Ao longo das considerações postas acima buscou-se evidenciar alguns problemas e alternativas que pudessem desnudar o sistema tributário brasileiro tanto em seu aspecto formal, como posto na Constituição brasileira e todo ordenamento nacional, bem como em seus aspectos substanciais, de materialização, de vivência e prática de direito tributário pelas instituições e pela sociedade.
Podemos dizer que a própria Constituição Federal padece de vícios em matéria de tributação, vícios que até mesmo lhe são anteriores, mas recepcionados, como o próprio Código Tributário Nacional, que vem de 1966, com disposições normativas representativas de um sistema caótico iniciado com a incursão do modelo imposto pelo liberalismo no Brasil. No âmbito de sua natureza de Lei Complementar, ele sistematiza e aprisiona axiologicamente leis e decretos.
Restou evidenciado que se mostra premente uma reforma nesse campo. Uma reforma constitucional e de todo sistema infraconstitucional de leis e decretos em matéria tributária, bem como de postura do Estado em face do cidadão-contribuinte, inexplicavelmente alijado do processo de fiscalização e participação ativa nas políticas tributárias.
Há um profundo desconhecimento das questões tributárias por parte da população. A mídia, uma das beneficiadas por esta nefasta estrutura, não demonstra interesse em noticiar movimentos tímidos no sentido de uma nova postura em relação à impostura fiscal-tributária.
O que se pode verificar é uma postura conservadora, uma postura de cunho econômico-financeiro de nítida proteção ao capital. O Estado de Bem-estar Social, ou Democrático de Direito (e social), não é, assim, representativo em face da política fiscal brasileira, em nível de norma e de realidade.
Perigosa ou não a possibilidade de reforma constitucional, própria das Constituições flexíveis, em sendo a brasileira rígida e prevendo as possibilidades em que possa ser alterada, é justamente nas cláusulas pétreas que residem algumas de suas maiores distorções: não pode ser alterada, por exemplo, em matéria tributária, na regra que institui o princípio da capacidade contributiva, da isonomia, da generalidade, bem como em princípios ainda maiores, ordenadores, objetivos e fundamentos do Estado democrático brasileiro.
Doutrinadores em matéria tributária e mesmo o Poder Judiciário, quer no exame difuso ou no concentrado da constitucionalidade das normas, buscam e rebuscam elaborar soluções, alternativas, para tornar nosso sistema tributário menos injusto, o que constitui árdua e inglória tarefa, pois na medida em que a Constituição brasileira de 1988 se afasta de sua promulgação no tempo, ao invés de um ajuste entre lei e realidade, se mostra cada vez mais distante e injusta esta conjunção, mesmo em face da rapidez e liquidez que movem o mundo contemporâneo.
Silva (1996) afirma, acerca das concepções de Constituições, que o Texto Maior, quando concebido apenas como estrutura normativa, como noção de Constituição estatal, expressa uma ideia apenas parcial de seu conceito, pois o que importa, em realidade, é agregar-lhe um conjunto de valores ligados à realidade social.
Nesse sentido, podemos afirmar que a nossa Constituição, em matéria tributária, padece de grandes vícios, desnorteando-se dos fundamentos e objetivos nela previstos, por um conjunto de regras de natureza tributária que não condizem com o Estado Democrático de Direito, não condizem com uma sociedade livre, justa e solidária, além de não proteger nem ser destinada à proteção da dignidade humana.
A Constituição brasileira entra em choque consigo mesma em matéria tributária. Releva tal vicissitude às interpretações possíveis da jurisprudência, da doutrina, buscando uma flexibilização nem sempre possível. Ela não integra dialeticamente os vários conteúdos da vida coletiva brasileira e não permite sua realização prática.
É necessário buscar formatar uma concepção estrutural de Constituição que a considere no seu aspecto formativo,
não como norma pura, mas como norma em sua conexão com a realidade social, que lhe dá o conteúdo fático e sentido axiológico. Trata-se de um complexo, não de partes que se adicionam e somam, mas de elementos e membros que se enlaçam num todo unitário. O sentido jurídico de constituição não se obterá, se a apreciarmos desgarrada da totalidade da vida social, sem conexão com o conjunto da comunidade. (SILVA, 1996, p. 43).
Nossa constituição tributária, a par destas colocações, não se constitui em elementos forjados dentro do grupo social, de baixo para cima. É fruto de uma Assembleia Constituinte eleita, é verdade, mas mesmo deformada pela disparidade representativa de nosso sistema legislativo, onde eleitos em sua maioria por representantes de interesses corporativos financiados pelo capital, a elaboraram. Inúmeros.
No campo da tributação, todavia, os defeitos estruturais são muitos, como já explicitados neste trabalho. Na opinião do mesmo autor, a Constituição deve ser algo
que tem como forma, um complexo de normas (escritas ou costumeiras); como conteúdo, a conduta humana motivada pelas razões sociais (econômicas, políticas, religiosas, etc); como fim, a realização dos valores que apontam para o existir da comunidade; e finalmente, como causa criadora e recriadora, o poder que emana do povo. Não pode ser compreendida ou interpretada se não se tiver em mente esta estrutura, considerada como conexão de sentido, como é tudo aquilo que integra um conjunto de valores. (SILVA, 1996, p. 44).
Se por um lado, pois, a reforma constitucional provoca desconfiança, enfraquecendo as normas imperativas, axiológicas, estruturantes do sistema legal, por outro, a sua rigidez a coloca num patamar odioso de descompasso com os anseios da sociedade. É justamente nessa encruzilhada que cremos estar a nossa Constituição em matéria tributária.
Necessitamos, pois, de um poder de reforma que, segundo Dantas (1996, p. 170-171), “existe dentro do próprio ordenamento, por opção do constituinte, tendo em vista a necessidade de adaptar-se o texto a novas situações, realidades e valores sociais”. Dentro da questão da tributação, portanto, há profunda necessidade de revisão de alguns preceitos constitucionais.
O CTN de 1966 foi recepcionado pela CF/88 com natureza ou status de Lei Complementar. Sem dúvida instituiu uma reforma, tímida, mais racional economicamente, eliminando, por exemplo, a tributação em cascata.
Por outro lado, permitiu a tributação mais incisiva de forma indireta, repassando a toda sociedade a grande tortura do “dever de pagar tributos” de forma desordenada, não proporcional, trazendo um sistema que não eliminou a transferência equivocada de riqueza do pobre para o rico, não permitiu evitar as influências dos interesses econômicos na elaboração dos projetos de lei e mesmo a sua convolação em leis tributárias, para que pudesse ser evitada, mediante a criação de uma norma proibitiva nesse sentido.
De qualquer sorte, estabeleceu todo um contexto normativo fixando competências dos entes federativos, criou o sistema de transferências tributárias – de repartição -, posteriormente consignado na CF/88. Veja-se que o código passou impune durante a ditadura militar e adentrou no novo regime instaurado pela Constituição Cidadã, consignado formalmente de Democrático de Direito.
Antes da promulgação da nova Carta, a União era detentora de grande faixa de produto da arrecadação tributária, restando ao seu alvedrio a repartição destas receitas, eivadas de forte conotação político-ideológica. Depois da promulgação da Constituição, fortalecendo-se o sistema federativo, a União perdeu receita. E perdeu receita numa época difícil, em que o estado de exceção política era franco cerceador de políticas sociais.
Com o advento da Constituição, mais e mais necessidades sociais surgiram. Recentemente, outras tantas se agregaram, num universo em que as despesas públicas sempre foram financiadas, no nosso caso, pelo aumento de carga tributária, seja em face de novos tributos, seja pela elevação de suas alíquotas, seja ainda pela política perversa de distribuição de privilégios tributários às grandes empresas nacionais e transnacionais.
Inúmeras espécies tributárias são criadas e descarregadas na população, sob a forma indireta, em que o contribuinte eleito pela lei como responsável pelo pagamento da obrigação se esvai, repassando a carga tributária que a lei lhe outorgou, por critérios de justiça e de capacidade contributiva, ao cidadão, desprotegido até mesmo em face de seu mínimo de existência digna, escopo fundamental da Constituição quando protege a dignidade da pessoa humana em sua norma ordenadora.
Desde 1995 existem tentativas de se implantar constitucionalmente algumas mudanças em nosso sistema tributário, desde a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 175, que previa a simplificação de determinados tributos, extinguia o IPI e a transformação dos ICMS em um único imposto, o Imposto Sobre Valor Agregado, que abrangeria bens de consumo praticados por cada estado da federação (o chamado IVA de destino), com o nítido objetivo de pôr fim à “guerra fiscal” entre
estados irmãos. A proposta não se efetivou.
Em 1999 é apresentado um novo projeto de reforma constitucional, que também não vingou. Em 2003, convertida a MP nº 66/02 na Lei nº 10.637/2003, elimina-se a cumulatividade do PIS e da COFINS; a lei também proibiu a reabertura do Programa de Recuperação Fiscal (REFIS), no intuito de refrear a sonegação; por outro lado, aumentou as alíquotas da COFINS de 3% para 11%, aumento substancial que será repassado, dentro da lógica perversa de nosso sistema, à sociedade. Em 2003, com Lula no governo, surge a PEC nº 43/03 com o intuito de unificar o ICMS; institui-se a CPMF, em caráter definitivo (precedida do Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras - IPMF); outra emenda de 1997 torna novamente a CPMF transitória; e todas as pretensões de reforma substancial restam ineficazes. E isso já sob a égide do denominado em discurso “governo popular”, surgido e fortalecido socialmente em oposição ao governo neoliberal de FHC.
Recentemente, numa guinada histórica (contrária ao discurso que levou o PT ao Executivo), o governo recriou o REFIS “da crise”, pela Lei nº 11.941/09, instituindo novo parcelamento, com perdão de até 100% de multas e 50% em tributos, alegando que a impossibilidade gerada pela alta carga tributária estava causando um aumento impagável da dívida pública tributária.
Ora, verifica-se que tal medida, além de promover estímulo à sonegação, estimula o mau pagador e desestimula o bom pagador, grande maioria no Brasil. É inegável que esta medida veio para reforçar os cofres do governo em face da eleição que se avizinha.
Nesse sentido, é evidente que deverá vir uma reforma tributária, mas tal não pode ser operacionalizada apenas na questão tributária, porque nosso sistema tributário interfere inclusive na forma federativa de distribuição de receita. Se por um lado as transferências tributárias a determinados entes aproximam do povo a “mera possibilidade” de fiscalizar e participar,
em contrapartida, quando se fala em tributação, é comum ouvir afirmações de que o Sistema tributário vigente é muito complexo; que a carga tributária dos contribuintes é alta em relação ao que retorna, que o atual sistema
estimula disputas entre os estados. Deve-se ter claro, contudo, que a simplificação do sistema tributário não é a solução para a questão. Quando se discute essa matéria não se está discutindo apenas a questão financeira: discute-se também a estrutura federativa e o relacionamento do cidadão com o Estado. Falar-se em reforma tributária significa definir que tipo de Estado queremos, em termos de estrutura e entidades, uma vez que a tributação representa o principal meio de gerar recursos para o financiamento de suas atividades estatais. (BOFF, 2005, p. 205).
Postas estas considerações, verifica-se que todas as reformas tributárias brasileiras são eivadas de dificuldades, quiçá dificuldades advindas da influência do capital, dos interesses econômico-financeiros, que não permitem o desengessamento de nossa complexa estrutura tributária, de uma maior fiscalização popular no processo de decisões de questões tributárias e no processo de formação das leis.
Nossos legisladores são tímidos, distantes do discurso que os levou ao poder, não raro defendendo reformas inalcançáveis, propostas legislativas que não são lançadas ao público. O que há é o franco exercício do Executivo, quando edita projetos de lei e mediante influências os faz ingressar no mundo jurídico, ora estendendo benesses tributárias, ora onerando-as, e que pelo sistema de tributação indireta recaem na população.
Contudo, porque este capítulo se destina a tecer algumas alternativas acerca de um novo sistema tributário, reproduzem-se algumas questões atuais referentes ao Sistema Tributário Nacional na atualidade, no que concordamos em gênero, número e grau com o autor referenciado, acrescendo em alguns tópicos. Tais alternativas vem expostas por Francisco Neto (2009):
- excesso de tributos: alguns tributos poderiam ser englobados, como o ICMS, IPI, Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), COFINS, PIS, num IVA global, outros suprimidos e até eliminados, evitando a guerra fiscal e simplificando a complexidade do sistema tributário;
- tributação cumulativa: são conhecidos os efeitos indesejáveis da cumulatividade tributária. Sempre haverá uma “cumulatividade geral” (sobre o cidadão; tributação indireta);
a sonegação fiscal, deseduca a população, não estimula a cidadania fiscal;
- complexidade das normas tributárias: elevação de custos para cumprimento das obrigações tributárias pelos contribuintes; aumento da burocracia; dificuldade de defesa no Judiciário; despesas com funcionários; dificuldade na fiscalização;
- guerra fiscal: competição entre estados irmãos deve ser eliminada, pois há diferentes alíquotas entre um mesmo tributo-ICMs; deslocamento de empresas para outros estados; desemprego nos estados desertados e emprego nos de deslocamento; diminuição de receitas de um estado e enriquecimento em outro; quebra da isonomia, pois as alíquotas do ICMs são maiores ou menores;
- efetivação das regras e princípios constitucionais na realidade: atendimento da capacidade contributiva, isonomia e igualdade tributárias;
- proibição de privilégios odiosos, aqueles direcionados a grandes empresas e a determinados estados federativos protegidos politicamente;
- melhor distributividade relativamente ao Imposto de Renda, cujas alíquotas não obedecem à proporcionalidade e nem à progressividade;
- políticas públicas que evitem a teoria da carga desmedida, como sobre- oneração da população em toda forma de tributação indireta;
- estabelecer participação popular na tomada de decisões, na fiscalização da distribuição dos privilégios fiscais; modificação na realização da justiça perante o Poder Judiciário, na utilização dos instrumentos constitucionais de controle; ação popular, ação civil pública;
- adequação da administração tributária à lei, dentro do contexto interpretativo mais favorável ao contribuinte;
- modificação do processo de emendas à Constituição, de forma a permitir sejam alterados institutos “pétreos” segundo os fundamentos e objetivos da Constituição;
- eliminação da má distribuição de renda: eliminação da transferência equivocada de renda do pobre para o rico;
- canalização efetiva dos recursos tributários aos programas sociais não eleitoreiros;
- estabelecimento de mecanismos de não interferência na condução política por empresas nacionais de grande porte e transnacionais;
- eliminação de barreiras alfandegárias, isenções e privilégios nos impostos de natureza fiscal relativamente aos países do Mercosul; intensa fiscalização na
distribuição de privilégios para importação, visando à proteção da indústria nacional; - realinhamento dos encargos previdenciários, diminuindo a carga tributária para promover o pleno emprego.
Buscou-se elencar alguns problemas e respostas com os tópicos acima levantados. Ao tempo em que se constituem defeitos em nosso sistema, podem ser soluções para uma reforma, acaso eliminados ou mesmo suprimidos.
Somente nesse contexto, ou seja, no da plena constitucionalidade, forma e substância, alinhados acepção popular e propósito da Constituição, é que poderemos, quiçá, um dia verificar uma efetiva modificação desse quadro caótico por que passa nosso Sistema Tributário Nacional.
CONCLUSÃO
A partir do estudo realizado, tentou-se demonstrar a fragilidade de nosso sistema tributário. O trabalho pretendeu evidenciar que nossa política tributária ainda se mostra tímida em matéria de respeitar a Constituição, seus fundamentos, objetivos e princípios.
As regras dispostas na Cártula estão em contrariedade, principalmente os princípios tributários escritos nela própria e bem assim na legislação infraconstitucional. Erigidas pelo legislador constituinte como normas destinadas à proteção do cidadão contra o poder tributário do Estado e de regramento deste na condução tributária, as normas não atendem Aos propósitos constitucionais afetos ao Estado Democrático de Direito.
Ainda que com problemas de “espaço-papel” para se demonstrar melhor as imperfeições do sistema tributário, crê-se haver demonstrado que é imprescindível recuperar princípios como o da igualdade, da dignidade humana e da solidariedade para que possamos vivenciar melhor a nova face da cidadania, dentro deste mundo de diversos matizes sociais, econômicos e culturais.
A tributação, como se buscou enfatizar ao longo do trabalho, é importante instrumento de concretização e/ou viabilização dessa realidade porosa e multifacetada que se nos apresenta na contemporaneidade. O respeito aos princípios deve ter por norte a vivência da Constituição dentro da estrutura democrática.
A ótica tributária hoje deve ser interpretada de forma diferente, seja qual for o modelo de Estado adotado: Social, de Bem-estar Social, de Providência, dentro do matiz democrático. A proteção do cidadão é a pedra de toque, não mais a utilização do tributo como elemento de intervenção e de confisco por parte de um dos aparelhos históricos do Estado, o governo.
Deixou-se claro que no modelo brasileiro os objetivos da democracia implementada em 1988 estão distantes da realidade. Apesar do crescimento da fatia de nossa classe média, ainda temos muitas pessoas na pobreza. São estas pessoas que na verdade pagam tributos, montados no sistema indireto de repercussão. A sociedade brasileira não participa da elaboração das políticas tributárias, mas é certo que arca com a maior parte dos encargos.
Em matéria de tributos pouco avançamos e ainda estamos fortemente agregados ao modelo nascido no liberalismo e no neoliberalismo. Já estamos há vinte e dois anos sustentados numa nova realidade implantada pela democracia e devemos de uma vez por todas efetivar suas funções de transformação da realidade social, na busca por uma sociedade mais justa.
Com alguns elementos diferentes, ainda vivemos, de certa forma, em matéria de tributos, no sistema piramidal encartado na Revolução Francesa, na qual 98% das pessoas do terceiro estamento eram os que trabalhavam e que detinham os menores retornos sociais, cabendo ao primeiro e segundo estamentos a maior parte do bolo arrecadatório e a menor contrapartida em bens e serviços à sociedade.
Efetivamente, há novas demandas, novos riscos sociais, e abre-se cada vez mais o fosso existente entre os interesses econômicos e uma forma de desenvolvimento sustentável, com justiça social não apenas no presente, mas voltada para o futuro.
Um melhor equacionamento das diretrizes tributárias deve ser urgentemente implantado no país, cujos parâmetros de desenvolvimento ainda são medidos pelo PIB – essencialmente economicista sob a premissa de que crescimento apenas econômico mais forte é fator de realização das políticas sociais, de redução da
pobreza, de problemas como o mega-desemprego. Em tal equívoco se insere, em parte, a política tributária, de cunho arrecadatório e voltada para proteger os mais abastados economicamente.
É evidente que o modelo de globalização escolhido pelos capitalistas não é o modelo que se busca. Não minimizou problemas de concentração de renda nos mais poderosos e de repartição dos encargos de financiamento do Estado por toda sociedade, especialmente a massa trabalhadora e mais carente.
A tributação é exemplo desse modelo. A neotributação colabora com o processo de concentração de renda na mão de poucos setores econômicos e isso aumenta a desigualdade social: cada vez mais no Brasil a população que detém menor capacidade contributiva, que não detém contrapartida social, é quem na verdade paga tributos. Descarrega-se na população desinformada a maior carga tributária, sob o pálio de proteger setores mais poderosos da economia.
Vê-se, na prática, que a tributação e a contrapartida social utilizada pelos neoliberais e pelos de “centro-esquerda” não melhorou em nada. Criam-se novos tributos indiretos, aumentam-se alíquotas indiscriminadamente, se estabelecem políticas de distribuição de privilégios odiosos e a população sequer participa da elaboração das políticas tributárias. Na verdade, a participação se dá a portas fechadas, entre poucos detentores do poder político e econômico, com forte influência nas ações de governo.
Os detentores da mídia criam certo emblemático sofisma quando mostram insatisfações de certas áreas da sociedade com a política tributária, como se a economia com ela estivesse insatisfeita. Puro engano. Sabem que na verdade a