Valorização econômica da Amazônia: reação regional e a dissolução de barreiras espaciais

De um modo geral, a questão regional brasileira parece ter sido a causa concreta que orientou tanto as análises de Francisco de Oliveira quanto de Wilson Cano329 sobre o processo de integração do mercado nacional. Orientou certamente algumas obras importantes de Celso Furtado sobre a questão institucional do desenvolvimento nordestino, analisadas a partir de um viés autobiográfico330. Nas interpretações de Wilson Cano, incluídas nos marcos teóricos da Escola da Unicamp331, o pensamento crítico sobre a questão regional brasileira

329 _{Cf. CANO, Wilson. Raízes da Concentração Industrial em São Paulo. Campinas: ed. Unicamp, 1985.} 330 _{cf. FURTADO, C. A fantasia desfeita. RJ: Ed. Paz e terra, 1989}

331 _{O pensamento sobre a economia brasileira incluído nos marcos da escola da Unicamp é herdeiro do}

pensamento cepalino, mas propõe supera-lo por meio de uma abordagem fundada em outras vertentes teóricas, em especial o marxismo e suas ramificações contemporâneas. Assim como no pensamento Cepalino, a problemática da Escola da Unicamp é o desenvolvimento capitalista, entendido como processo análogo à industrialização, contudo caracterizado como sendo um desenvolvimento capitalista periférico – em outras palavras retardatário ou tardio – pelo momento histórico em que ocorre. O avanço na industrialização pesada seria a etapa pela qual o capitalismo brasileiro asseguraria a autodeterminação do processo de desenvolvimento, e consequentemente a completa autonomia sobre a demanda externa e mesmo a superação das restrições externas, visto como limite ao crescimento imposto pela restrição na capacidade de importar. Na abordagem da escola da Unicamp, os limites do desenvolvimento capitalista são vistos como sinônimo dos limites existentes à industrialização pesada, que podem ocorrer dentro de fatores de ordem doméstica ou externa. Nesse contexto de industrialização tardia, o Estado é levado a intervir no sentido de completar as etapas necessárias para incorporar

destaca o papel das raízes industriais associadas ao complexo cafeeiro paulista e a incapacidade de reproduzir nas regiões periféricas do sistema o mesmo processo virtuoso de substituição de importações, que assegurou a pujança do parque industrial de São Paulo. Com isso, na periferia o avanço da integração do mercado interno resultaria em três efeitos distintos sobre as antigas estruturas produtivas dos estados periféricos. Os efeitos de bloqueio, inviabilizando que na periferia se repetisse o mesmo processo histórico de desenvolvimento industrial de São Paulo. Os de destruição, em virtude da concorrência entre as frações do capital do polo dinâmico da economia e frações de capital existentes nas regiões periféricas. Mas, sobretudo, os efeitos de estímulo, que se manifestam pela ampliação do grau de complementariedade entre as estruturas regionais de produção332.

A questão regional amazônica e o discurso a favor de um planejamento do desenvolvimento regional, seguindo a ideologia desenvolvimentista, consolida-se durante os anos de 1940 e 1950, especialmente entre frações da classe dominante da estrutura urbano- industrial. Em consonância com os industriais do Sudeste, as classes de comerciantes, industriais e fazendeiros do Pará e do Amazonas reagiriam em defesa de um projeto de valorização econômica da Amazônia, defendendo a transformação da malha institucional criada no bojo do esforço de guerra do Estado Novo varguista, no sentido de um projeto articulado de desenvolvimento regional.

Ao fim e ao cabo, o projeto de desenvolvimento regional definido para a Amazônia defenderia abertamente o combate ao extrativismo e o incentivo à industrialização regional e à agricultura a partir de políticas de colonização centradas na pequena e média propriedade. Contudo, mais do que manter isolada e desenvolver as forças produtivas internas, o projeto regional articularia mais profundamente as estruturas da formação amazônica às dinâmicas de acumulação do polo da economia nacional.

O marco inicial dessa transformação foi a entrada do Brasil na Segunda Grande Guerra e os logo posteriores Acordos de Washington 333, em março de 1942, que

o setor de bens de capital, apoiando ou mesmo centralizando o capital em torno de empresas estatais quando necessário. Com isso, se coloca na difícil tarefa de organizar a centralização de capital juntamente com a articulação do investimento autônomo para a diferenciação da estrutura produtiva e implantação de novos setores, que, no limite, se torna o principal mecanismo de expansão do progresso técnico no sistema. Cf. CARNEIRO, R. Velhos e novos desenvolvimentismos. Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, número especial, p. 749-778, dez. 2012

332 _{CANO, 2007.}

333 _{Os Acordos de Washington diziam respeito basicamente ao fornecimento de certas matérias-primas}

brasileiras à indústria norte-americana, sendo assinados Washington a 3 de março de 1942. No tocante à Amazônia, instituiria um fundo de crédito regional para o desenvolvimento da produção de borracha. É interessante notar que entre 1942 e 1943 foram assinados outros acordos nas mesma rubrica que previam a

promoveriam, durante alguns anos, em paralelo ao ciclo extrativista da castanha, o que se convencionou intitular de um segundo ciclo gomífero334. Em virtude da malha institucional de alta resiliência implantada para viabilizar o esforço de guerra, o desenrolar econômico desse período impactou diretamente nos rumos futuros das estruturas da formação socioespacial da Amazônia, desempenhando papel relevante na dinâmica econômica posterior335.

Os acordos de Washington tinham no seu bojo a proposta de um esforço bilateral para revitalizar a produção de borracha na Amazônia, com a meta de atingir setenta mil toneladas por ano336_{. De um lado, os EUA financiariam a restauração do crédito, produção e}

transporte da borracha, além de um sistema de saúde pública para os estados da Amazônia e de arcar com o custo da transferência maciça de força de trabalho nordestina para a Amazônia. Por outro lado, em conjunto com o Estado Novo Varguista seriam criadas instituições voltadas à retomada do extrativismo gomífero que, longe de se contrapor, deveriam ser complementares à dialética interna da estrutura extrativista. Esses foram os casos da Rubber Reserve Company (RRC), cujo propósito era o coordenar o esforço de recrutamento de força de trabalho no Nordeste337, mas principalmente do Banco de Crédito da Borracha (BCB), instituição que comporia o Sistema de Aviamento, ocupando o espaço das antigas casas exportadoras de borracha, mas subsidiando a exploração da goma elástica.

Os subsídios concedidos pelo BCB sustentariam artificialmente os preços de exportação da borracha natural, de forma semelhante ao que o governo provisório de Vargas havia feito com os preços do café por meio do Instituto do Café alguns anos antes. Logo, por um curtíssimo tempo, as instituições criadas no esforço de guerra tornariam os altos custos do extrativismo de coleta do látex amazônico mais uma vez viáveis do ponto de vista da exportação, reativando as mesmas práticas de superexploração de migrantes-seringueiros

outros produtos do extrativismo amazônico, tais como: a ipecacuanha, o timbó, o babaçu, o mamona, o cacau, a castanha-do-pará e a cera de urucuri, além de artigos pneumáticos e câmaras de ar.

334 _{PINTO, N. P. Política da borracha no Brasil: a falência da borracha vegetal. São Paulo:}

HUCITEC/Conselho Regional de Economia, 1984.

335 _{Cf. TRINDADE, J. R. B. (Org.). Seis décadas de intervenção estatal na Amazônia: a SPVEA, auge e crise}

do ciclo ideológico do desenvolvimentismo. Belém: Paka-Tatu, 2014.

336 _{É importante ressaltar que essa meta nunca chegou a ser efetivamente alcançada, chegando no máximo à cifra}

de 30 mil toneladas no ano de 1945. Ao total os dados do BCB evidenciam que se exportou pouco mais de 56 mil toneladas de borracha entre 1942 e 1945, os três anos de vigência dos Acordos de Washington que coincidiram com período de conflito da II Guerra mundial. (PETIT, 2003 p. 63). PETIT, P. Chão de promessas: elites políticas e transformações econômicas no Estado do Pará pós-1964. Belém: Editora Paka-Tatu, 2003.

337 _{Inicialmente, o esforço de recrutamento ficou a cargo do Serviço Especial de Mobilização de Trabalhadores}

para a Amazônia (SEMTA) que posteriormente – um mês depois – delegou essa função à Rubber Reserve Company. Cf. Idem.

nordestinos338 – erguidos agora à condição de soldados da borracha339 – e retomando os vultuosos lucros com a exportação das pélas de borracha, ainda que em níveis inferiores aos registrados no início do século340.

O clima de euforia com o reerguimento do extrativismo gomífero criaria a breve ilusão de que o capitalismo monopolista da primeira metade do século XX poderia efetivamente conviver com relações socioespaciais de produção lastreadas no extrativismo e na superexploração do seringueiro. A exploração de larga escala por meio do extrativismo poderia, na visão das elites regionais de comerciantes extrativistas, realmente se tornar viável no longo prazo, bastando para isso que se reduzisse o alto custo de vida dos seringueiros e a excessiva especialização do extrativismo da borracha341, com o Estado arcando com os subsídios necessários342.

Com o fim da guerra, em 1945, os subsídios contidos nos Acordos de Washington seriam assegurados somente até o término do prazo estipulado no contrato inicial de cinco anos, findando em 1947. Nesse intervalo de dois anos, a produção gomífera amazônica passa a ser absorvida pela indústria pneumática nacional em franco crescimento343. A possibilidade de fim dos subsídios e a iminente concorrência com a retomada da importação da borracha asiática, despertaria novas motivações às frações extrativistas da classe dominante da formação socioespacial da Amazônia, no sentido da defesa de uma política de desenvolvimento regional de longo prazo, a fim de reduzir a vulnerabilidade da região às

338 _{Nesse curtíssimo período de tempo, ao que tudo indica pela consolidação da integração do mercado nacional}

e pelo esforço de guerra do governo Vargas, foram introduzidos na Amazônia cerca de 150 mil nordestinos, quase metade do registrado com a transumância que nos fala Furtado. Cf. BENCHIMOL, 2009.

339 _{A figura do soldado da borracha foi criado pelo Estado Novo varguista para estimular a ida de nordestinos}

para o trabalho nos seringais da Amazônia, já que não houveram voluntários suficientes que aceitassem a quantia proposta pela RRC, de 100 dólares apenas para cobrir os gastos com os transportes. Na condição de soldado da borracha o migrante receberia salário e uniforme do exército, além de equivaler a um tempo de serviço de dois anos como militar. Findada a guerra a maior parte desses “soldados” foi esquecida pelo Governo Federal, deixando de receber soldo e sem ter direito à aposentadoria como militar.

340 _{FERREIRA, S. M. P.; BASTOS, P. P. Z. As origens da política brasileira de desenvolvimento regional: o}

caso da Superintendência da Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA). Texto para Discussão.

IE/Unicamp, Campinas, n. 266, abr. 2016.

341 _{FERNANDES, D. A. A questão regional e a formação do discurso desenvolvimentista na Amazônia.}

Tese (doutorado) – Núcleo de Altos Estudos Amazônicos da Universidade Federal do Pará, Belém, 2010. p. 207.

342 _{SCHMINK; WOOD, 2012.}

343 _{Dado a continuação e a intensificação dos incentivos governamentais à indústria pneumática, “a produção de}

pneumáticos para veículos a motor, que foi de 100 mil unidades em 1939, teve sua quantidade mais que decuplicada uma década depois e continuou a aumentar na década de 1950. [...] O número de estabelecimento industriais do setor da borracha, não obstantes, aumentou substancialmente, de 65 em 1939 para 339 em 1959” (TRINDADE, 2014 p. 33).

variações externas dos seus produtos exportáveis344. É nesse contexto de eliminação das vulnerabilidades externas – dada a preponderância do extrativismo sobre a reprodução do capital na formação amazônica –, que se iniciam os debates embrionários a respeito de uma política de desenvolvimento regional dedicada à Amazônia.

Em âmbito nacional, o fim do Estado Novo e a ascensão de Gaspar Dutra à presidência, em 1946, acompanhada da formação de uma assembleia constituinte, ampliaria o poder das oligarquias regionais em um novo cenário de pacto federativo345_{. Àquela altura, as}

pressões da indústria nacional de artefatos de borracha – responsável pela absorção de 60% da produção gomífera nacional após o fim da Segunda Guerra – elevariam os riscos, a instabilidade e os altos custos da borracha amazônica à condição de problema nacional. Ao mesmo tempo, ficava claro aos agentes exportadores e aviadores da estrutura extrativista – dada a aproximação com o mercado nacional e a iminente retomada das importações de borracha asiática a baixo preço – haver a necessidade de redução do elevado custo de produção do extrativismo do látex, sob o risco de se repetir a mesma decadência de alguns anos antes.

Nesse cenário, um embate definitivo pela hegemonia da formação socioespacial da Amazônia polarizaria dois projetos distintos de desenvolvimento regional, ambos visando ao redirecionamento da malha institucional criada pelo Estado Novo varguista durante o esforço de guerra. O primeiro projeto, dos aviadores e exportadores de borracha, objetivava a manutenção do status quo, preservando a hegemonia da estrutura extrativista com base em subsídios governamentais para a compra da borracha amazônica e a venda ao mercado nacional a preços competitivos por meio do BCB. O segundo projeto, conduzido por forças mais progressistas de industriais locais, giraria em torno dos ideais desenvolvimentistas de planificação da agricultura e industrialização regional346, com base em um cuidadoso planejamento econômico conduzido pelo Estado.

O resultado do embate e da condução final da hegemonia da formação amazônica expressar-se-ia nas diretrizes de desenvolvimento regional da Constituição de 1946, nas quais apareceria um fundo de reserva com volume significativo de recursos para a execução de um

Plano de Valorização Econômica da Amazônia347 _{Vale lembrar que, mesmo em um contexto}

344 _{FERNANDES, 2010.} 345 _{BIELSCHOWSKY, 1996.} 346 _{FERNANDES, 2010, p. 257.}

347 _{A constituição de 1946 reservou não menos que 3% da receita tributária da União para ser utilizado no Plano}

mais liberalizante da gestão Dutra, em comparação ao Estado Novo varguista, a trajetória de amadurecimento da ideologia desenvolvimentista, entre 1945 e 1947, tomaria o sentido de defesa da diversificação do aparelho produtivo nacional e de estímulo à industrialização348. Logo, a pressão da região polo exigiria o avanço da industrialização e da integração do mercado interno sob uma égide desenvolvimentista, o que ia de encontro ao projeto de desenvolvimento desejado pelos agentes da estrutura extrativista.

De fato, a própria sustentação estatal dos subsídios associados ao BCB se manteria somente até um ponto em que não interferisse na acumulação de capital do polo349_{, o}

que se mostrou inviável antes mesmo dos anos de 1950350_{. O BCB seria convertido em Banco}

de Crédito da Amazônia S.A. (BCA) cuja finalidade, por meio de um fundo de fomento, seria a de realizar todas as operações relacionadas às atividades industriais, comerciais e produtoras da região amazônica, às concernentes ao comércio e à industrialização da borracha no território nacional, inclusive à heveicultura em detrimento do extrativismo do látex351.

Os rumos do Plano de Valorização Econômica da Amazônia, no que tange à sua estrutura geral e propostas de diretrizes, iriam se desenrolar dentro de debates indecisos e repleto de divergências, fruto da baixa institucionalidade do governo central na região e principalmente da pequena interação entre as classes empresariais locais352. Com isso, os objetivos gerais do Plano de Valorização e da Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA)353, criada em 1953, tornar-se-iam reflexo de um “esforço nacional” para a ocupação territorial da região mais do que propriamente para o estímulo aos

348 _{“O período 1945-47 não alterou a evolução básica que caracteriza a história econômica brasileira desde o}

início dos anos 30: o processo de diversificação do aparelho produtivo continuava em franco progresso, já que as atividades urbano-industriais lideravam amplamente a expansão da economia. Em 1947, e pela primeira vez na história do país, o valor da produção industrial ultrapassava o da produção agrícola”. BIELSCHOWSKY, 1996 p.266.

349 _{A partir de 1947 o BCB seria submetido à Comissão executiva de Defesa da Borracha que visava “assegurar}

mercado cativo para a produção gomífera amazônica, agora sob forte concorrência da borracha asiática, sem trazer consigo prejuízos para a emergente indústria de pneumáticos e câmaras de ar” (CORRÊA, 2004, p. 563)

350 _{No ano de 1949, dado a escassez e incerteza no abastecimento, chegou-se a registrar uma paralisação nas}

indústrias pneumáticas de São Paulo (FERNANDES, 2010, p. 271).

351 _{A Lei 1.184/50 que transformou o BCB em BCA, previa a criação de um Fundo de Fomento à Produção que}

constituía do depósito da importância correspondente a 10% (dez por cento) das dotações anuais dos 3% destinados para a valorização da Amazônia no prazo de vinte anos. Previam além disso que o financiamento de atividades agrícolas, pecuárias, e industriais para aproveitamento das matérias primas regionais. Além de melhoria dos meios de transporte e o incentivo e aperfeiçoamento da produção da borracha, inclusive o financiamento de seringas de plantação. O Fundo deveria seguir as seguintes proporções: nos Estados do Amazonas e Pará 50%; nos Estados do Maranhão, Mato Grosso e Goiás, 30% e nos Territórios do Acre, Amapá, Guaporé e Rio Branco, 20%.

352 _{TRINDADE, 2014, p. 47.} 353 _{Lei 1806/53.}

pouco produtivos grupos empresariais locais. A SPVEA surgiu como uma inovação do pensamento desenvolvimentista brasileiro, na medida em que previa a elaboração de políticas de desenvolvimento de uma região envolvendo diversas unidades federativas, níveis de governo e setores da economia354.

A própria definição, para fins de planejamento regional do conceito de Amazônia

legal, a partir do decreto-lei n° 1.806 que instituiu a SPVEA, abrange partes dos estados do

Maranhão, Mato Grosso e Goiás, e um total de 59% do território brasileiro. Ao mesmo tempo em que atestava a inovação no pensamento desenvolvimentista do planejamento regional, a noção de uma Amazônia Legal, evidenciava o papel pouco articulado das elites dos estados amazônicos frente às determinações dos congressistas de estados limítrofes à Amazônia, que visavam os abundantes recursos prometidos para a SPVEA. Logo, o desenrolar do projeto regional de desenvolvimento realizado pelo órgão refletiria a incapacidade de articulação das classes dominantes locais em torno de um projeto interno que pautasse, em termos apropriados, o modo como se daria a anexação da formação amazônica à condição de região do Estado brasileiro, evitando a sua conversão em fronteira de acumulação de frações do capital nacional e internacional.

É importante lembrar que, apesar do esforço nutrido pelos técnicos da SPVEA para ocupar economicamente o território da Amazônia Legal, a economia da região já se encontrava, nos anos de 1950, fortemente integrada com o mercado nacional, em detrimento do mercado externo355. De fato, desde o ano de 1939, as exportações para o mercado interno por cabotagem haviam ultrapassado, em valor de produção, o que era negociado com o mercado externo. Contudo, entre os anos de 1948 e 1958, os valores destinados ao mercado interno já correspondiam a cerca de 80% do valor de produção total, enquanto nas importações regionais a partir do mercado interno essa cifra chegou a 93% no ano de 1953356. De fato, dos dados mais detalhados sobre a navegação de cabotagem (Gráficos 01, 02, 03 e 04, e Apêndice C) é possível extrair não só um panorama mais amplo da economia dos estados amazônicos durante a década de 1940 e início de 1950, como também um reflexo do cotidiano do seu mercado de consumo, ainda fortemente dependente das importações de gêneros alimentícios básicos e manufaturas, que encareciam o custo de vida da região, particularmente nas cidades. Em um contexto de altos preços de gêneros básicos de consumo,

354 _{TRINDADE, 2014, p. 69.} 355 _STELLA,2009.

a possibilidade de incentivar a diversificação da estrutura produtiva regional, direcionando os recursos da SPVEA para projetos agrícolas e para a indústria regional, acabaria não encontrando resistências internas.

É possível que os altos custos de importações do mercado interno tenham influenciado no processo de substituição de importações nacionais em alguns setores do parque industrial de Belém. Os dados do censo industrial de 1950 (Apêndice B) atestam o crescimento generalizado da indústria do Pará, que atinge pela primeira vez a marca superior a 1000 estabelecimentos industriais, com cerca de 10 mil operários. Desses estabelecimentos, cerca de 34% teriam sido fundados entre os anos de 1920, e 1930 e pouco mais de 4% deles permaneciam desde o início do século XX, oriundos do auge da exportação gomífera do ciclo extrativista. Contudo, nesses números se evidencia também o peso que as atividades de beneficiamento industrial do extrativismo tinham na estrutura industrial paraense, já que somente a indústria de produtos alimentares, na qual se encontravam as usinas de beneficiamento de castanhas, concentrava cerca de 21% da força de trabalho, seguida da indústria madeireira e têxtil de beneficiamento de fibras naturais, concentrando, respectivamente, cerca de 13% e 8% da força de trabalho industrial do Pará.

Como mostra o Apêndice B, chama atenção que, mesmo nesse momento de isolamento espacial e estímulo ao investimento industrial no setor de bens de consumo não duráveis, eram também os segmentos industriais relacionados ao extrativismo que apresentavam o maior volume de capital aplicado por estabelecimento. As indústrias de