Com base nos autores apresentados, consideramos que algumas reflexões merecem destaque na finalização deste capítulo. Como pôde ser observado, o Welfare State tem como pressuposto o conjunto de bens que devem ser oferecidos pelo Estado como direitos sociais a todos os indivíduos. Quando não ofertado de forma direta pelo Estado, este deve, minimamente, ser o fiscalizador e o regulamentador dessas ações no âmbito da sociedade civil, tendo em vista, em qualquer destas hipóteses, a garantia de uma vida com qualidade que contemple as necessidades dos cidadãos – saúde, educação, habitação, emprego e outras demandas sociais – como um direito de todos e não para alguns, apenas como medida beneficente.
Saes (2016), apesar de concordar com a análise marshalliana no que se refere aos direitos em uma sociedade capitalista, aponta que Marshall, ao teorizar sobre o Welfare State, tinha um sonho conjuntural para a Inglaterra, país onde sempre viveu. Influenciado pelo momento histórico, envolvido e entusiasmado pelo governo trabalhista do pós-guerra, que adotou políticas protecionistas de Bem-estar Social, Marshall considerava que com as vitórias constantes desse partido, o governo passaria pacificamente para o socialismo, com a criação de mais e mais direitos para a classe dominada até que se chegasse ao fim da sociedade de classes. No entanto, grande parte da população, temerosa pela estatização global e receosa de ser governada pelo comunismo, não reelegeu o governo trabalhista e, aos poucos, Marshall foi “desmentido” pela realidade.
Nas sociedades capitalistas modernas, à medida que os direitos vão sendo criados, outros, em um processo de “escada”, vão indicando a necessidade de mais direitos, conforme descreve Saes (2016). É a partir desta definição que emerge a ideia de políticas complementares para a inclusão social, isto é, para a evolução dos direitos da cidadania.
Devemos admitir, portanto, a existência de uma dinâmica na criação de direitos como nos aponta Marshall (1967a), mas não se pode acreditar que por si só, essa dinâmica leve à liquidação das classes sociais. Ainda há muitos direitos a serem criados e conquistados. É utópico, entretanto, pensar que essas conquistas rumem para a autoextinção pacífica do capitalismo. Em outras palavras, a classe dominante simplesmente não permitirá uma igualdade absoluta de direitos com as classes populares, conforme pôde se perceber em Saes (2016). Trata-se de um processo de interface de contrastes, no qual as diferenças são desprezadas e excluídas.
Em que pesem os distintos graus de extensão e os regimes (liberal, conservador e socialdemocrata) do Welfare State apontados na análise de Esping- Andersen (1991; 1994) e respeitada a especificidade histórica nos diferentes países que o adotaram, podemos afirmar que essa política representa a possibilidade de uma relação entre capitalismo e democracia, de modo a assegurar que as desigualdades sociais não comprometam o exercício pleno da cidadania.
Alguns países tiveram um Welfare State mais bem-sucedido, entre os quais destacamos os escandinavos – Dinamarca, Suécia e Noruega – e outros países da
Europa – Áustria, Alemanha, França e Itália. No Brasil, embora não haja uma consonância teórica sobre a existência de um Welfare State brasileiro, sobretudo quando comparamos os indicadores de desenvolvimento entre esses países e o nosso, podemos observar apenas uma tendência de aproximação a essa política.
Em consonância com Draibe (1993), entendemos que o Estado do Bem-Estar brasileiro pode ser pensado em duas fases anteriores à Constituição Federal do Brasil (1988) – de 1930 a 1943 e de 1966 a 1971 – nas quais há registros de iniciativas trabalhistas e sindicais, de políticas de saúde e educação, bem como de aceleração do processo de industrialização e urbanização, que favoreceram as transformações no quadro financeiro das políticas sociais, ainda que modo desigual, sem atendimento, de fato, às necessidades da população. Com a Constituição, estabeleceu-se o papel do Estado na promoção dos serviços sociais básicos, no entanto, devemos ter clareza de que as demandas a esses atendimentos são complexas e implicam um aumento de custos para o desenvolvimento de políticas sociais. Assim, apesar da abertura de um caminho para reformas democráticas, as políticas focalizadas, de cunho neoliberal, que se sucederam após a promulgação da Constituição, não contemplam o caráter universal previsto no Welfare State.
A ideia de que continuaremos a seguir indefinidamente pela trilha da construção de um “Welfare State” altamente centralizado, estatizado, institucionalizado nos moldes do perfil institucional-redistributivo a que fizemos referência, parece distante de nossas possibilidades; seja porque contradiz, no geral, a tendência mais profunda de transformação do tempo de trabalho, seja porque se defronta com as fortes e contemporâneas demandas por descentralização, participação, desburocratização, individualização, não massificação, seja finalmente pelas previstas dificuldades de financiamento, o padrão social-democrata do pós-guerra de “Welfare State” [...] não se edificará sobre nós. Aparentemente, mais uma vez, segundo a alternativa mais promissora, este nosso país trilhará o caminho dos países capitalistas desenvolvidos, sem contudo repetir todas as suas fases e modelos. No cenário mais otimista, ajustaremos nosso futuro de Bem-Estar às características que os “Welfare States” parecem estar adquirindo nas últimas décadas do século. Mas é certo também que não repetiremos a História. A nosso ver, a especificidade que conservaremos diz mais respeito ao papel do Estado. (DRAIBE, 1993, p. 49)
No que se refere ao papel do Estado, concordamos com Coutinho (2002), que o considera como um instrumento de transformação social. Para este autor, “O Estado é ainda a única instância capaz de universalizar direitos, garantindo-os a
todos, o que certamente não pode ser assegurado pela boa vontade do voluntariado nem pela chamada filantropia empresarial.” (p. 35)
Przeworski (1996) distingue responsabilidade de responsividade política quando se trata do papel do Estado: “os governos são „responsáveis‟ quando os cidadãos têm possibilidade de discernir aqueles que agem em seu benefício, e podem lhes impor sanções apropriadas, de modo que os governantes que atuam em prol do benefício dos cidadãos sejam reeleitos, e os que não o fazem sejam derrotados.” (p. 25, grifos do autor). Ressalta, entretanto, que a responsabilidade, por si, só não faz com que os governantes ajam dessa maneira. Na ótica deste autor, é o princípio da responsividade que conduz as ações governamentais de forma consoante com os interesses da sociedade, devendo, pois, o Estado, atuar também na esfera social.
Em face destas considerações e pensando nessa função estatal, especificamente nas ações do governo municipal aqui investigado, interessa-nos uma análise das políticas sociais atualmente observadas, tendo em vista a complementaridade das ações.
A complementaridade tem a ver com a historicidade, conforme pôde ser observado em Bobbio (2004), que reitera a precedência dos direitos civis e políticos diante dos direitos sociais, ao concordar com Marshall na definição historiográfica de tais direitos. Além desse aspecto, notamos a ideia de complementaridade também quando Bobbio (2004), ao se referir aos caminhos para a conquista de direitos, apresenta o conceito de universalização (direitos do homem no mundo) e o da multiplicação (relação entre direitos do homem e sociedade), sendo este último o que dá origem a novos direitos. É a evolução dos direitos, onde um deve integrar o outro, de modo a complementá-lo na medida em que outras necessidades vão emergindo.
Em sua teoria, Marshall indica em vários momentos essa característica complementar, pois menciona, entre outros elementos, a assistência judiciária, ou seja, não adianta oferecer liberdade civil para todos e não dar assistência gratuita, porque sem esta, os indivíduos não vão conseguir fazer valer os seus direitos.
Seguindo esse critério, consideramos que existe uma inviabilidade de políticas sociais parciais ou segmentadas. Os governos que procuram simplesmente eleger uma política pública de cunho social e pensam que é possível centralizá-la e
deixar as demais estagnadas, tenderão, certamente, ao fracasso dessa política, uma vez que as mudanças exigem a participação de diferentes segmentos envolvidos na realização dos objetivos maiores.
Buscamos, desse modo, justificar o balanço detalhado realizado neste capítulo, sobre a teorização do Welfare State, pois o avaliamos como de fundamental importância para a realização da análise das políticas de inclusão, que consideramos ser uma espécie de entrecruzamento na criação de direitos, porque cada usufruto de cada direito gera novas necessidades materiais concretas.
Seja por consciência dos governantes, seja por pressão difusa das classes trabalhadoras, das classes populares ou dos movimentos sociais, esse processo de instauração de novos direitos, que dão condições de desfrutar daqueles que já haviam sido criados anteriormente deve ser dinâmico e, por que não afirmar, deve ser infinito dentro do capitalismo.
Nesse contexto, a inclusão também pode ser vista como um processo infinito e tais aspectos de complementaridade precisam ser observados nas políticas inclusivas voltadas à educação, à saúde, à assistência social, à cultura etc.
É interessante observar que a palavra “inclusão” não é mencionada nas teorias e discussões sobre o Bem-Estar Social. Fala-se em direito, mas não se fala em inclusão nas abordagens realizadas. Trata-se, a nosso ver, de um paradoxo, pois no mesmo instante em que se ataca o Welfare State, a política de inclusão, em pleno neoliberalismo, começa a ser contextualizada fortemente. Ora, a política de inclusão nada mais é do que uma política de Welfare State.
Assim, a partir destas reflexões sobre as políticas de bem-estar e dos direitos sociais ora apresentados, o capítulo a seguir realiza uma abordagem sobre os conceitos de política, políticas públicas, políticas sociais e políticas integradas e seus desdobramentos, bem como a discussão necessária sobre descentralização e intersetorialidade com vistas à análise que realizamos neste estudo sobre políticas públicas. Além destes aspectos, apresentamos o conceito de políticas complementares como meio de efetivar o processo inclusivo.
2 A COMPLEMENTARIDADE DAS POLÍTICAS SOCIAIS E A INCLUSÃO
Uma coisa é um direito atual; outra, um direito potencial.
Uma coisa é ter um direito que é, enquanto reconhecido e protegido;
outra é ter um direito que deve ser, mas que, para ser, ou para que
passe do dever ser ao ser, precisa transformar-se, de objeto de
discussão de uma assembleia de especialistas, em objeto de decisão de
um órgão legislativo dotado de poder de coerção.
(Norberto Bobbio, 2004, p. 97)
A partir dos direitos sociais apresentados anteriormente, neste momento entendemos que se faz necessário um estudo das políticas sociais, uma vez que, como mencionado na introdução, é nosso objetivo investigar a complementaridade de tais políticas com vistas ao desenvolvimento de um processo inclusivo socioeducacional, que considere as necessidades dos cidadãos para o exercício pleno de sua cidadania.
Buscamos, desse modo, analisar seus conceitos e seus processos de elaboração e de construção, bem como a forma como elas são geridas e, para tanto, iniciamos esta discussão apresentando os conceitos básicos de política e de políticas públicas. Na sequência, para tratar das políticas sociais, recorremos novamente a Thomas Marshall, pois consideramos a relevância e a pertinência de outra obra deste autor, “Políticas Sociais”, no sentido de dar continuidade às suas concepções, presentes no primeiro capítulo, em relação ao bem-estar social.
Após esses conceitos, tratamos das políticas integradas e propomos a complementaridade como aspecto essencial às políticas de inclusão.
2.1 INTRODUÇÃO AO CONCEITO DE POLÍTICA
O conceito da palavra política pode ser entendido, de acordo com Rodrigues (2010), como forma de atividade ou de práxis humana e está intimamente ligada à noção de poder. Já na perspectiva clássica, a palavra política é um adjetivo que diz respeito às coisas da cidade, ao que é urbano, público, civil e social. Conforme descreve a autora, Aristóteles, no século 4 a.C. referia-se à política como a arte ou ciência do governo e apresentava uma tipologia sobre as diversas formas de governar a pólis (cidade). Na conotação moderna, em contraponto ao termo que
tinha como referência a pólis, a política refere-se à atividade ou ao conjunto de atividades que faz referência ao Estado.
No contexto das políticas públicas, a política é entendida como um conjunto de procedimentos que expressam relação de poder e que se orienta à resolução de conflitos no que se refere aos bens públicos. Em uma palavra, a política implica a possibilidade de resolvermos conflitos de uma forma pacífica. (RODRIGUES, 2010, p.13)
Para a compreensão da importância da política como objetivo das políticas públicas, a autora parte das seguintes proposições:
1. As sociedades contemporâneas caracterizam-se não apenas pela diferenciação social, mas também por identidades de visão de mundo específico sobre questão como desenvolvimento e bem-estar, por exemplo.
2. Seus membros têm expectativas sobre a vida em sociedade, na medida em que suas ideias, valores, interesses e objetivos se distinguem.
3. A natureza complexa das sociedades contemporâneas implica não só objetivos (fins), mas também modos de atingir esses fins (meios).
4. Há, grosso modo, duas formas de resolver os conflitos: pela força (coerção/repressão) ou pela ação política. Esta última (ação política) tem como características principais a ação coletiva (baseada na diversidade de perspectiva sobre fins e meios), a necessidade de aceitação alcançada e o caráter impositivo da decisão coletiva (enforcement of the law). (ibid., p. 14, grifos nossos)
Assim, é da atividade política que resultam as políticas públicas, que demandam decisões e ações para o alcance de objetivos desejados e, para tanto, requerem uma autoridade, ou seja, o poder público. Segundo a autora, poder é a “capacidade do ser humano de influenciar o comportamento de outro ser humano” (ibid., p. 15). São várias as formas de poder do homem sobre o homem e o poder político é uma delas.
Na tradição aristotélica consideravam-se apenas três formas de poder: O paterno, o despótico e o poder político. Se o poder político era exercido com interesse havia o “bom governo”; se ao contrário, ocorria o governo que Aristóteles considerava como nocivo à pólis. (ibid.)
Fundamentada nas concepções de Max Weber30, para o qual o poder é um fator de dominação, a autora cita três tipos de poder pesquisados pelo autor: o
30
Em referência às obras The theory of social and Economic Organization (1947) e Enonomy and
carismático, o tradicional e o legal-racional, sendo este último legitimado pela crença que a sociedade deposita no saber do aparelho administrativo, isto é, do Estado.
Para Weber, o Estado é resultado de um processo histórico de concentração de poder. Com base nesta definição, a autora conceitua o Estado moderno, que se constitui
[...] de um conjunto de instituições públicas que envolvem múltiplas relações com o complexo social num território delimitado. Para implementar as decisões que tomam, essas instituições têm, como último recurso, a supremacia que normalmente exercem sobre o controle dos meios de coerção em dado território. (RODRIGUES, 2010, p. 17)
A organização burocrática estatal – administração pública – e o reordenamento jurídico da sociedade – Estado de direito –, decorrentes de transformações históricas, trouxeram consigo o reconhecimento dos direitos dos cidadãos.
A administração pública pode, portanto, ser entendida como um conjunto de atividades governamentais que têm como objetivo a execução de ações de interesse público. Por sua vez, o Estado de Direito, com base em um sistema jurídico, é aquele que garante as liberdades por meio de leis. Quando a base desse Estado refere-se a um sistema de proteção social (renda mínima, saúde, educação, habitação, segurança etc), temos o Estado de Bem-Estar Social ou o Welfare State. (ibid.)
Nesse sentido, “é o Estado que detém o poder e a autoridade para fazer valer, para toda a população que vive num território delimitado, as políticas que se processam de diversos interesses, necessidades e demandas da sociedade”. (ibid., p. 18). Essas demandas podem ser decorrentes da sociedade (reivindicações de bens ou serviços públicos) ou da própria administração, para regulação, controle ou aperfeiçoamento de serviços públicos (combate à corrupção, defesa do meio ambiente, saneamento básico, oferecimento de escolas e hospitais públicos e postos de saúde, entre outros).
Desse modo, Rodrigues (2010) define políticas públicas como sendo:
[...] a intervenção do Estado no ordenamento da sociedade por meio de ações jurídicas, sociais e administrativas, sendo que as ações da administração pública se reportam também às atividades de auxílio imediato no exercício do governo. (p.19)
O governo é formado pelo conjunto de pessoas que orientam os caminhos que a sociedade deve seguir. Essas pessoas, ou atores políticos, participam de processos decisórios, dos quais resultam as políticas públicas que se pretende implementar. Esses atores podem ser individuais ou coletivos e públicos (gestores) ou privados (consumidores, empresários, trabalhadores etc). São os privados que influenciam na formatação de políticas, pressionando o governo a executar determinadas ações. Já os atores públicos são os que possuem o poder de decisão sobre as políticas. Entre eles encontram-se juízes, parlamentares, burocratas, membros do executivo, políticos, organizações e instituições governamentais. (ibid.)
A implementação de políticas públicas está concentrada nas mãos de gestores, que precisam ter competência para refletir sobre o papel do Estado, habilidade para lidar com a complexidade das relações entre público e privado e comprometimento com o bem-estar da sociedade analisando a realidade socioeconômica em que atuam. Assim, a eficácia dessas políticas depende “do grau de eficiência da gestão – o que, por sua vez, implica não apenas a qualidade dos gestores para exercer seu ofício público, mas também um ambiente de atuação que favoreça a governança democrática e a responsabilização política”. (ibid., p. 24)
Rodrigues (2010) analisa a origem das políticas públicas e seu desenvolvimento ao longo do tempo e afirma que o interesse acerca dessas políticas vem crescendo, constituindo-se como objeto de estudos por várias razões. Uma delas refere-se ao fato de que as políticas públicas afetam o cotidiano da sociedade no momento em que cobram impostos, regulam comportamentos, organizam burocracias e promovem benefícios à população. A outra razão tem a ver com a necessidade observada de se compreender por que algumas políticas são adotadas e outras não, por que o governo age de determinada forma ou, então, por que não age de nenhum modo em relação a certos problemas.
A ação dos governos é discutida também por Souza (2006), que cita os grandes fundadores dessa área de estudos: Harold Lasswell (análise de política pública), Herbert Simon (conceito de racionalidade dos decisores públicos), Charles Lindblom (incrementos de variáveis à formulação e à análise de políticas públicas) e Daivid Easton (política pública como sistema de relações entre formulação, resultados e ambiente).
Para esta autora não existe uma única nem melhor definição de política pública. Embora cite as concepções de alguns autores a esse respeito (MEAD, 1995; LYNN, 1980; PETERS, 1986), considera que “a definição mais conhecida continua sendo a de Lasswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.” (SOUZA, 2006, p. 24).
Em geral, as definições possuem uma visão holística do tema, enfatizam o papel dos governos e ignoram o embate em torno de interesses, o aspecto conflituoso e os limites que permeiam as decisões do governo, bem como a cooperação entre este e outras instituições e grupos sociais.
A política pública, ao ser conceituada teoricamente, deve ser considerada em um campo multidisciplinar, ou seja, deve estar relacionada à sociologia, à ciência política e à economia. Desse modo, especialistas dessas áreas do conhecimento podem contribuir para avanços teóricos e empíricos.
Se admitirmos que a política pública é um campo holístico, isto é, uma área que situa diversas unidades em totalidades organizadas, isso tem duas implicações. A primeira é que [...] a área torna-se território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos. Assim, apesar de possuir suas próprias modelagens, teorias e métodos, a política pública, embora seja formalmente um ramo da ciência política, a ela não se resume, podendo também ser objeto analítico de outras áreas do conhecimento [...]. A segunda é que o caráter holístico da área não significa que ela careça de coerência teórica e metodológica, mas sim que ela comporta vários “olhares”. Por último, políticas públicas, após desenhadas e formuladas, desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e pesquisas. Quando postas em ação, são implementadas, ficando daí submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação. (SOUZA, 2006, p. 26, grifos da autora)
Cabe-nos aqui destacar que os conceitos de política apresentados por Souza (2006) e Rodrigues (2010) sintetizam algumas das produções teóricas para o estudo das políticas públicas em um panorama histórico e suas interfaces, bem