Gabriela Carolina Gomes Segarra
5. Seria o terrorismo um crime político?
De um lado há o repudio ao terrorismo em forma de comoções nacionais e transnacionais expressas pelos princípios que regem as relações internacionais. Noutro extremo, encontra-se codificado nos mais diversos ordenamentos e tratados o benefício da não extradição àqueles que cometem crimes políticos. Nesse extremo, pairam as dúvidas no que tange a esse tópico. Seria também o terrorismo um crime contra a segurança nacional e, assim, considerado crime político abarcado pelo benefício da não extradição?
As indagações não param por aí. Afirma a doutrina – não uníssona – que, de igual modo aos crimes políticos, o termo “terrorismo” também é de difícil conceituação. Sobre esse tópico, aponta Baussioni que não há consenso internacional quanto às estratégias estatais e da comunidade internacional, no que toca aos seus valores, objetivos e resultados, de modo a dificultar o que deve ser prevenido e controlado, bem como os motivos e o modo de como fazer. Em sua dicção: “As a
result, the pervasive and indiscriminate use of the often politically convenient label of ‘terrorism’ continues to mislead this field of inquiry”.42
41 Idem, p. 114-115.
42 BAUSSIONI, M. Cherif. A Policy-Oriented Inquiry into the Different Forms and Manifestations of “International Terrorism”. Legal Responses to International
Terrorism: U.S. Procedural Aspects. Martinus Nijhoff Publishers: The Netherlands. 1988. p. xvi. Nesse escopo, na tentativa de uma definição, continua BASSIOUNI: “an ideologically-motivated strategy of internationally proscribed violence designed to inspire terror within a particular segment of a given society in order to achieve a power-outcome or to propagandize a claim or grievance irrespective of whether its perpetrators are acting for and on behalf of themselves or on behalf of a state”.
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Entretanto, de outra banda, Cassese é incisivo na opinião contrária acerca da falta de conceito para terrorismo. O autor inicia um subtópico da obra com o título: A current misconception: the alleged lack of a generally agreed definition
of terrorism.43Cassese não para suas alegações apenas na (não) existência da definição de terrorismo. Para ele, esse delito
também equivale a um crime de direito internacional consuetudinário.44
Com efeito, ao analisar as legislações internas de alguns países europeus,45 pode-se notar a tendência em tipificar o
delito de terrorismo como um crime comum. Entretanto, com atos voltados a atingir a perturbação da ordem pública ou princípios fundamentais do Estado. Assim, descreve Sara Pellet que, “se esta motivação consiste em atentar gravemente
contra as bases e princípios fundamentais do Estado, destruí-las, ou ameaçar a população, trata-se de um atentado terrorista”.46
Sob esse prisma, para parte da doutrina, o entendimento é de que o delito político se diverge do ato terrorista, visto que, para o último, atenta ao temor à violência e crueldade; as vítimas normalmente são escolhidas ao acaso, englobando civis e inocentes. Além disso, o terrorismo pode ser expressão de revolta política, levante social ou protesto religioso, de forma que alcança certos fins políticos ou não. Ainda, preconiza que, “enquanto os delitos políticos atingem a ordem e a
organização política de um Estado determinado, o terrorismo tende à destruição do regime político, social e econômico de todos os países”.47
Para o outro entendimento doutrinário, consigna-se o terrorismo ligado ao crime político sob o argumento de que aquele é um crime contra a ordem constitucional do Estado Democrático de Direito, e não apenas um delito contra a segurança nacional. Assim, a prática terrorista tem finalidade política, devendo seguir todas as regras previstas aos delitos políticos, tais qual a benevolência de não extradição.
Corrobora com esse entender Heleno Cláudio Fragoso em sua obra Terrorismo e Criminalidade Política, o qual, em sua dicção, nos ensina que “a denominação terrorismo por ser vaga e inconcludente pudesse terminar permitindo a
43 CASSESE, Antonio. International Criminal Law. New York: Oxford University Press Inc., 2003. p. 120 e ss.
44 Idem, p. 120. Para Antonio Cassese, há três elementos essenciais para configurar crime de terrorismo internacional: (i) os atos devem ser considerados
um delito na maioria dos sistemas legais; (ii) as atos devem ser destinados a espalhar terror, por medo ou intimidação, por meio da violência ou ameaça dirigida ao Estado, o público ou grupo particular de pessoas; (iii) os atos devem ser motivados politicamente, religiosamente ou de outras ideologias que não seja a busca de finalidade privada (CASSESE, Antonio. International Criminal Law... cit., p. 124).
45 A título de exemplo, art. 300 do Código Penal Português; art. 571 do Código Penal Espanhol; art. 421-1 do Código Penal Francês.
46 PELLET, Sarah. A ambiguidade da noção de terrorismo. In: CALDEIRA, Leonardo Nemer (coord.). Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na
comunidade internacional e no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 16.
47 PRADO, Luiz Regis; CARVALHO, Érika Mendes de. Delito político e terrorismo... cit., p. 438. No mesmo sentido, CUELLO CALÓN, Eugenio. Derecho penal.
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extradição de crimes políticos”.48 Nessa frase curta e com muito conteúdo nota-se aquilo que o trabalho vem abordando:
a dificuldade em encontrar um conceito único e pacífico para terrorismo e crime político, bem como conceder aos atos terroristas a benevolência da não extradição outorgada aos criminosos políticos.49
Entretanto – como já mencionado –, é fato o entender dos tribunais em não julgar de igual forma o crime político e o terrorismo para efeitos de extradição. Tal entendimento parece estar mais relacionado às razões pragmáticas e de cooperação penal internacional do que aos fundamentos teóricos.
Nesse diapasão, Cassese também já asseverava acerca desse dilema, colocando como um problema o fato de os terroristas não serem considerados como criminosos políticos e, assim, excetos da extradição. Para o autor, tal entendimento deve ser mais bem esclarecido, já que muitos atos terroristas têm clara inspiração política. Em suas palavras, “it is simply
that the methods used are such that the advantages normally accorded to political offences should not apply”.50
Para melhor compreensão do dilema, a matéria também traz a baila The Supplementary Treaty, firmado entre os governos dos Estados Unidos da América e do Reino Unido. Foi proposto durante a administração de Reagan e assinado em 25.06.1985. O referido Tratado foi o primeiro acordo de extradição que procurou estreitar o escopo da proibição de extraditar por crimes políticos.
A alteração realizada por esse Tratado Complementar está no art. I, o qual altera a exceção por delito político, contida no art. V, parágrafo (1) (c), do tratado de extradição em vigor, identificando crimes particulares que não devem ser considerados como delitos políticos públicos, tais como sequestro, sabotagem de aeronaves e crimes contra pessoas internacionalmente protegidas. Tal tratado foi firmado no contexto de ajudar o Reino Unido no tocante aos atentados do IRA (Irish Republic Army), especificamente nos casos McMullen e Joseph Doherty.
Em 1978, McMullen, antigo membro do PIRA (Provisional Irish Republican Army), usando documentos falsos, entrou ilegalmente nos Estados Unidos. Nesse ano, o Reino Unido pediu a sua extradição aos norte-americanos por diversos atos que McMullen havia cometido em favor do grupo revolucionário. A extradição foi negada, tendo por base a não extradição por crimes políticos. Devido à proibição de extraditar, os Estados Unidos deportaram McMullen para a
48 FRAGOSO, Heleno Cláudio. Terrorismo e criminalidade política. Rio de Janeiro: Forense, 1981. p. 5.
49 No mesmo sentido, “que o terrorismo está compreendido na categoria dos crimes políticos subjetivos, porque a conduta põe em perigo o convívio social,
provocando pânico e alarme (...) existe, por parte da doutrina e da jurisprudência, inegável resistência em qualificar o terrorismo como crime político, para evitar que possa ele receber tratamento jurídico mais favorável” (COSTA JR., Paulo José da; CERNICCHIARO, Luiz Vicente. Direito penal na Constituição. São Paulo: Ed. RT, 1995. p. 253).
50 CASSESE, Antonio. The international community’s “Legal” response to terrorism. International and Comparative Law Quarterly, vol. 38, part 3, London:
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Irlanda em 1986. Nesse ínterim em que McMullen estava no processo de deportação, o Reino Unido de novo requereu sua rendição, desta vez baseada no novo tratado que eliminou a exceção de não extraditar em casos de crimes políticos. Assim, dessa vez, McMullen foi extraditado ao Reino Unido.51
Especificamente, quanto ao caso de Doherty, também um antigo membro do IRA, que estava preso na Irlanda do Norte pelo assassinato do capitão do Exército Britânico e fugiu para os Estados Unidos, tem-se novamente o impasse da não extradição por crime político, haja vista que seu pedido, feito pelo Reino Unido, foi negado pelos Estados Unidos com base nessa exceção.52
As controvérsias e indagações não param nesses casos práticos. Apenas a título de curiosidade da dificuldade em delimitar o que seria um ato de terrorismo ou um crime político, menciona-se, nessa oportunidade, a questão do árabe palestino que vivia em Chicago e foi acusado por ter plantado uma bomba em um mercado em Tiberias. Israel pediu sua extradição. Novamente foi invocada a norma de não extradição por crimes políticos, entretanto, dessa vez não foi permitida.53 Aqui, de pronto, nota-se a subjetividade do Poder Judiciário em definir quando invocar terrorismo e aceitar
sua extradição ou quando negar com base em crime político.
Durante as audiências de ratificação do The Supplementary Treaty, os críticos levantaram essa preocupação e a compararam a questão fundamental de justiça, isto é, da mesma forma as pessoas devem ter direitos semelhantes.54 A
extradição ou não extradição por crimes políticos deve ser uníssona para todos os Estados. Além disso, pode-se dizer que coloca em perigo o equilíbrio entre a separação de poder, uma vez que sobrecarrega o Poder Judiciário com decisões já expressas nas Constituições.
51 BAUSSIONI, M. Cherif. International Extradition: United States Law and Practice. Sixth Edition. United States of America by Oxford University Press, 2014.
p. 236. Cabe aqui tecer um comentário: “En octubre de 1980 el ‘Board of Immigration Appels’ contradice al juez de inmigración porque McMullen no hay de ser perseguido si regresa a Irlanda y porque ha cometido graves delitos no políticos como miembro del PIRA. El Tribunal de Apelaciones, al que recurre Mc Mullen, entiende que para decidir si un delito es político o no – a los efectos de evitar una expulsión – hay que basarse en el vínculo entre el delito cometido y los propósitos políticos alegados, todo ello contrastado con la proporcionalidad y el grado de atrocidad del delito; en este caso existen suficientes pruebas para concluir que McMullen hay cometido delito comunes graves” (ROTAECHE, Cristina J. Gortázar. Derecho de asilo y “no rechazo” del refugiado. Madrid: Dykinson, 1997. p. 7).
52 ROTAECHE, Cristina J. Gortázar. Derecho de asilo y “no rechazo” del refugiado... cit., p. 73.
53 WISE, Edward M. The Political Offence Exception to Extradition... cit., p. 363-364.
54 BASSO, Kathleen A. The 1985 U.S.-U.K. Supplementary Extradition Treaty: A Superfluous Effort? Boston College International and Comparative Law
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Contudo, consignam-se duas justificativas para The Supplementary Treaty: (i) Para Stephen Trott, chefe da Divisão Criminal do Departamento de Justiça, vislumbra no tratado um protótipo de troca com os EUA, (“friends and allies”);55
(ii) Na sentença a favor do Tratado, para o entendimento do Juiz Abraham D. Sofaer, a razão para esse Tratado está relacionada a crimes violentos, em que a exceção da não extradição por delitos públicos não tem lugar em tratados de extradição entre democracias estáveis, em que o sistema está disponível a corrigir queixas legítimas e o processo judicial fornece um tratamento justo.56
Pela dicção do Magistrado, subtrai-se outra indagação – aquela já feita quando estudado o caso Cesare Battisti – quando se trata de uma democracia estável? Nesse diapasão é que questiona o motivo de os Estados Unidos não traçarem acordos semelhantes com países como Coreia do Sul, África do Sul, El Salvador ou Filipinas, haja vista que são países de importância estratégica aos norte-americanos, mas com uma reputação questionável para a democracia e a justiça para inimigos políticos.57
Nesse ínterim, na sua decisão o Juiz Sofaer argumenta que a exceção à extradição por delitos políticos é medida pela motivação do autor e que o Judiciário é incapaz de distinguir atos de terrorismo e atos de crimes políticos.58 O que se extrai
desse impasse entre terrorismo e crime político é que ambos os conceitos são fluídos na sua essência e se confundem no tempo e no subjetivismo de quem alega.
Entre tantas dúvidas, há duas certezas: i) O terrorismo não é um fenômeno atual. Houve surtos de terrorismos em diversas épocas do nosso contexto histórico. Os atentados de 11 de setembro de 2001 “apenas têm de singular os meios
utilizados, o número de vítimas e as suas repercussões globais”. Desse modo, cabe-nos afirmar que o terrorismo é um dos
55 YLE, Christopher H. Extradition, politics, and human rights. Philadelphia: Temple University Press, 2001. p. 202.
56 HANNAY, William M. The Legislative Approach to the Political Offense Exception. Legal Responses to International Terrorism: U.S. Procedural Aspects.
Martinus Nijhoff Publishers: The Netherlands, 1988. p. 120: “the rationale for this new Supplementary Treaty is simple: with respect to violent crimes, the political offense exception has no place in extradition treaties between stable democracies, in which the political system is available to redress legitimate grievances and the judicial process provides fair treatment”.
57 BLAKESLEY, Christopher L. The Evisceration of the Political Offense Exception to Extradition... cit., p. 122. Disponível em: [http://scholars.law.unlv.edu/
facpub/321]. Acesso em: 04.06.2014.
58 Nesse sentido, BLAKESLEY, Christopher L. The Evisceration of the Political Offense Exception to Extradition... cit., p. 118-119. Disponível em: [http://
scholars.law.unlv.edu/facpub/321]. Acesso em: 04.06.2014: “Judge Sofaer argues that some courts have applied the political offense exception to refuse extradition to fugitives in cases in which the fugitives were, in the United States Government’s view, actually terrorists. The political offense exception, therefore, must not be applied to hijacking or aircraft sabotage, to hostage taking or crimes against internationally protected persons. Further, the exception must not apply to murder, manslaughter malicious assault, kidnapping, or property damage. The political offense exception must not apply to these offenses, argues Judge Sofaer, because terrorist sometimes commit them and its application runs the risk of courts not finding terrorist extraditable, thereby allowing those who have commit wanton acts of violence to avoid prosecution”.
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fatores que apertam “os laços de cooperação judiciária e de cooperação policial entre os Estados”;59 (ii) Nos tratados
entre os Estados, bem como nas legislações nacionais, tendem a delimitar a não extradição nos crimes de terrorismos, dispondo expressamente uma cláusula.60
Em síntese, pelo estudo nota-se a dificuldade em não equiparar o terrorismo como crime político, visto que ambos são ameaças à segurança nacional e ao Estado Social e Democrático de Direito. Tanto o crime político quanto o terrorismo podem usar da violência, da emboscada, causando graves consequências psicológicas e grandes intimidações para a sociedade em geral. Tem-se no terrorismo um fenômeno essencialmente político que causa reflexos de ordem política e pública.
Na tentativa de não equiparar o terrorismo aos crimes políticos, a fim de evitar a benevolência na não extradição, foram assinados inúmeros tratados. A título exemplificativo: o Convênio de Haia para a repressão do sequestro ilícito de aeronaves (1970), o Convênio de Montreal para a repressão de atos ilícitos dirigidos contra a segurança da aviação civil (1971) e a Convenção Europeia para a Repressão do Terrorismo (1977).
6. Conclusão
“A violência, por exemplo, pode não existir se um sistema de telecomunicações é desarranjado por meios eletrônicos, ou se bacilos de moléstias contagiosas são enviadas pelo correio. O motivo político pode não existir, como no caso do sequestro dos ministros da OPEP em sua reunião de Viena, em 1975. A Criação de terror pode também não existir em fatos isolados, como os assassinatos de Martin Luther King e de Robert Kennedy”.61
Depois de transcorrido o período histórico e conceituado o crime político, cabe-nos uma indagação: a negação
da extradição por crimes políticos teria escopo nos dias atuais? Tomando como ponto de partida o contexto em que a
59 MIRANDA, Jorge. Os direitos fundamentais e o terrorismo: os fins nunca justificam os meios nem para um lado, nem para outro. Revista da Faculdade de
Direito de Lisboa, vol. 44, n. 1 e 2, Coimbra Ed., 2003, p. 658-659.
60 Vide notas 7 e 8. Isso é notado com muita clareza na Convenção Interamericana contra o Terrorismo assinada em 03.06.2002 – pela qual o Brasil é
signatário –, que foi criada como resposta ao medo instaurado pelo atentado de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos da América.Com o seguinte teor: “Article 11: Inapplicability of political offense exception – For the purposes of extradition or mutual legal assistance, none of the offenses established in the international instruments listed in Article 2 shall be regarded as a political offense or an offense connected with a political offense or an offense inspired by political motives. Accordingly, a request for extradition or mutual legal assistance may not be refused on the sole ground that it concerns a political offense or an offense connected with a political offense or an offense inspired by political motives”.
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cláusula de proibição de extraditar em casos de crimes políticos foi projetada, nota-se que mudou radicalmente em relação à situação que prevaleceu na primeira metade do século XX, pelo menos no que diz respeito às relações de cooperação jurídica internacional entre os Estados Democráticos. Partindo dessa premissa, a cooperação, geralmente, não é recusada com o fundamento de que o ato continuado no Estado requerente seria de natureza política.62
Afirma Robert Zimmermann que, no círculo dos países europeus, a conquista dos direitos democráticos é um direito adquirido, de forma que não podemos aceitar que os conflitos de grupos minoritários assumam uma significância de tão grande monta a ponto de justificar criação de imunidades aos autores. Acrescenta ainda o autor que, no direito internacional, não está bem definido o conceito de crime político. Em suas palavras: “Ces considérations de justice et d’humanité ont
pris ainsi le pas sur les jugementes de valeur – parfois assez hasardeux – que la notion floue du délit politique impose aux autorités de l’Etat requis”.63
Outrossim, toda a premissa dessa abordagem – a aceitação da extradição aos criminosos políticos – pode ser falha quando se tem a noção de que os tempos mudaram, de forma que o âmbito dessa isenção pode estar muito longe dos tipos de casos a que é atualmente aplicada. Nesse diapasão, esse âmbito deve ser totalmente redefinido para as necessidades do presente, a fim de proteger e promover a ordem pública internacional.64 Faz sentido tal entendimento quando se relaciona
a abordagem histórica para os delitos públicos, mas, atualmente, parece ser um benefício àqueles que cometem os delitos considerados políticos.
Ademais, há a questão relacionada ao terrorismo, que, hodiernamente, “representa um grande problema para a
ordem jurídica internacional, visto que a maior preocupação é precisamente subtrair das ações terroristas o caráter de criminalidade política”.65 Nesse ínterim, não obstante as codificações no sentido de que os atos de terrorismos não
se enquadram no rol do benefício da não extradição, nota-se que ainda há dificuldades em não descrevê-lo como crime político.
Muitas soluções foram propostas para encarar os problemas da cláusula de não extradição aos criminosos políticos a