Uribe (2002-10)

Dissidente do Partido Liberal, Álvaro Uribe Vélez foi eleito em 2002 campanha baseada na crítica à estratégia de paz da gestão Pastrana e na proposta de militarização do combate aos grupos armados ilegais. Seu programa tinha por objetivo o fortalecimento do Estado e melhoria dos indicadores de segurança pública mediante a recomposição do Exército

no combate às guerrilhas. As medidas tomadas pelo Estado colombiano para recuperar o controle sobre diversas áreas do país foram acompanhadas da redefinição da violência da Colômbia, que passou a ser subsumida sob a rubrica da ameaça terrorista, e não da guerra civil, o que supostamente justificaria uma série de violações aos direitos humanos de combatentes e não-combatentes. Paralelamente à política de pacificação, o governo Uribe, particularmente, buscou promover a imagem internacional da Colômbia nos círculos empresariais e envidar esforços para a assinatura de tratados de livre comércio com vários países e regiões.

Os conceitos, os objetivos estratégicos e as linhas de ação da política de segurança nacional de Uribe estão descritos no documento oficial intitulado “Política de Defesa e Segurança Democrática”, lançado em 3. Por outro lado, houve continuidade na política externa, já que Uribe aprofundou a internacionalização do conflito armado colombiano via cooperação militar com os EUA. Além de buscar recursos para suprimir os grupos contestatórios, consolidar a presença do Estado e legitimar o aparato governamental, Uribe buscou também legitimar sua política de segurança frente à sociedade internacional72.

No que se refere à segurança, Uribe orientou suas ações de política externa para: consolidar a assistência militar norte-americana; obter recursos de cooperação internacional de outros países para promover negociações de paz diminuir os efeitos do conflito junto à população, especialmente no que se refere a violações de direitos humanos e à situação deslocados internos; e buscar legitimar sua política de segurança diante da comunidade internacional. As relações com os EUA dominaram a agenda de cooperação internacional em seu governo. Em 2003, seu segundo ano de governo, assistência militar dos EUA canalizada pelo Plano Colômbia saltou de US$ 398,9 milhões (2002) para US$ 624,4 milhões, um aumento de 36% no orçamento destinado a reforçar o combate ao narcotráfico e grupos armados ilegais. De 2000 a 2008, os departamentos de Estado e de Defesa do governo norte-

72 _{Simultaneamente às políticas de segurança para estabilização e fortalecimento do Estado, o novo}

presidente também teve de tomar medidas para impulsionar a economia, ao mesmo tempo em que manteve o equilíbrio entre aumento de gastos e responsabilidade fiscal. Sua agenda em política comercial foi ambiciosa, visando à diversificação de parcerias por meio de acordos bilaterais, mas vale ressaltar que as relações com os EUA predominaram também nesse campo. Se o alinhamento estratégico na guerra contra o terrorismo serviu como instrumento ao governo colombiano para combate aos grupos insurgentes internos, as negociações do TLC entre Colômbia e Estados Unidos representaram um ajuste fino entre os governos Bush e Uribe, que foi só perturbado com a obtenção da maioria pelo partido Democrata, em 2007.

americano forneceram cerca de US$ 4,9 bilhões à Polícia Nacional e às Forças Armadas colombianas (GAO 2008).

A ajuda consistiu no fornecimento e manutenção de veículos militares (helicópteros e aeronaves), combustível, equipamentos e armas, construção de infraestrutura militar (bases e pistas de pouso), empréstimos para aquisição de material bélico dos EUA, além do treinamento de equipes e prestação de serviços de inteligência, assessoria sobre novas formas de operação. Isso permitiu que Uribe implantasse substantivamente sua política de Segurança Democrática, consolidando a presença do Estado em território nacional por meio da ampliação de programas já existentes do Ministério da Defesa, como a implantação de postos avançados do governo para bloquear corredores estratégicos de frentes da guerrilha e dos paramilitares (Batalhões de Alta Montanha), a criação de novas unidades especiais com alta mobilidade (Brigadas Móveis) e a cobertura de cidades sem serviço policial com Esquadrões Móveis de Carabineiros.

O contato entre as autoridades diplomáticas e altos funcionários do governo se intensificou ao longo do governo Uribe. Os programas de treinamento de oficiais colombianos propiciaram o contato permanente entre o alto comando das Forças Armadas colombianas e os oficiais dos organismos de inteligência norte-americanos. Com isso, o Ministério da Defesa assumiu maior protagonismo nas relações com os EUA, acabando por capturar os recursos da assistência no combate ao narcotráfico, tornando-se um componente das operações antiterroristas contra grupos armados. O primeiro ato de apoio explícito dos EUA ao governo Uribe ocorreu em de janeiro de 2003, quando cerca de 60 homens da Força Especial do Exército norte-americano foram enviados para dar treinamento em técnicas de contra-insurgência para efetivos do Exército colombiano baseados em Arauca. As tropas foram liberadas para auxiliar o Exército colombiano na proteção do oleoduto Caño Limón, pertencente à companhia norte-americana Occidental Petroleum. Civis contratados pelo Departamento de Estado daquele país e tropas militares já assistiam o governo colombiano em atividades aéreas de fumigação de plantações de coca, mas sem nenhuma participação oficial na campanha contra a guerrilha (GUAQUETA, 2005).

Os programas de assistência econômica e social dos EUA para a Colômbia são coordenados pela a Agência para Desenvolvimento Internacional dos EUA (USAID, na sigla em inglês), tendo representado uma média de 18% do total anual da ajuda total durante o

governo Uribe (2002-2008). Esses programas enfocam a promoção do desenvolvimento econômico e social (projetos de desenvolvimento alternativo, assistência a populações deslocadas, reintegração de ex-combatentes desmobilizados) e a consolidação do estado de direito (reforma judicial). Contudo problemas estruturais têm limitado o alcance dessas iniciativas e impedido que, por exemplo, os programas de financiamento de cultivos alternativos alcancem regiões mais amplas, reduzindo seu impacto no cultivo e produção de drogas.

Em 2003, Uribe entrou em negociações com as Autodefesas Unidas da Colômbia (AUC), o maior grupo paramilitar em atividade, para iniciar negociações sobre a desmobilização. Como resultado, Uribe apresentou um projeto de lei de Justiça e Paz que estabelecia penas menores para aqueles que admitissem a culpa, condicionava os benefícios apenas aos que prestassem todos os esclarecimentos necessários e disponibilizassem seus bens para reparar as vítimas de seus crimes. Estimativas do governo informam que, de 2003 a 2006, 32 mil membros de grupos paramilitares se desmobilizaram, dentre os quais alguns de seus principais líderes.

O governo colombiano recebeu mais de US$ 44 milhões da USAID para implantar programas de monitoramento e processo de ex-combatentes desmobilizados e reintegração de adultos e crianças desmobilizados à sociedade, além de apoiar a Comissão Nacional de Reparação e Reconciliação, criada para prestar assistência as vítimas de violência. A USAID ofereceu ainda assistência ao governo colombiano na criação de 37 centros de serviço (a maioria em grandes cidades) para registro dos ex-combatentes e fornecimento de serviços de assistência médica, profissionalização e educação de desmobilizadas. Em abril de 2008, o governo emitiu um decreto que concedia benefícios semelhantes a combatentes das FARC que deponham as armas. Ex-combatentes das FARC que cooperassem com as autoridades e fornecessem informações úteis seriam perdoados, integrariam programas de reintegração e teriam acesso a programas de profissionalização, serviços médicos e aconselhamento. Persistem ainda problemas no acesso a população deslocada, a reintegração de ex- combatentes tem encontrado resistências e considerável número de reincidentes, e a reparação das vítimas de grupos armados tem sido lenta73.

73 _{A Colômbia é o segundo país com maior população de deslocados internos. Segundo o Alto}

O crescimento da assistência norte-americana foi acompanhado pelo estabelecimento de maiores condicionalidades e, consequentemente, o aumento da influência dos Estados Unidos nos processos jurídicos desse país. Estabelecidas em acordos bilaterais ou pela lei norte-americana, essas condicionalidades se referem a aspectos fundamentais do tratamento dos problemas de segurança e à punição de violações de direitos humanos. Pressões nesse sentido foram feitas logo no começo de seu governo, quando o governo dos EUA anunciou a decisão de cortar todo o apoio à Unidade Palanquero da Força Aérea Colombiana (FAC), em função de seu provável envolvimento no massacre civil ocorrido em Santo Domingo, Antioquia, em 1998. Embora o inquérito do governo colombiano sobre a tragédia ainda estivesse em curso, o Departamento de Estado dos EUA anunciou sua decisão, baseando-se na escassa transparência do processo investigativo e na morosidade do mesmo.

Originalmente a estratégia de desenvolvimento alternativo da USAID enfocava incentivos aos agricultores para erradicarem manualmente os arbustos de cultivos ilícitos, fornecendo assistência por meio de oportunidades de obtenção de renda de curto prazo com cultivos lícitos. Tendo-se concentrado nos departamentos de Caquetá e Putumayo (maiores produtoras de folha de coca à época), esses esforços encontraram grandes obstáculos à implantação dos programas em regiões onde o governo exercia controle frágil, como os departamentos ao sul. Diante disso, o programa foi revisado substancialmente em 2002, para prestar incentivos à participação do setor privado e apoiar atividades geradoras de renda de longo-prazo em regiões do sudeste colombiano. Em resposta às críticas sobre a insustentabilidade desses programas, a USAID realizou uma nova revisão da sua estratégia em 2006 e passou a focalizar seis corredores geográficos específicos, localizados no oeste da Colômbia, onde o governo tem maior controle sobre o território e a infraestrutura para transporte e comercialização são mais desenvolvidas. Embora não estejam localizados em regiões produtoras de folha de coca, como os anteriores, espera-se que os corredores atuam como regiões de atração de agricultores a atividades econômicas legais (GAO, 2008).

deslocados devido ao conflito com grupos armados. A Agência Governamental para Ação Social e

Cooperação Internacional, afirma que o Registro Único de População Deslocada (RUPD) contabiliza 117 mil pessoas afetadas. Desde 2005, os recursos destinados a programas de apoio a deslocados internos foram aumentados cerca de seis vezes mais por exigência da Corte Constitucional na sentença T-025 de 2004. O governo colombiano registra apenas indivíduos deslocados por motivo de violência cometida por um grupo armado reconhecidamente ilegal (FARC, ELN, AUC). Deslocados internos devido à atuação de quadrilhas criminosas, problemas econômicos e operações de erradicação não são beneficiados por esses programas.

Segundo o ministério da Defesa colombiano, o governo havia recuperado o controle parcial ou total de cerca sobre cerca de 90% do território nacional em comparação a 70%, em 2003, e informava que a retomada da presença do governo nas zonas rurais foi seguida por um recrudescimento dos confrontos, particularmente no sudeste do departamento do Putumayo (tradicional região de plantio da folha de coca) e no leste do departamento de Vichada (fronteira com a Venezuela). Diante disso, pode-se afirmar que a atuação de Uribe no combate ao terrorismo (grupos guerrilheiros e paramilitares) registrou grande êxito com a redução dos números de violência e os sucessivos golpes à estrutura das FARC, mas não registrou grandes avanços no controle da produção e tráfico de drogas74 (GAO, 2008).

Contudo, as políticas de combate ao narcotráfico não alcançaram sua principal meta, estipulada durante a negociação do Plano Colômbia: a redução pela metade, em seis anos, da área aérea de cultivo de coca. O relatório da GAO apresentado ao Senado norte-americano em outubro de 2008 para avaliação do cumprimento das metas do Plano Colômbia chama atenção para a necessidade de planejar a redução da ajuda internacional e promover a “nacionalização” dos programas de segurança em curso, de forma que o governo colombiano assuma a operação e o financiamento de suas atividades.

As relações com a Europa e organizações intergovernamentais foram marcadas por iniciativas de negociação e monitoramento da proteção dos direitos humanos, continuamente sob ameaça no país. No marco dos projetos de cooperação internacional, até 2006, Uribe reuniu cerca de US$ 242 milhões para financiar programas de atenção a deslocados internos, desenvolvimento alternativo e projetos produtivos para pequenas famílias. Esses recursos são fornecidos por projetos internacionais como o Laboratório de Paz III da Comissão da União Europeia, o projeto de Apoio à Missão de Verificação MAP, da Organização dos Estados Americanos (OEA), o projeto de Apoio à População Deslocada, da Espanha, dentre outros.

No que tange às relações intra-regionais, a cooperação está condicionada pela dinâmica da política doméstica e diferenças ideológicas entre os governos de países vizinhos. Apesar de ser parte de vários protocolos para desenvolvimento de programas de cooperação e integração fronteiriça e da existência de obras de integração da infraestrutura física (como o

74 _{De acordo com o Departamento de Controle das Drogas (DEA, na sigla em inglês) desde 2000, as}

FARC são a maior organização do narcotráfico em operação na Colômbia, tendo sido responsáveis por aproximadamente 60% da cocaína colombiana exportada aos EUA. O departamento de Defesa norte- americano estima que 80% da renda do grupo guerrilheiro provém do tráfico de drogas.

do gasoduto submarino Antonio Ricarute, que liga a cidade colombiana de Punta Ballenas à venezuelana Maracaibo)75, as relações da Colômbia com seus vizinhos estão marcadas por tensões e crises diplomáticas, cujas origens constantemente remetem ao trânsito frentes guerrilheiras nas zonas de fronteira e à presença de guerrilheiros em seus territórios. Raros têm sido episódios como o da captura de Simón Trinidad, um dos principais chefes das FARC, em Quito, em 2004, resultado da operação em conjunto das polícias equatoriana, colombiana e os serviços de inteligências dos EUA.

As operações de fumigação aérea com glifosato para erradicação de plantações de coca em regiões próximas à fronteira sempre geraram protestos do Equador. Em dezembro de 2006, antes de tomar posse da presidência equatoriana, Rafael Correa, então recém-eleito, chegou a cancelar uma visita à Bogotá devido à retomada das operações de fumigação que haviam sido paralisadas em janeiro daquele ano. Em resposta à nota de protesto emitida pelo Equador na época, o governo colombiano sustentou que as aspersões aéreas eram realizadas em um corredor distante dez quilômetros da fronteira com o Equador. O ministro da Defesa colombiano, Juan Manuel Santos, afirmou que foi aproveitada pela guerrilha das FARC haviam se aproveitado da suspensão temporária para cultivar mais de 10 mil hectares de coca.

O episódio de maior gravidade a provocar o rompimento das relações diplomáticas entre os dois países foi a operação uma operação militar do comando Conjunto das Forças Armadas que levou à morte de Raúl Reyes, um dos líderes mais antigos das FARC, em território equatoriano76. Em reação, Correa e o presidente da Venezuela, Hugo Chávez, repudiaram a operação como uma violação da soberania territorial e romperam relações diplomáticas com a Colômbia. Além disso, Chávez ordenou o deslocamento de dez batalhões para a fronteira com o país vizinho. O governo colombiano apresentou desculpas pela operação, mas tentou responsabilizar o país vizinho, apresentando supostas evidências de

75 _{Em 12 de outubro de 2007, os presidentes Álvaro Uribe, da Colômbia, e Hugo Chávez, da}

Venezuela, inauguraram, em cerimônia ocorrida em Punta Ballenas, norte da Colômbia, o primeiro trecho de um gasoduto binacional. No ato, do qual também participou o presidente do Equador, Rafael Correa, foi inaugurada a estação colombiana do gasoduto.

76 _{Segundo a versão oficial apresentada pelo ministro da Defesa, Juan Manuel Santos, o governo havia}

recebido informações sobre a localização de um acampamento guerrilheiro nas proximidades da fronteira com o Equador, onde Raúl Reyes estaria presente. Helicópteros das Forças Armadas foram atacados a menos de dois quilômetros da fronteira, e o soldado Carlos Hernández León faleceu em virtude do ataque. De posse das coordenadas exatas do local onde ocorreu a ação dos guerrilheiros, aviões da Força Aérea colombiana bombardearam o local e efetivos do Exército fizeram uma incursão no território equatoriano para resguardar os corpos até a chegada das autoridades do país vizinho.

ligação entre as FARC com membros do governo equatoriano, obtidas pela análise dos computadores encontrados no local do ataque.

A incursão militar da Colômbia foi repudiada pelos chefes de Estado reunidos na 20ª Reunião de Cúpula do Grupo do Rio, realizada em poucos dias depois do episódio, em Santo Domingo. A OEA foi acionada pelos governos para investigar e atribuir responsabilidades pelo episódio. No mesmo mês, a 25ª Reunião de Consulta dos Ministros das Relações Exteriores da OEA, convocada com urgência para promover a reaproximação entre os países, emitiu uma resolução que reforça a inviolabilidade dos princípios de soberania territorial, repudia a incursão de forças militares e efetivos da política da Colômbia no Equador e registrava as desculpas pelos fatos ocorridos apresentadas por Uribe. Contudo, em declarações posteriores do mandatário equatoriano sobre a invasão reavivaram as diferenças e levaram o Uribe a suspender o processo de reaproximação.

O trânsito de lideranças das FARC além das fronteiras também provocou tensões e fomentado suspeitas nas relações bilaterais com a Venezuela. A prisão de Rodrigo Granda, outro membro importante das FARC, em dezembro de 2004, deu início a uma série de desentendimentos diplomáticos entre Colômbia e Venezuela que se desataram no mês seguinte, culminando com uma crise diplomática marcada por retaliações econômicas, que afetaram o abastecimento de gasolina e as exportações de carvão e o trânsito de pessoas nas cidades próximas à fronteira. A decisão de suspender a participação de Chávez, em novembro de 2007, como mediador de um acordo humanitário com as FARC para entrega de reféns reacendeu as tensões bilaterais.

A participação de começou a ser promovida em agosto de 2007, por iniciativa da senadora colombiana Piedad Córdoba (Partido Liberal). Córdoba havia sido nomeada por Uribe como facilitadora do acordo humanitário com a guerrilha depois que apresentou um vídeo em que Raul Reyes, na qualidade de porta-voz das FARC, propunha um encontro entre o presidente venezuelano e um representante do grupo em Caracas. Como alternativa, em dezembro de 2007, propôs a criação de uma zona de encontro, com a participação de observadores internacionais, a fim de negociar o acordo humanitário com as Forças Armadas

Revolucionárias da Colômbia (FARC), além da criação de um fundo para recompensar rebeldes que libertassem reféns77.

A decisão de Uribe foi anunciada em comunicado da Presidência depois que Chávez realizou uma chamada telefônica ao comandante do Exército da Colômbia, general Mario Montoya, para consultá-lo sobre o número de reféns que as FARC mantinham e por quanto tempo eles estavam em cativeiro. O comunicado explicava que, durante a XVII Cúpula Ibero- americana, em Santiago, no Chile, Uribe havia informado Chávez de que não concordava com que o mandatário venezuelano se comunicasse diretamente com o alto comando militar colombiano. Em resposta à decisão de Uribe de suspender a mediação, Chávez afirmou que as relações com o país vizinho estavam congeladas e seriam prejudicadas. Uribe, por seu turno, acusou Chávez de legitimar a guerrilha colombiana e o terrorismo.

Em princípio, o Plano Colômbia estava programado para terminar em 2006. Contudo, negociações entre os governos colombiano e norte-americano resultaram em sua postergação, com uma redução lenta dos recursos concedidos pelos EUA no médio prazo, ao passo que a Colômbia mudaria o enfoque da luta contra as drogas. Tendo constatado o descompasso entre os componentes militar e social da estratégia que, embora não resultasse em redução significativa das áreas de cultivos ilícitos, foi essencial para o reaparelhamento das Forças Armadas e as vitórias sobre as guerrilhas, foi criado o Plano Integral de

Segurança Democrática (PIC), no marco da Política de Consolidação da Segurança Democrática, estratégia do Ministério da Defesa para especificar os pontos de concentração dos esforços do setor.

Uma vez que o controle sobre todo o território havia sido estabelecido conforme a política de segurança do seu primeiro governo, uma vez reeleito, Uribe definiu com a PIC metas para preservar e consolidar a presença do Estado. A partir de uma classificação das regiões segundo o nível de violência e de controle territorial pelo estado, foram definidas as formas de atuação de várias instituições estatais. Nas regiões com baixos níveis de violência, a estratégia consistiu em reforçar a presença do estado; nas regiões que ainda exibiam uma alta densidade de cultivos ilícitos e de presença dos grupos armados ilegais, a estratégia seria