Tabela 1 - Brasil 1992-2002: distribuição do número de vagas oferecidas no vestibular por categoria administrativa
Fonte: MECD/Inep/DAES
Como observado na Tabela 1, desde 1992 o número de vagas oferecidas no Ensino Superior teve aumento, com destaque para o número de vagas oferecidas nas instituições privadas. A partir de 1992 o percentual de vagas nas instituições privadas teve um aumento na oferta de vagas, enquanto que nas instituições públicas, de 1992 até o ano de 2002, o percentual de vagas foi o inverso: o oferecimento de vagas movimentou-se na ordem decrescente, compactuando com as orientações de abertura ao setor privado, incentivando o lócus de formação para as instituições privadas.
locais, regionais, e às vezes pessoais, ou de uma minoria que em nome do desenvolvimento adéquam setores da sociedade em prol de seus benefícios interessadas no capital.
As dificuldades na tarefa de pensar e implementar políticas para uma formação docente adequada não é nova e sim uma prática recorrente da maioria dos discursos políticos educacionais, e analisando historicamente verificamos que esta é uma preocupação recorrente anunciada desde o século XVII por Comenius, e após a Revolução Francesa no século XIX que difunde os ideais liberais23, quando surge o problema da instrução popular dando início ao processo de criação de Escolas Normais encarregadas de preparar os professores (SAVIANI, 2008).
A Constituição Federal de 1988 no artigo 214 determinou a criação de um Plano Nacional de Educação (PNE), de duração plurianual para articulação e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, e a integração das ações do poder público (DOURADO;
AMARAL, 2011). Nos dez anos seguintes os embates se deram na definição da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) de 1996 (Lei 9.394/1996), e do Plano Nacional de Educação 2001-2010, Lei 10.172/2001 (PNE/2001).
No início dos anos de 1990, ressurgiram no Brasil os princípios do liberalismo do século XVII como doutrina neoliberal que direcionou politicamente o país, desencadeando a reforma do Estado acompanhando as mudanças que aconteciam na América Latina e na Europa. Nesta década, a educação e a formação de professores ganharam destaque por sua importância estratégica para a realização das reformas educativas, bem como as políticas educacionais neoliberais contribuíram para o “aprimoramento do processo de acumulação de riquezas e aprofundamento do capitalismo” (FREITAS, H. 2002, p. 142).
As políticas educacionais voltadas para a formação de professores na década de 1990 tiveram seu momento de mudança quando, após oito anos de debates e tramitações aprovou- se a LDB/1996 que estabelece no título VI (Profissionais da Educação), art. 62 que a formação de professores para a educação infantil e para os anos iniciais do Ensino Fundamental deveria acontecer no Ensino Superior, em Licenciatura plena, em universidades e nos ISE.
A aprovação da LDB/1996 por ter sido elaborada em governos cujas orientações eram de uma política econômica globalizada e neoliberal, trouxe diretrizes que definiam o perfil da educação no Brasil para atender as demandas de mercado.
23 Sobre o liberalismo ver: Educação e desenvolvimento social no Brasil, Cunha (1981).
Na conjuntura internacional, cujas orientações eram de uma economia globalizada e neoliberal, a LDB não poderia ser outra coisa. Ela é filha da década de 1990. Uma década marcada hegemonicamente por orientações, no plano internacional, de um modelo de política social neoliberal, que, no Brasil, vem se concretizando de vários modos, expresso em variadas reformas (previdência e do aparelho de Estado, principalmente). São dez anos em torno de um projeto de educação subsidiado por interesses políticos, sociais e econômicos, que orientam um modelo de política e de sociedade no qual se estabelece o mercado como ente regulador das políticas, da economia e da vida em sociedade (LIMA, A. 2012, p. 52-53).
Durante a década de 1990, o governo federal desenvolveu ações com a intenção de melhorar a formação de professores e a valorização destes profissionais principalmente dos professores da Educação Básica. Essas ações compactuavam com o pensamento que atribuía- se a ter o profissional da educação como principal protagonista para melhorar a qualidade, organização e gestão do ensino nas escolas:
[...] Nessa ótica, os professores teriam um papel fundamental e a sua formação inicial e continuada passaria a se constituir numa questão de interesse do governo em todas as esferas jurídico-administrativas. Havia o reconhecimento de que a formação era necessária, de um lado, para assegurar a profissionalização e a valorização dos profissionais da educação, e, de outro lado, que teria repercussões para a melhoria dos processos escolares e de ensino-aprendizagem (AGUIAR, 2011, p. 265).
Neste percurso, as políticas para a formação de professores continuaram alimentando o processo histórico de desvalorização social e descaso para uma formação adequada, pois a educação passa a agregar elementos constituídos por valores de mercado, princípios ressignificados. A ênfase econômica passou a legitimar um modelo de educação como elemento de manutenção sob intervenção do Estado em relação ao seu controle de participação, autonomia e descentralização (LIMA, A. 2012).
Sheibe (2002) esclarece que a partir da promulgação da LDB/1996, a área da formação de professores configurou-se como tema polêmico a ser regulamentado por legislação complementar a essa lei, pois determinou a formação de professores em nível superior, criou os ISE e os cursos normais superiores como locais preferenciais para essa formação:
As novas definições evidenciaram a intenção de impor ao país um novo modelo de formação profissional para a área da educação, que podemos denominar de “modelo dos institutos superiores de educação” no qual essa formação, embora vinculada ao ensino superior, é desvinculada do ensino universitário, passando a constituir-se numa preparação técnico-profissionalizante de nível superior (SHEIBE, 2002, p.
54).
Os ISE são diferentes das instituições universitárias, pois estes atendem a menos exigências para criação e manutenção de cursos se comparados às universidades. As diretrizes
curriculares e os parâmetros que orientam a formação nos ISE são diferenciados das diretrizes curriculares e parâmetros das instituições universitárias (SHEIBE, 2002).
No início do século XXI as políticas educacionais instauradas para a formação de professores, bem como ações como a criação do Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) em 1996; a Lei 10.178/2001 que aprovou o Plano Nacional da Educação (PNE) para o período 2001-2010; e a criação do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) em 2007, não mudaram os embates instaurados do que fora proposto na LDB/1996 que não previa recursos especificamente para a formação docente, pois como destaca Ganzeli (2013), o Fundef por ter tido seu investimento direcionado apenas para o Ensino Fundamental deixando de lado a educação infantil, o Ensino Médio e as modalidades; o PNE/2001 pelos vetos presidenciais recebidos que incidiram sobre o financiamento, aumento dos gastos com educação e ausência de recursos para o cumprimento das metas estabelecidas, e o PDE por não possuir elementos de um plano como: diretrizes, diagnósticos, recursos, programação e avaliação, o que não privilegiou investimentos financeiros concretos para formação docente.
O momento de elaboração do PNE/2001-2010 se destacou por novos embates sobre a concepção de Sistema Nacional de Educação (SNE), este tido por Saviani (2010) como a unidade de vários aspectos ou serviços educacionais reunidos para operar eficazmente o processo de educação da população. O Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública elaborou uma proposta de PNE após a realização de dois Congressos Nacionais de Educação, que foi encaminhada ao Congresso Nacional (CN) em fevereiro de 1998, protocolada como Projeto de Lei 4.155/1998 (GANZELI, 2013).
Concomitante a esse processo o governo do presidente FHC coordenou a elaboração de outra proposta de PNE com a participação de outras instituições, Conselho Nacional de Secretários da Educação (Consed) e a União dos Dirigentes Municipais da Educação (Undime) protocolado em 12 de fevereiro de 1998 como Projeto de Lei 4.173/1998, gerando disputa entre as duas propostas até janeiro de 2001 quando é aprovado o PNE, Lei 10.172/2001 com vigência de 2001 a 2010, “[...] sendo majoritárias as proposições governistas” (GANZELI, 2013).
O PNE teve tramitação sui generis, envolvendo o embate entre dois projetos: o PNE da sociedade brasileira e a proposta de PNE encaminhada pelo Executivo Federal.
Os dois expressavam concepções e prioridades educacionais distintas, sobretudo na abrangência das políticas, em seu financiamento e gestão, bem como no diagnóstico, nas prioridades, nas diretrizes e nas metas (DOURADO, 2011, p. 25, grifo do autor).
Neste cenário o PNE/2001 fixou os objetivos, os meios e as condições de planejamento por meio dos quais o poder público coordena os esforços da nação no campo educativo, na tentativa de sanar tais dificuldades:
Em síntese, o Plano tem como objetivos: a elevação global do nível de escolaridade da população; a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; a redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à permanência, com sucesso, na educação pública e a democratização da gestão do ensino público, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes (BRASIL, 2001).
Destaca-se no diagnóstico inicial do PNE/2001 que deve-se primar no país pela melhoria da qualidade do ensino, a qual só poderá ser promovida juntamente com a valorização do magistério e que esta, só poderá ser obtida por meio de uma política global de magistério, que implica na formação profissional inicial, nas condições de trabalho, salário e carreira e na formação continuada simultaneamente (BRASIL, 2001).
Com relação à formação do professor o PNE/2001 no capítulo IV (Magistério da Educação Básica), estabelece como diretrizes para a formação dos profissionais da educação e sua valorização:
a) sólida formação teórica nos conteúdos específicos a serem ensinados na Educação Básica, bem como nos conteúdos especificamente pedagógicos;
b) ampla formação cultural;
c) atividade docente como foco formativo;
d) contato com a realidade escolar desde o início até o final do curso, integrando a teoria à prática pedagógica;
e) pesquisa como princípio formativo;
f) domínio das novas tecnologias de comunicação e da informação e capacidade para integrá-las à prática do magistério;
g) análise dos temas atuais da sociedade, da cultura e da economia;
h) inclusão das questões relativas à educação dos alunos com necessidades especiais e das questões de gênero e de etnia nos programas de formação;
i) trabalho coletivo interdisciplinar;
j) vivência, durante o curso, de formas de gestão democrática do ensino;
k) desenvolvimento do compromisso social e político do magistério; e
l) conhecimento e aplicação das diretrizes curriculares nacionais dos níveis e modalidades da educação básica (BRASIL, 2001).
Nas metas que se referem à formação de professores, o PNE/2001 também fixa prioridades segundo o dever constitucional e as necessidades sociais:
1. Garantia de ensino fundamental obrigatório de oito anos a todas as crianças de 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanência na escola e a conclusão desse ensino.
2. Garantia de ensino fundamental a todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria ou que não o concluíram.
3. Ampliação do atendimento nos demais níveis de ensino – a educação infantil, o ensino médio e a educação superior.
4. Valorização dos profissionais da educação.
5. Desenvolvimento de sistemas de informação e de avaliação em todos os níveis e modalidades de ensino, inclusive educação profissional, contemplando também o aperfeiçoamento dos processos de coleta e difusão dos dados, como instrumentos indispensáveis para a gestão do sistema educacional e melhoria do ensino (BRASIL, 2001).
No PNE/2001 que definiu-se como base para a formação de professores são apresentados 28 objetivos e metas, nos quais observa-se preocupações quanto: ao levantamento de dados; mapeamento dos professores sem habilitação; organização e estabelecimento de diretrizes; currículos e programas de formação inicial e continuada de professores; estabelecimento de diretrizes e parâmetros curriculares para os cursos superiores de formação docente para os diferentes níveis e modalidades; estabelecimento de cursos de nível médio para preparar pessoal qualificado para a educação infantil; ampliação dos programas de formação em serviço; desenvolvimento de programas de educação à distância;
cursos de formação para professores por parte das universidades; cursos de formação no interior dos Estados; cursos de especialização para a formação nas diferentes áreas de ensino;
ampliação da oferta de mestrado, doutorado e pesquisa.
É interessante destacar que no PNE/2001-2010 reforça-se os termos do artigo 62 da LDB/1996 e do Decreto 3.276 de 6 de dez. de 1999, que dispõe sobre a formação inicial dos professores da Educação Básica em Nível Superior. No PNE/2001, uma das metas estabelece que no prazo de um ano após sua aprovação, fossem estabelecidas diretrizes e parâmetros curriculares para as diferentes modalidades e níveis de ensino. Segundo Freitas, H. (2007), nesse momento estava em curso uma política de formação de professores que oferecia diferentes oportunidades de formação para os estudantes, dissimulada sob a concepção de equidade, de que ao Estado caberia oferecer igualdade de oportunidades, em contraposição à igualdade de condições aos diferentes segmentos sociais (p. 1206, grifos do autor).
Em ação contrária a essa política de formação, entidades representativas da sociedade civil no campo da educação como a Associação Nacional pela Formação de Profissionais da Educação (ANFOPE), Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped), a Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae), o Centro de Estudos Direito e Sociedades (CEDES), e o Fórum Nacional de Diretores de Faculdades/Centros/Departamentos de Educação das Universidade Públicas Brasileiras (FORUNDIR), questionaram e debateram acerca da formação dos profissionais da educação, com a intenção de construírem e encaminharem propostas de Diretrizes Curriculares para a formação de Professores ao CNE (DIEIMLING, 2014).
Nessa perspectiva foram elaborados os Referenciais para a formação de professores, e em 2002 as Diretrizes Curriculares Nacionais (DCN), diretrizes estas direcionadas para a formação de professores da Educação Básica de Nível Superior, nos cursos de Licenciatura e de graduação plena, Resolução CNE/CP 01/2002, seguida da promulgação da Resolução CNE/CEP 02/2002 que estabeleceu a duração e a carga horária dos cursos de Licenciatura, de graduação plena, de formação de professores da Educação Básica em Nível Superior.
Segundo Deimling (2014), esses documentos buscavam legitimar o programa de ação do governo sobre a reforma educacional, que buscava formar o novo perfil de cidadão produtivo, sendo para isso necessário reformular os cursos de formação de professores de modo a prepará-los, para materializar a reforma e evitar a perda de suas bases fundamentais.
Para tanto, de forma a assegurar as reformas pretendidas e de sociedade que concebiam, essas diretrizes apresentam ao longo de seus textos as competências24 necessárias a empregabilidade tanto de professores quando de alunos.
No tocante as competências presentes nas diretrizes e nos currículos nacionais, e também percebido nos PCN, Gatti et al (2011) e Shiroma et al. (2011) justificam que a ação do governo para a formação dessas competências na Educação Básica, são necessárias para a inserção do indivíduo no mercado de trabalho, visto que contribui com maior capacidade de abstração, agilidade de raciocínio, capacidade de comunicação, de tomada de decisões, criatividade, capacidade de adaptação e trabalho em grupo.
Para Gatti et al. (2011), as competências embutidas nas diretrizes e currículos nacionais, não desprezando as questões ligadas a competência, mas como estão nos documentos oficiais, visam subordinar a educação às demandas socioeconômicas não compreendendo o sujeito para uma formação humana de forma integrada, mas camuflando os desafios e as contradições que devem ser enfrentados pelo campo educacional principalmente na formação de professores.
Na formação de professores, Freitas (2004) destaca que a concepção de competência é incorporada ao perfil do novo profissional e objetiva adequar a formação de professores às exigências legais para a Educação Básica e aos sistemas de avaliação em desenvolvimento.
Essa lógica das competências enfatiza a individualidade, a responsabilização pelo aprimoramento profissional, afasta os professores de sua categoria coletiva, insere a
24 Segundo Barreto (2013), o conceito de competência é controverso e polissêmico, e quando transposta para o currículo se alia a lógica do saber fazer, visão utilitarista do currículo, de caráter instrumentalizador do ensino voltado ao interesse do mundo empresarial.
competitividade e adapta o indivíduo aos processos sociais e ao desenvolvimento de suas competências para a empregabilidade ou laboralidade.
Dentre os desafios para a concretização do PNE/2001, destaca-se a definição de várias metas a serem cumpridas em prol da formação de professores, porém, muitas das metas estabelecidas exigiam regulamentação por outras políticas, ações e programas do governo para que estas fossem implementadas. Dentre as leis criadas para regulamentar o PNE/2001 vale a pena citar o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) em 2007, que coloca à disposição dos estados e municípios, instrumentos para avaliação e implementação de políticas de melhoria da qualidade da educação (BRASIL, 2007a).
Em 2007, por meio do Decreto 6.094/2007, instituiu-se o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (Plano de Metas), um programa do PDE que estabeleceu regime de colaboração entre os entes federados. Também em 2007 o governo federal lançou o Plano de Ações Articuladas (PAR) (BRASIL, 2007b), concomitantemente ao PDE:
Art. 9º O PAR é o conjunto articulado de ações, apoiado técnica ou financeiramente pelo Ministério da Educação, que visa o comprimento das metas do Compromisso e a observância das suas diretrizes.
Art. 10. O PAR será base para termo de convênio ou de cooperação, firmado entre o Ministério da Educação e o ente apoiado (BRASIL, 2007b).
No PAR, após aderirem ao Plano de Metas, os estados e municípios realizam um diagnóstico da realidade educacional local e a partir deste desenvolvem um conjunto de ações estruturadas em quatro dimensões: Gestão Educacional; Formação de Professores e dos Profissionais de Serviço e Apoio Escolar; Práticas Pedagógicas; e Avaliação e Infraestrutura Física e Recursos Pedagógicos.
Esta configuração da política educacional refletiu na elaboração do Plano Plurianual 2008-2011 (PPA) que teve por objetivo elevar a qualidade da educação, e reiterar o compromisso criado entre o PDE e o PAR em atender a demanda por formação inicial e continuada de professores da Educação Básica, oferecida pelas redes públicas de ensino de todo país de acordo com o informado previamente por cada estado.
Ao analisar as metas sobre a formação de professores e dos profissionais de serviço e de apoio escolar, e a proposta de elaboração do PPA 2008-2011, Aguiar (2011) considerando os dados obtidos no boletim do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) de 2010 constatou que:
As ações vinculadas ao PAR visam atender a demanda por formação dos profissionais da educação básica, com a oferta de cursos de formação inicial e continuada de acordo com a demanda identificada em cada estado, mediante adesão dos gestores locais. Com o PDE e o PAR, há uma nova configuração da política educacional que “reflete-se no PPA 2008-2011, na reestruturação de seus programas
em relação aos que existiam no PPA precedente”. Os programas concernentes aos profissionais da educação integram este processo (AGUIAR, 2011. p. 271-272).
Neste sentido, a fim de valorizar a formação dos profissionais da educação e atender ao proposto no PNE/2001, e nos planos, programas e propostas dele advindos, o Governo Federal implementou em 2007 a partir do PDE, o Pibid sendo parte de um dos investimentos voltados para a formação e valorização dos profissionais da educação os quais não constavam no PPA 2004-2007, e passaram a integrar os programas de formação no PPA 2008-2011, defendendo que para a obtenção da melhoria na qualidade do ensino precisa-se de professores competentes25. Para isso, em 2007 a formação de professores teve um importante reforço com a incorporação da Coordenação da Política de Formação de Professores da Educação Básica pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), ampliando o Pibid lançado em 2007 com um duplo objetivo: promover a aproximação entre a universidade e as escolas, e tornar a sala de aula parte da formação para o magistério (BRASIL, 2007c).
No caso do PNE com vigência para o decênio 2014-2024, Lei 13.005 de 25 de junho de 2014, a aprovação se deu após quase quatro anos de tramitação no CN. Como já vimos neste texto, o PNE/2001 não conseguiu muitos dos resultados pretendidos para a educação, principalmente pelos vetos recebidos pelo então presidente da república FHC nas metas sobre o financiamento, que minimizaram os investimentos para a formação docente, e pela quantidade de metas que exigiam a definição de outras políticas, ações e programas do governo a serem regulamentadas.
No PNE/2014, há que se ressaltar a participação da sociedade civil que de forma organizada entre debates e consensos, tiveram várias de suas propostas inclusas no projeto que virou lei. No art. 2º do PNE/2014 são apresentadas dez (10) diretrizes e dentre estas está disposto a: “X – Valorização dos(as) Profissionais da Educação” (BRASIL, 2014). Dentre as 20 metas estabelecidas, cinco delas são importantes para enfrentar o desafio da formação docente, pois tratam da ampliação, formação e valorização dos professores. No entanto, o PNE/2014 já surge com novos e velhos embates como: a captação e distribuição de recursos e financiamentos; a criação do plano da carreira docente; a valorização do profissional da educação e os investimentos nos programas de formação de professores de nível superior, prioritariamente na rede pública.
O PNE/2014, no entanto, propõe dentre suas vinte metas, quatro que são importantes para enfrentar o desafio da formação docente. A meta 15 é a meta específica sobre a política
25 A reestruturação da Capes e o Pibid serão abordados em tópicos específicos.
nacional de formação dos profissionais da educação, e nesta meta é estabelecida que a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal devem garantir até o prazo de um ano de vigência do PNE/2014, que todos os professores possuam graduação em nível superior, licenciados em suas áreas de atuação, apresentando treze estratégias para esse fim, as quais destacamos: a reforma curricular das Licenciaturas, a valorização do estágio e ampliação de programas de iniciação à docência.
As dificuldades existentes para o cumprimento dessa meta estão na: diferenciação das igualdades e condições da formação oferecidas nos grandes centros e nas cidades do interior; no número de professores que são obrigados a assumir disciplinas fora da sua área de atuação, para a qual não têm nenhum tipo de formação; na distância que separa os currículos das Licenciaturas nas universidades da realidade da sala de aula das escolas públicas e na disparidade dos salários recebidos entre os profissionais com mesmo nível de formação; e na contradição entre dar-se a preferência à formação específica de nível superior, mas remeter-se às diretrizes da LDB/1996 que permite como formação mínima, a oferecida em nível médio na modalidade normal.
A meta 16 estabelece que 50% dos professores da Educação Básica deverão ter pós- graduação até o fim do decênio de vigência do PNE/2014, ou seja, até 2024, e garantir a formação continuada a todos os professores em sua área de atuação, na qual uma das seis estratégias é ampliar a oferta de bolsas de estudo para pós-graduação dos professores e das professoras e demais profissionais da Educação Básica, o que pode-se considerar como um avanço já que até então, a oportunidade da pós-graduação e com bolsa de estudo, restringia-se praticamente aos professores do Ensino Superior.
A meta 17 enuncia um grande desafio, mas também um grande avanço se for devidamente implementada. Nesta meta, estabelece-se a equiparação dos salários do magistério com o de outros profissionais com escolarização equivalente, fixando o prazo para cumprimento desta meta até o sexto ano de vigência do PNE/2014. Para tanto, consta de quatro estratégias de modo a viabilizar a implantação de um fórum permanente para acompanhamento da implantação do piso nacional salarial: implementar o plano de carreira dos profissionais do magistério da rede pública da Educação Básica; e ampliar a assistência financeira da União aos entes federados para implementação da valorização dos profissionais da educação, dentre eles o piso salarial.
Há também no PNE/2014 na meta 18, a preocupação em assegurar a implantação de, no prazo de dois anos, planos de carreira para os profissionais da Educação Básica e superior pública de todos os sistemas de ensino. Nesta meta, as oito estratégias estabelecem a