Vamos começar o estudo deste subcapítulo a partir dos fundamentos, apresentados pelo insigne jurista Celso Antônio Bandeira de Mello (2000, p.
849), que justifi cam a existência da responsabilização do Estado:
a) No caso de comportamentos ilícitos comissivos ou omissivos, jurídicos ou materiais, o dever de reparar o dano é a contrapartida do princípio da legalidade. Porém, no caso de comportamentos ilícitos comissivos, o dever de reparar já é, além disso, imposto também pelo princípio da igualdade.
b) No caso de comportamentos lícitos, assim como na hipótese de danos ligados à situação criada pelo Poder Público – mesmo que não seja o Estado o próprio autor do ato danoso –, entendemos que o fundamento da responsabilidade estatal é garantir uma equânime repartição dos ônus provenientes de atos ou efeitos lesivos, evitando que alguns suportem prejuízos ocorridos por ocasião ou por causa de atividades desempenhadas no interesse de todos. De conseguinte, seu fundamento é o princípio da igualdade, noção básica do Estado de Direito.
Conforme já visto anteriormente, o artigo 37, § 6.º, da Constituição Federal (BRASIL, 1988, s.p.) estabelece que a responsabilidade civil, que se imputa ao Estado por ato danoso de seus prepostos, é objetiva, impondo-lhe o dever de indenizar caso se verifi que dano ao patrimônio do particular, e nexo causal entre o dano e o comportamento do agente público, independente de culpa:
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RESPONSABILIDADE CIVIL
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e efi ciência e, também, ao seguinte:
[...]
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
A teoria da responsabilidade civil objetiva do Estado se baseia na teoria do risco administrativo que, como destacou o Ministro Humberto Martins, no Recurso Especial nº 1.299.900 (BRASIL, 2015, s.p.):
[...] aliada ao mandamento básico de responsabilidade civil do Estado, determina que o Estado será responsável pelo ressarcimento do dano, uma vez reconhecido o nexo causal e o dano, independentemente de culpa ou dolo do agente.
Admitem-se, entretanto, as excludentes de responsabilidade, tais como culpa exclusiva da vítima, força maior e caso fortuito.
Assim, o Estado responderá objetivamente pelos danos causados a terceiros, por seus agentes ou por agentes de pessoas jurídicas de direito privado, que prestam serviço público em função delegada, independentemente da demonstração de culpa, excetuando-se os casos em que se verifi ca alguma das excludentes de responsabilidade da teoria do risco administrativo.
Na verdade, passados trinta anos da Constituição Federal (BRASIL, 1988), já não existem mais grandes debates a respeito da teoria de risco administrativo e responsabilidade objetiva do Estado.
Resta, no entanto, alguma discussão acerca da responsabilidade civil do Estado decorrente de atos legislativos e jurisdicionais. Em outras palavras, responderá o Estado pelos danos causados por erros do Poder Legislativo ou do Poder Judiciário?
Com relação aos atos legislativos, doutrina e jurisprudência pátrias não apenas defendem a possibilidade de o Estado responder pelos danos deles decorrentes, como determinam que essa responsabilidade será objetiva. No entanto, apenas em casos de lei de cunho discriminatório ou de lei inconstitucional, sendo que a última hipótese dependerá de declaração de inconstitucionalidade da lei pelo Supremo Tribunal Federal.
89 RESPONSABILIDADE CIVIL EM ESPÉCIE
Capítulo 4
Sobre a responsabilidade civil do Estado por atos legislativos, Luciano Ferraz explica (2006, p. 218-219):
No Brasil, a doutrina é praticamente unânime em reconhecer a possibilidade de responsabilização do Estado por atos do legislador, porquanto agentes públicos, na dicção dos textos constitucionais brasileiros, atualmente do art. 37, § 6º - existem no âmbito dos três Poderes: o intermediário entre o Estado e o prejudicado é o agente público, que age ou se omite em nome do respectivo poder a que se vincula.
A tese mereceu acolhida do Supremo Tribunal Federal ao apreciar o RE 153.464, Min. Celso de Mello, declinando que
‘(...) o Estado responde civilmente por danos causados aos particulares pelo desempenho inconstitucional da função de legislar.
O exercício da função de legislar, que dá ensejo à responsabilização do Estado, pode advir de condutas ativas – quando o legislador edita lei –, ou de condutas passivas – quando se verifi ca a inércia do Estado-legislador, redundando na inefi cácia de direitos constitucionalmente tutelados. De toda sorte, tem-se exigido a declaração de inconstitucionalidade da lei ou da omissão do Poder Judiciário.
Sustenta-se, contudo, que o dano pelo exercício da função legislativa tem lugar ainda que seja reconhecida a constitucionalidade da lei (ato legislativo lícito, nos mesmos moldes da responsabilização por atos administrativos lícitos. O fundamental para tanto, porquanto não se trata de hipótese de descumprimento de dever jurídico, é que tenha havido ruptura do equilíbrio entre os ônus e os encargos públicos suportados pelos destinatários, desequilíbrio, é claro, resultante do ato legislativo como medida de ordem geral.
Assim, reconhecida a inconstitucionalidade de texto legislativo pelo Supremo Tribunal Federal, o Estado responderá objetivamente por todos os danos dele decorrentes.
Já com relação à responsabilidade civil do Estado por ato jurisdicional, o entendimento predominante é pela não aplicação da regra de responsabilidade objetiva, limitando-se a imputação de responsabilidade ao ente público nos casos de dolo, fraude ou culpa grave, conforme o acórdão da Apelação Cível nº 1.202.940 (PERNAMBUCO, 2015):
Embora a Constituição Federal imponha a responsabilidade objetiva do Estado pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, quando o ato lesivo decorre de atos jurisdicionais, praticados pelos magistrados no exercício de sua função, a responsabilidade civil do Estado se apresenta na modalidade subjetiva, de forma que é imprescindível a presença de dolo ou culpa do magistrado para a sua confi guração.
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RESPONSABILIDADE CIVIL
Em casos, por exemplo, de prisão em fl agrante e posterior absolvição, prisão por tempo superior ao fi xado na sentença ou erros processuais que geram danos ao jurisdicionados (como atos expropriatórios eivados de nulidade), o Estado somente será responsabilizado se restar provado dolo ou fraude do juiz e/ou dos auxiliares da Justiça.
O doutrinador Yussef Said Cahali (1995, p. 612), resume os fundamentos sobre os quais se fulcram aqueles que advogam em exceção à regra geral da responsabilidade objetiva pelos atos jurisdicionais:
1) a responsabilidade civil do Estado disciplinada no art.
37, §6º, da Constituição de 1988 (e de similar disposição das Constituições anteriores) não compreende os danos resultantes da atividade judiciária, não se qualifi cando o juiz como funcionário ou agente do Estado; o Judiciário é um Poder que se exerce na prestação jurisdicional; 2) a sentença é um ato de soberania, nas mesmas condições em que o é o provimento emanado do Poder Legislativo; 3) a independência do magistrado não permite que esteja ele exposto ao constrangimento de decidir em desacordo com a sua consciência, sob pena de ser demandado por essa ou aquela parte; 4) os efeitos da coisa julgada induzem a presunção de justiça da sentença; 5) eventuais erros do juiz no desempenho de sua atividade somente podem ser levados à conta da falibilidade humana, restando sua responsabilidade apenas em caso de dolo ou fraude.
Assim, diferentemente da regra geral, a responsabilidade civil objetiva do Estado é diferente da responsabilidade por ato legislativo, já que o Estado só responderá por erro judicial se restar comprovado dolo ou fraude do agente.