 (vinte e um) atores presentes. Assim, por consequência dessas relações, ela é o ator que mais desenvolve ações conjuntas na rede. Considerando as 3 (três) escolas, a EMGESP é vista como o ator periférico da rede, pois se relaciona com apenas 5 (cinco) dos 21 (vinte e um), lembrando que a posição que o ator ocupa na rede determina as consequências e as oportunidades.
Ainda analisando a Rede de Escolas de Governo do RN, no que tange à reciprocidade15, vale ressaltar, que a EGRN se relaciona com o CEAF e com a EMGESP, e que ambas se relacionam também com a EGRN, existindo assim uma relação recíproca entre elas. Porém, a CEAF e a EMGESP não se relacionam entre si, exemplo desse fato é que o gestor do CEAF não sabia sequer da existência da Escola Municipal de Gestão Pública. Segundo dados calculados pelo UCINET, a variação da densidade da rede apresentou um coeficiente de 0,126, tendo 1 como máximo (Ver apêndice E).
No que se refere aos laços, a rede mapeada é composta por 30 (trinta) relações, considerando a reciprocidade entre a EGRN e o CEAF e com a EMGESP. Desses laços, 17 (dezessete) são considerados fortes e 13 (treze) fracos.
Verificou-se que tanto a EGRN quanto a EMGESP, consideram que a ENAP é a organização com maior reputação na rede, já o CEAF considera a UFRN. O fato da ENAP aparecer com um alto grau de reputação frente aos participantes da rede nacional, se dá pelos mecanismos de coordenação que a escola nacional assume frente às demais, ou seja, a sua posição estratégica na rede. Com base na entrevista com o diretor do CEAF. Pode-se constatar que esse órgão atribui a UFRN a maior reputação na rede pelo fato de fornecer capacitações, o que é o grande objetivo do Centro.
Muitas das ações de capacitações das três escolas, principalmente no processo inicial de criação das mesmas, foram oriundas do estabelecimento das relações interorganizacionais com a ENAP, por ser uma das escolas que detinha e detém maior estrutura para subsidiar essas ações. Desse modo, vale ressaltar que
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os cursos em EaD foram as primeiras ações tangíveis compartilhadas na rede e todas as três escolas foram usuárias dos cursos.
As escolas que utilizaram os cursos na modalidade à distância se sentiram na obrigação de retribuir (reciprocidade), como no caso da EGRN que começou a desenvolver cursos em plataformas web e compartilhar na rede para as escolas interessadas dentro da rede nacional. Já a EMGESP não tinha muita estrutura, compartilhava os cursos presenciais com as escolas locais.
Ainda no que tange a reputação entre as escolas estudadas, o destaque é dado à análise que as três têm a respeito da UFRN, sempre aparecendo entre as que mais representa para as escolas. A UFRN passa a existir na rede como o ator principal no fornecimento de capacitações, principalmente a nível de pós-graduação tanto latu senso quanto stricto senso, na busca de desenvolver gestores públicos, mas vale ressaltar que a contribuição da UFRN para as Escolas de Governo acontece de maneira diferentes entre elas, ou seja, a depender dos interesses estabelecidos por cada escola.
Com base nos dados apresentados anteriormente, pode-se afirmar que a rede geral das Escolas de Governo do Rio Grande do Norte apresenta baixa densidade (rede esparsa). Isso se confirma a partir da análise das ausências de contatos recíprocos entre as escolas que fazem parte da rede, baseado nos conceitos de Granovetter (2005), gerando pouco fluxo de informações e, por consequência, complicando a modelagem da rede, como também pelo coeficiente extraído do UCINET.
Percebe-se que a rede é composta por 21 (vinte e uma) organizações e a EMGESP só se relaciona com 5 (cinco) delas, o CEAF com 9 (nove) e a EGRN com 16 (dezesseis) - (conforme figura 05).
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Figura 5: Rede Geral das Escolas de Governo do RN: graus de centralidade. Fonte: Dados da pesquisa (2016).
É importante frisar que na figura aparece um coeficiente de centralidade de 6.00 (seis) para EMGESP, 10.00 (dez) para o CEAF e 18.00 (dezoito) para EGRN, pois conta com os contatos estabelecidos reciprocamente. Os demais coeficientes deram entre 1.00 e 3.00, não cabendo uma análise, pois eles não foram objeto do estudo.
A partir dos dados apresentados na figura 5 (coeficientes de centralidade), pode-se concluir a partir do conceito de degree (potencial de centralidade) de Wasserman e Faust (2007) que a EGRN é a Escola que apresenta maior nível de atividade na rede, isso corrobora com os dados apresentados no tópico 4.1, se tornando o ator central desta rede, as entrevistas apontaram que a EGRN sempre buscou uma articulação entre as escolas locais. Das três escolas estudadas, a EMGESP aparece como sendo o ator/ organização mais periférico na rede, assim não existindo uma equiparação de graus na rede.
A partir dos coeficientes de centralidade da rede, pode-se perceber que no momento, as relações estão sendo pouco estimuladas e, por consequência, pouco aproveitadas. Para Gulati (1995) e Uzzi (1997), os laços repetidos são gerados a partir de informações sobre capacitações, como também podem ser parceiros futuros, baseados na confiança estabelecida na relação. Entende-se que o grau de relevância, com base no conceito de Burt (1980, 1982, 1987), da EGRN para a rede,
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é alto, pois consegue obter o maior número de ligações entre os atores/organizações (NEWMAN, 2003; OLIVEIRA e GAMA, 2010).
De acordo com Kenis e Oerlemans (2014), p. 266:
Apesar de o efeito da rede parecer limitado aqui, uma vez que as informações são baseadas, principalmente, em experiências bilaterais anteriores, seria possível argumentar que quanto mais experiência uma organização tiver tido com parceiros de uma rede, mais provável será que novas relações se desenvolvam dentro da mesma rede.
No que se refere à Rede das Escolas de Governo do RN, percebe-se uma baixa articulação entre os atores locais, esta ausência acaba por estimular a busca de ligações indiretas e/ou mesmo em outras redes fora do estado. Como no caso do CEAF, que a maior e mais forte interação é com o CDEMP, e a EGRN com a ENAP. Isso se dá pela intimidade, confiança e quantidade de tempo que se relacionam, bem como a reciprocidade, estabelecendo, assim, um laço forte, de acordo com a definição de Granovetter, 1973.
Na entrevista com o representante II da EGRN, quando questionado quais os desafios enfrentados pela escola para uma maior articulação com as demais Escolas de Governo do Estado, foi relatado que a ENAP realizava encontros anuais e que deixou de fazê-los, esses encontros proporcionavam uma maior articulação entre os atores organizacionais, tanto em âmbito local, regional e até mesmo nacional. Parte significativa das relações foram construídas a partir desses encontros. Para o representante I da EGRN a gestão faz toda a diferença:
Você vê o que é um dirigente, quando você pega uma gestão boa, por exemplo, a gestão do ENAP entre os anos de 2003 a 2010, a gestora tinha uma coisa com ela, nos encontros sempre ia o representante da escola (cargo comissionado) e um técnico (servidor efetivo) para que quando aquele dirigente saísse o servidor pudesse dar continuidade, hoje não mais, vai quem quer para os encontros (REPRESENTANTE I DA EGRN, 2016).
Cabe frisar que para a EGRN o maior desafio é a “política deixar de ser politicagem, ver o que está bom e tentar dar continuidade, não parar, porque as ações param e a gente se perde” (REPRESENTANTE II DA EGRN, 2016). Para os entrevistados, a tentativa fracassada de instituir uma rede de Escolas de Governo no Nordeste se deu pela falta de apoio tanto dentro da própria EGRN quanto com as mudanças de gestão, bem como pela ausência do apoio nacional, no caso “a ENAP
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que também parou com os encontros”, nesse processo de institucionalizar uma rede regional.
Já para a EGESP/EMGESP quando questionada sobre os desafios e o que poderia ser feito para promover uma maior articulação entre as escolas no RN, o ex- gestor da EGESP relatou que as articulações (relações) são estabelecidas por meio de trocas, o que gerou dificuldades, pois a escola na época não tinha muito o que oferecer. Corroborando com o pensamento dos representantes da EGRN, verificou- se que a ENAP ainda ocupa um papel fundamental para promoção da articulação. Mas, a EGRN no estado apresenta uma posição de centralidade na rede, o ex- gestor da EGESP considera que a EGRN deveria assumir de fato a coordenação da rede, promovendo uma maior articulação entre os atores, pois é a escola que detém maior experiência, estrutura e um corpo técnico mais qualificado.
Já a atual representante da EMGESP afirmou que se os encontros fizessem revezamento, ou seja, cada encontro ocorresse em uma escola diferente, “talvez existisse mais interesse dos demais em participar de forma efetiva” (REPRESENTANTE ATUAL DA EMGESP, 2016).
No que se refere aos desafios para uma maior articulação da rede, o Coordenador Geral do CEAF defende que deveria existir uma maior articulação entre as Escolas de Governo do RN e menciona a falta de aproximação e a ausência de um ator central para coordenar o processo.
Eu acho que é a falta de aproximação mesmo, de alguém para conduzir isso, chamar mesmo, e nessa eventual aproximação deixar claro quais as vantagens, pois as vantagens são inúmeras. Não tenho dúvida do que a gente faz cursos com certeza teria alguns servidores do Governo, da Assembleia e vice e versa interessados em participar, por exemplo a gente tem poucos cursos na área de termo de referência, eles têm mais. E por um lado nós trazemos palestrantes de altíssimo nível, por exemplo, a gente trabalha o tema lavagem de dinheiro, o palestrante é simplesmente o responsável pela investigação da máfia dos fiscais em São Paulo (SP), que é o procurador geral de SP. Então, nomes as vezes que não temos acesso para trazer, devido ao custo alto, e pela falta de articulação não conseguimos ter acesso (COORDENADOR GERAL DO CEAF, 2016).
Assim, a fala do Coordenador Geral do CEAF corrobora com a do ex-gestor da EGESP, que para se obter uma maior articulação entre os atores na rede se faz necessário a troca de informação. Na visão do gestor do CEAF, as relações interorganizacionais são totalmente benéficas para a formação dos servidores públicos. Ainda para ele as organizações são dependentes umas das outras,
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principalmente no que tange aos recursos financeiros, pois nas organizações públicas são sempre escassos para investir em capacitação, “a rede do RN poderia avançar e pensar numa certa dependência. Isoladamente a gente pode fazer coisas boas, mas em conjunto a gente pode fazer muito mais...e quem vai ganhar? Os integrantes das instituições” (COORDENADOR GERAL DO CEAF, 2016).
No que tange a centralidade de Grau, a EGRN assume esse papel, tornando- se o ator com maior prestígio e expansividade, bem como com o maior interesse nas atividades da rede local. No período de 2008 a 2010, a EGRN, compreendendo o grau da sua relevância na rede e com o apoio do então Secretário da SEARH, criou uma espécie de encontro baseado no isomorfismo mimético16 (Dimaggio e Powell, 1983) dos encontros da Rede Nacional das Escolas de Governo junto à ENAP.
A EGRN já se espelhou muito, em muitas atividades, eu lembro que a gente ia para aqueles encontros na ENAP, a gente ficava copiando, como é que elas faziam aquela metodologia todinha em um encontro daquele e trazia para cá, e implantava na rede daqui, do mesmo jeitinho. Hoje não funciona mais assim, infelizmente (REPRESENTANTE II DA EGRN, 2016).
Para a atividade de gerir uma rede é necessário focar mais em unir atores, ajustando e acomodando metas e percepções e construindo acordos organizacionais para sustentar e fortalecer as relações. Os resultados interessantes não surgem imediatamente numa rede, precisam ser administrados e coordenados. Isso, por vezes, é mais difícil na administração pública, devido à mudança de gestão, como no caso da rede em estudo, pois a administração pública, frequentemente, enfatiza as decisões políticas em detrimento das decisões técnicas, o que impacta no desenvolvimento da rede em análise, infringindo o princípio da continuidade.
A figura 06 (grafo), a seguir, representa a centralidade de intermediação (betweenness), que permite identificar e caracterizar os atores/organizações com maior vantagem ou poder numa rede (WASSERMAN E FAUST, 2007).
16 Isomorfismo mimético refere-se a imitações de procedimentos ou formas a partir de outras
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Figura 6: Rede Geral das Escolas de Governo do RN: centralidade de intermediação. Fonte: Dados da pesquisa (2016).
Para Teixeira e Souza (2011, p. 8), a centralidade de Intermediação considera:
(...) a importância de um ator é sua possibilidade de intermediação (Betweenness), o que expressa o controle da comunicação e interpreta-se como a possibilidade que um nó tem para intermediar as comunicações entre pares de nós. Atores com alto grau de intermediação normalmente assumem a função de corretores da informação.
A rede de centralidade de intermediação quantifica o índice que um ator/ organização apresenta para se tornar ponte, considerando o caminho mais curto, entre outros atores (FREMAN, 1979). Analisando os índices da EGRN, CEAF e EMGESP, os resultados foram: 0,77; 031; e 0,11, respectivamente. Quanto mais elevado for o índice, significa que a organização se encontra em uma grande fração dos caminhos mais curtos entre outras organizações, mostrando a sua importância na topologia da rede. A partir desses valores, pode-se inferir que a EGRN exerce uma importância na rede como intermediador do menor caminho, ou seja, o caminho mais curto entre duas organizações que não tenham conexões estabelecidas, denominado de ator ponte como também coletor de informação.
Cabe ressaltar que a EGRN é o ator que mais possui relações com os demais na rede, gerando o poder de influenciar nesta arena, assumindo a centralidade da
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rede, como define Powell e Smith-Doerr (1994); Gulati e Graiulo (1999); e a centralidade de intermediação definida por Freman (1979); Wasserman e Faust (2007).
Utilizando-se também do caminho mais curto, tem-se a centralidade de proximidade, representada na figura 07, a qual permite aferir a distância de um ator/organização a partir da extensão dos seus caminhos mínimos, representando “...o número mínimo de passos que o ator deve seguir para entrar em contato com os demais atores da rede” (BRANDÃO, 2014, p. 76).
Figura 7: Rede Geral das Escolas de Governo do RN por centralidade de proximidade Fonte: Dados da pesquisa (2016)
Nesse grafo apresenta-se a centralidade de proximidade dos atores. Para Granovetter (1985), quanto maior for a proximidade dos atores, maior será a probabilidade de coesão da rede. E uma rede coesa, por sua vez, possui maior densidade, permite que as informações relevantes possam ser disseminadas mais rapidamente, gerando estruturas normativas e culturais que podem gerar efeito sobre o comportamento e desempenho dos atores organizacionais.
Nesse aspecto, tem-se que as Escolas de Governo estudadas apresentam uma desigualdade de centralidade de proximidade entre si e quanto aos outros atores, conforme observa-se na figura 7. Esse resultado demonstra que para a rede ter uma maior coesão, torna-se necessário que as Escolas de Governo,
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especialmente a EGESP e a CEAF, estabeleçam relações diretas com uma maior quantidade de atores organizacionais pertencentes à rede.
Assim, uma vez conectados, ampliar-se-ia as possibilidades de um melhor direcionamento e conjunção de esforços no desenvolvimento de ações voltadas para a capacitação, formação e desenvolvimento de servidores e agentes públicos do estado do Rio Grande do Norte. Além disso, uma rede coesa possibilitaria o desenvolvimento de uma gestão conjunta das Escolas de Governo potiguares, mediante ao compartilhamento de conhecimentos e de experiências sobre boas práticas, incentivando trabalhos em parceria, tal como preconiza a ENAP.
Desse modo, percebe-se que a EGRN apresenta uma maior articulação na rede, o que maximiza as possibilidades de execução de ações. Ao contrário tem-se a EMGESP com o menor número de relações interorganizacionais e, por consequência, não consegue elevar suas ações. Já o CEAF busca relacionar-se com atores externos, através da rede local, na busca de aumentar as suas possibilidades de desenvolvimento institucional.
No entanto, o que pode ser aludido a partir das relações mapeadas é que se tem uma rede com atores com baixo nível de interconexão. Configuração que gera uma alta vulnerabilidade da rede, podendo gerar saída de atores, o que pode vir a comprometer a eficácia das Escolas de Governo, uma vez que a saída de atores (organizações) pode descontinuar as ações conjuntas.
A centralidade de proximidade refere-se ainda ao tempo que uma informação leva para ser difundida com todos os atores da rede (COSTA e DEL-VECCHIO, 2015). Quanto menor for a proximidade entre dois atores, menor será o tempo necessário para a difusão da informação.
A partir das centralidades calculadas tem-se que as informações difundidas pela EGRN tendem alcançar mais rapidamente todos os atores organizacionais participantes, visto que essa possui uma maior centralidade de proximidade (0,83), estando sem conexão direta apenas com 4 atores, tal como registra-se no quadro