avanços e desafios
Dando continuidade ao discurso já estabelecido na nota precedente, nos dois governos de FHC (1995-2002), no campo da educação foram priorizadas ações para o Ensino Fundamental, considerando uma visão mercadológica de elevação de competitividade empresarial, objetivando uma ampliação no tempo de escolarização e da qualificação da força de trabalho no Brasil (ASSIS, 2014). Neste governo adotou-se:
[...] o pensamento pedagógico empresarial e as diretrizes dos organismos e das agências internacionais e regionais, dominantemente a serviço desse pensamento como diretriz e concepção educacional do Estado. Trata-se de uma perspectiva pedagógica individualista, dualista e fragmentária coerente com o ideário da desregulamentação, flexibilização e privatização e com o desmonte dos direitos sociais ordenados por uma perspectiva de compromisso social coletivo. Não é casual que a ideologia das competências e da empregabilidade esteja no centro dos parâmetros e das diretrizes educacionais e dos mecanismos de avaliação (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 108).
A gestão da educação no governo de FHC foi marcada por um processo de fragmentação, de profusão de programas sociais e educativos que atendiam a públicos específicos, o que revelou uma grande dispersão de políticas temporárias, com características marcadas de políticas de governo, carentes de bases institucionais de controle social (ASSIS, 2014).
Nas eleições de 2002, devido ao fracasso do neoliberalismo do governo anterior propiciou-se o favoritismo do candidato Lula, o que culminou na vitória das forças políticas e sociais, e de políticas educacionais de formação e de valorização de professores. No campo educacional a proposta de educação defendida pelo governo Lula (2003-2010) assentou-se no programa “Uma escola do tamanho do Brasil”, o qual buscava por justiça social e democrática, negado à população brasileira após vinte anos de ditadura militar e uma década de reformas neoliberais. A educação nesse contexto sinalizava a “[...] luta contra a desigualdade, por uma transformação radical da injusta distribuição de renda e por uma importante retomada do crescimento econômico no país (GENTILLI, OLIVEIRA, 2003).
A educação era entendida como um bem público necessário para a ampliação de uma esfera de direitos historicamente negada ao povo brasileiro. Construir uma escola “do tamanho do Brasil” significa instituir no país um espaço público promotor de justiça social, direitos cidadãos, participação e igualdade. uma escola cada vez mais democrática em uma nação que fosse mesmo de todos os brasileiros e brasileiras, não daqueles que dizem interpretar suas necessidades e nunca governaram em seu nome (GENTILLI, OLIVEIRA, 2013, p. 254).
No governo do Partido dos Trabalhadores (PT), a política educacional pôs em prática uma série de mudanças significativas como o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), O Novo Enem, o acréscimo de um ano no ciclo do Ensino Fundamental, a Reforma Universitária que engloba programas e medidas provisórias como o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), o Programa Universidade para Todos (PROUNI), o Ensino à Distância26 entre outras, que versam sobre a formação de professores objeto desse estudo, demonstrando que em comparação com o governo de Fernando Henrique Cardoso, a área educacional obteve maiores avanços no governo Lula (MONCAU, NAGOYA, 2010).
Dentre as ações empreendidas no campo da formação e de valorização de professores no governo Lula, o primeiro mandato (2003-2006) não se destacou propriamente como uma ruptura com as ações que estavam delineadas desde o governo anterior. Nos primeiros anos do mandato de Lula o governo optou pela estabilidade e equilíbrio fiscal, expressando uma conciliação de articulação dos interesses públicos e privados na tentativa de minorar a pobreza da população, o que caracterizou a continuidade das ações às diretrizes neoliberais (FONSECA, 2013).
26 Para mais informações sobre as mudanças causadas por esses programas ver: Caros amigos, Moncau e Nagoya (2010). Disponível em: www.carosamigos.com.br. Acesso em 5 de jul. 2015; e o relatório final da gestão do governo Lula com as ações empreendidas pelo governo federal no período de 2003-2010 (2010a). Disponível em: http://www.balancodegoverno.presidencia.gov.br/. Acesso em: 5 de ago. 2015.
Nesse primeiro mandato do presidente Lula, destacamos algumas ações realizadas como o investimento público na educação que passou de R$ 27 bilhões para R$ 65,2 bilhões em 201027, bem como a ampliação do número de vagas no Ensino Superior. As medidas adotadas pelo governo federal proporcionaram um crescimento substancial em relação ao número de cursos e de matrículas no Ensino Superior no Brasil. Este crescimento da oferta e da procura por cursos de nível superior é apresentado segundo dados obtidos pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep/2013 (BRASIL, 2013a), o qual confirma um avanço significativo no período entre 2003-2013, no número de cursos e de matrículas nas Licenciaturas. No que tange sobre a evolução das matrículas no Ensino Superior de graduação por grau acadêmico, nos dados do Censo da Educação Superior 2013 (BRASIL, 2013a), no período de 2012 - 2013 constata-se que a matrícula na educação superior de graduação, cresceu 3,8%, sendo, no entanto, as IES privadas a detentora de maior participação no total de matrículas de graduação, 74,0%. Nas matrículas de educação superior de graduação entre os cursos de Licenciaturas, o número de matrículas cresceu 4,4% nos cursos de bacharelado, 0,6% nos cursos de Licenciatura e 5,4% nos cursos tecnológicos.
Proporcionalmente, os cursos de bacharelado têm uma participação de 67,5% na matrícula, enquanto os cursos de Licenciatura 18,9%, e os cursos tecnológicos obtêm 13,7% das matrículas.
Segundo dados apresentados por Shiroma et al. (2011), no final da década de 1990 e início de 2000, o índice de professores sem formação específica para atuar no nível em que lecionavam era precário, conforme quadro a seguir:
Quadro 2 - Brasil - Grau de formação dos docentes - 1998
Brasil Sem formação mínima Com formação mínima
Ensino Fundamental – 1ª a 4ª série (formação mínima: Ensino Médio)
66,5% 21,6%
Ensino Médio – 5ª a 8ª série (formação mínima: curso superior completo)
24,2% 75,8%
Fonte: Organizado pela autora conforme dados apresentados por Shiroma et al. (2011).
No Ensino Fundamental apenas 21,6% dos docentes possuíam formação de nível superior, 66,5% possuíam a formação mínima, Ensino Médio completo e mais de 180 mil
27 Para mais informações ver relatório final da gestão do governo Lula com as ações empreendidas pelo governo federal no período de 2003-2010 (2010a). Disponível em: http://www.balancodegoverno.presidencia.gov.br/.
Acesso em: 5 de ago. 2015.
professores trabalhavam na alfabetização. No Ensino Médio 75,8% dos professores possuíam a formação superior, no entanto, ainda assim cerca de 45 mil professores lecionavam com o diploma do antigo segundo grau. Nessa época o Brasil contava com um déficit de 1,2 milhão de professores na Educação Básica, ou seja, faltavam 117 mil docentes para atuar de 1ª a 4ª série, e 51 mil para atuar de 5ª a 8ª série (SHIROMA et al. 2011).
Diante dessas estatísticas, no campo das políticas educacionais para a formação de professores no primeiro mandato do presidente Lula, por meio da Rede Nacional de Formação Continuada de Professores foram implementadas três ações na tentativa de contribuir com o contingente de professores a ser formado: o Programa de Formação de Professores em Exercício (Proformação) desenvolvido na modalidade a distância, criado para habilitar professores do Ensino Fundamental que não tinham a titulação mínima exigida; o ProInfantil iniciado em 2005 oferecia a formação em nível médio dos professores que atuavam na educação infantil centrado em formação por tutorias, e o Pró-Letramento28 criado em 2005, como um programa semipresencial de formação continuada de professores para a melhoria da qualidade de aprendizagem, da leitura/escrita e matemática nos anos/séries iniciais do ensino fundamental (FREITAS, H, 2007).
A configuração da formação de professores desde a década de 1990 atendeu aos desígnios dos organismos internacionais, a criação dos ISE, a diversificação, a flexibilização da oferta dos cursos entre normais superiores, pedagogia, cursos especiais, Licenciaturas e cursos à distância (FREITAS, H. 2011). Com essa configuração, a busca por maiores oportunidades de formação desenvolveu-se principalmente em instituições privadas como já visto nesse estudo.
As orientações dos organismos internacionais podem ser percebidas nos documentos oficiais vigentes, principalmente nas políticas públicas educacionais como aponta Akkari (2011), seja na sua concepção, avaliação ou financiamento: a) na concepção, significa implantar o que deu certo em um determinado lugar, em outro local como proposta de possíveis soluções, porém, nesse processo de implantação não considera-se as diferenças e características peculiares de cada lugar, o que induz a uma homogeneização dos modelos educacionais percebida pela semelhança das políticas em diferentes países e pelos crescentes estudos comparativos como o Programa de Avaliação Internacional de Estudantes (Pisa),
28 Para mais informações sobre os programas consultar a página online do MEC: <www.mec.gov.br>. Acesso em: 20 de fev. 2015.
lançado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE); b) na avaliação, os sistemas educacionais são examinados e deles são redigidos relatórios detalhando o que funciona e o que precisa ser melhorado, porém, a formatação em que os sistemas de ensino são submetidos, que indicam o que os alunos devem dominar e se os objetivos e os padrões estabelecidos foram atingidos, reduz o aprender em uma forma simplista de transferência de informações dos que sabem para os que não sabem; e c) no financiamento, os países “beneficiados” com tais ajudas são pressionados a aplicar as orientações desejadas de seus financiadores, sendo que esta concessão de ajuda geralmente implica interesses de ordem econômica, política ou histórica.
Todavia as mudanças mais significativas nas políticas educacionais de professores aconteceram no segundo mandato do presidente Lula (2006-2010). Percebem-se várias iniciativas governamentais, estaduais e municipais em prol da formação de professores, como concessão de bolsas de estudos, oferta de formação inicial e continuada pelos programas de Formação no Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa, Programa de formação inicial para professores em exercício na educação infantil (ProInfantil), Plano Nacional de Formação de Professores da Educação Básica (PARFOR), Proinfo Integrado, e-Proinfo, Pró-letramento, Gestar II, Rede Nacional de Formação Continuada de Professores, Política nacional de formação dos profissionais da educação e Programa permanente de iniciação à docência29. No entanto, muitas dessas iniciativas do governo federal trazem em seu bojo tendências de formação sob orientação dos organismos multilaterais, como flexibilização, aligeiramento e relação custo/benefício, abstendo-se de investimentos para uma formação integral.
No âmbito do governo federal, o campo da formação dos profissionais da educação tem sido bombardeado por várias iniciativas governamentais, ao lado de outras tantas conduzidas pelos governos estaduais e municipais. Seja por meio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) ou de outros órgãos e instituições governamentais, diferentes iniciativas vêm sendo implementadas nesse campo. Por sua vez, também no campo da valorização dos profissionais da educação, novos marcos legais são definidos, porém continuam sendo objeto de constantes embates e questionamentos [...] (SILVA, M. 2013, p.
165-166).
No período de 2006-2010 várias iniciativas foram tomadas pelo governo federal na área de formação de professores. No entanto, destacamos as ações desencadeadas após os resultados do relatório do CNE sobre a escassez de professores apresentado em maio de 2007,
29 Para mais informações ver página online do MEC: www.mec.gov.br>. Acesso em: 20 de fev. 2015.
e a Capes com suas novas funções como agência reguladora da formação de professores Lei 11.502 de 11 de julho de 2007.
Em 2007 o CNE apresenta um relatório intitulado: “Escassez de professores no Ensino Médio: propostas estruturais e emergenciais”30, que abordou sobre a escassez de professores para a Educação Básica. Nesse relatório são divulgados dados preocupantes como por exemplo: o déficit de professores para as série finais do Ensino Fundamental era de 479, 906 professores e de 248. 085 professores para o Ensino Médio, sendo desse total a falta de 235 mil professores só para as disciplinas de Física, Química, Matemática e Biologia. Outro destaque foi a baixa remuneração docente, sendo o Brasil o país que menos paga seus professores31, o que incide na principal causa do afastamento dos jovens da carreira docente, e que dentre os 38 países pesquisados, o Brasil ocupava a antepenúltima posição e a disparidade salarial no Brasil conforme regiões e níveis lecionados também constituíam diferenças, conforme os quadros 3 e 4:
Quadro 3 - Remunerações anuais de professores no início e no topo da carreira do magistério no Ensino Médio (U$$)
Fonte: RUIZ; RAMOS; HINGEL. Escassez de professores no Ensino Médio: propostas estruturais e emergenciais. Brasília: CNE/CEB, 2007.
30 Esse relatório foi encomendado pelo MEC/CNE, após a instituição do Parfor pelo MEC em 24 de abril de 2007, para atender a carência de professores sem Licenciatura na educação básica. Em 2009 o Parfor passa a atender em caráter emergencial o disposto no Decreto 6.755, de 29 de janeiro de 2009 que determina a criação pela Capes de cursos de Licenciatura ou programas especiais dirigidos aos docentes em exercício há pelo menos três anos na rede pública, e habilitar os profissionais sem Licenciatura na área que atuam.
31 Em 2015 a situação não é diferente, visto que os professores no Brasil recebem 42,7% menos em relação ao rendimento médio dos demais profissionais com a mesma escolaridade e é o 40º país no ranking dos salários para professores. Segundo dados do Inep, em 2012 de 65 países o Brasil ficou na 55º posição no ranking de leitura, 58º no de matemática e 59º no de Ciências. Disponível em: < http://portal.inep.gov.br/internacional- novo-pisa-resultados>. Acesso em: 10 de ago. 2015.
Quadro 4 - Salário do professor da rede estadual de Ensino Médio no Brasil e regiões - 2003
Fonte: RUIZ; RAMOS; HINGEL. Escassez de professores no Ensino Médio: propostas estruturais e emergenciais. Brasília: CNE/CEB, 2007.
Diante desses dados, para o enfrentamento da desvalorização dos professores, o governo federal cria em 2007 o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), que substitui o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), com o objetivo de ampliar o financiamento por aluno/ano atendendo a Educação Básica e não mais só o Ensino Fundamental, e a destinação de quase 60% do valor desse fundo para a remuneração salarial dos professores. Para tanto, dentre as soluções e proposições apresentadas no relatório, é sugerido um piso salarial nacional para os professores, o que mais tarde culminou na Lei 11.738 de 16 de julho de 2008, que institui o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica, (Lei do Piso)32.
A questão salarial está intimamente ligada à questão da valorização docente e da escolha da docência como profissão. Umas das preocupações apresentadas no relatório CNE de 2007 (p. 17), versa sobre a evasão dos jovens do Ensino Médio, o que preocupa as autoridades como um possível “Apagão do Ensino Médio”, e que incidirá na baixa procura pelo Ensino Superior, especialmente nos cursos de Licenciatura. Em 2005 a conclusão nos cursos de Licenciatura principalmente da área de Ciências já demonstrava a falta de interesse dos jovens, e o número de professores que lecionavam nas disciplinas específicas também já demonstrava essa falta de interesse:
32 Para mais informações sobre a Lei do Piso, consultar a página online do MEC: <www.portal.mec.gov.br>.
Acesso em: 10 de ago. 2015.
Quadro 5 - Concluintes por curso de Licenciatura entre 1990 e 2005
Fonte: RUIZ; RAMOS; HINGEL. Escassez de professores no Ensino Médio: propostas estruturais e emergenciais. Brasília: CNE/CEB, 2007.
Quadro 6 - Percentual de docentes com formação específica por disciplina
Fonte: RUIZ; RAMOS; HINGEL. Escassez de professores no Ensino Médio: propostas estruturais e emergenciais. Brasília: CNE/CEB, 2007.
Analisando os dados apresentados nos quadros 5 e 6, compactuamos com Freitas, H.
(2007) quando diz que a escassez de professores não é um problema conjuntural e nem especificamente emergencial, mas é um problema gestado no decorrer dos anos, é um problema estrutural, produzido historicamente “[...] pela retirada da responsabilidade do Estado pela manutenção da educação pública de qualidade e da formação de seus educadores”
(p. 1207).
Dados recentes do Inep demonstram que ainda há baixa procura pelos cursos de Licenciaturas como já mencionados nesse estudo, constata-se que os números obtidos pelo Censo da Educação Superior de 2013 (BRASIL, 2013a), coletados no período de 2012 - 2013 demonstram que a baixa procura por cursos de Licenciatura, incide na falta de professores
especialmente nas áreas de Ciências: Química, Física, Biologia e Matemática. Em 2013 segundo dados do Observatório do PNE (OBSERBATÓRIO DO PNE, 2015), estimava-se a falta de 250 mil professores, sendo 170 mil só nas áreas de Química, Física e Matemática, as áreas mais críticas.
Outro dado interessante é que em 2013 do total de 2.141.676 professores da Educação Básica, 74,8% possuem formação em Ensino Superior. No entanto, dos 25,2% que não possuem formação em nível superior, 0,1% não chegou a completar o Ensino Fundamental, 0,2% possui apenas o Ensino Fundamental completo, e 24,9% possuem o Ensino Médio, dos quais 13,9% concluíram o Ensino Médio Normal/Magistério e 4,9% o Ensino Médio sem Magistério, enquanto 6,1% estão em formação no Ensino Superior.
Quadro 7 - Brasil: números de docentes atuando na Educação Básica e proporção por grau de formação 2007-2013
Fonte: MEC/Inep/Deed.
Nas últimas décadas o governo brasileiro tem se empenhado na melhoria da oferta, de condições e de permanência para a formação em Ensino Superior dos professores, e estas devem ser incentivadas e intensificadas, pois muitos fatores concorrem com a carreira docente e contribuem para a evasão de professores das salas de aulas como: a falta de valorização profissional; a falta de um plano de cargos e salários; a exaustiva carga horária; a precarização das condições de trabalho e outros condicionantes que devem ser considerados para a atração de futuros professores, como observa a professora, autora e escritora Marli André (2013), em entrevista concedida à Revista Nova Escola em 2013 sobre a falta de profissionais, principalmente profissionais qualificados, e destaca do que depende a atração e a retenção dos melhores profissionais nas salas de aulas quando explica que:
O salário é importante para chamar a atenção e manter bons professores, mas não é suficiente. Vários levantamentos tentam relacionar a remuneração ao desempenho docente, mas não conseguem. Há outras condições fundamentais para garantir a atratividade, como a melhoria da formação inicial e a existência de planos de carreira estruturados. Também é essencial um bom ambiente de trabalho na escola e isso diz respeito a muitas coisas: infraestrutura, relações entre a equipe e a comunidade e ainda meios de que a instituição dispõe para valorizar e ajudar o corpo docente - por exemplo, assessoria relacionada às dúvidas e às necessidades em relação aos estudantes e aos conteúdos a ser ensinados. Sobre a permanência do bom profissional, há outro fator relevante, segundo pesquisas: ter sucesso no processo de ensino e de aprendizagem. Prova disso é ser comum encontrar novatos dizendo:
"Mesmo com todos os problemas que enfrento, ver o brilho nos olhos dos alunos quando eles aprendem é o que me faz continuar lecionando" (ANDRÉ, 2013, p. 2- 3).
Diante disso, o governo federal detectando dispersão, fragmentação e ruptura nas políticas educacionais, a ausência de sincronização entre teoria e prática, e o distanciamento das instituições formadoras com o chão da escola, ambiência de processo formativo, tomou uma série de iniciativas que propiciam o ingresso e a permanência nos cursos de Licenciaturas, qualidade na formação de futuros professores, articulação entre teoria e prática e entre as IES formadoras e a escola, e a adoção da carreira docente como profissão, juntamente com os governos estaduais, municipais, do Distrito Federal, e de outras iniciativas advindas por meio da Capes, ou de outros órgãos e instituições governamentais que compõem nesses últimos anos as diferentes iniciativas implementadas nesse campo (SILVA, M. 2013).
Diante disso, o governo federal detectando dispersão, fragmentação e ruptura nas políticas educacionais, a ausência de sincronização entre teoria e prática, e o distanciamento das instituições formadoras com o chão da escola, ambiência de processo formativo, tomou uma série de iniciativas que propiciam o ingresso e a permanência nos cursos de Licenciaturas, qualidade na formação de futuros professores, articulação entre teoria e prática e entre as IES formadoras e a escola, e a adoção da carreira docente como profissão, juntamente com os governos estaduais, municipais, do Distrito Federal, e de outras iniciativas advindas por meio da Capes, ou de outros órgãos e instituições governamentais que compõem nesses últimos anos as diferentes iniciativas implementadas nesse campo (SILVA, M. 2013).
Para atendimento aos seus usuários, a UAB desenvolveu importantes tecnologias de informação e comunicação (TIC) que atendem as demandas de seu programa de formação.
Segundo o Relatório de Gestão da Capes 2009-2013, em 2015 (BRASIL, 2013c), a UAB integra 104 IPE, sendo destas, 91 instituições com cursos superiores de graduação e pós- graduação a distância, atendendo a 84,1% dos cursos, e 89,6% dos alunos conforme o principal objetivo da UAB: formar profissionais em nível superior para a Educação Básica. A partir de 2009, registra-se a presença de 117.667 professores em exercício da Educação
Básica, dos quais 38.048 já estão formados e dos que estão matriculados, 48,5% estão matriculados em cursos de formação inicial e 46,1% em formação continuada. Atualmente a UAB conta com 780 polos distribuídos pelo país.
Além dos programas de formação já citados nesse estudo, podemos destacar o Programa de Consolidação das Licenciaturas (Prodocência)33. Segundo o Relatório de Gestão da Capes/Prodocência, no período de 2009-2013 (BRASIL, 2013d) o programa teve seu início na Secretaria de Educação Superior (SESu) do MEC, com o edital 11/2006 (BRASIL, 2006b). Em 2008 lançou-se um edital em parceria com a Capes, e a partir de 2010 este mesmo órgão assumiu o financiamento do programa. A finalidade do Prodocência é o fomento à inovação e à elevação da qualidade dos cursos de formação para o magistério da Educação Básica, na perspectiva de valorização da carreira docente. O objetivo geral do programa é apoiar a realização de projetos que visem contribuir para elevar a qualidade dos cursos de Licenciatura, na perspectiva de valorizar a formação e a relevância social dos profissionais do magistério da Educação Básica.
Nessa mesma linha de propostas, objetivando a melhoria da formação de professores para atuar na Educação Básica e como parte das “soluções emergenciais” do relatório do CNE sobre a escassez de professores, foi criada pelo governo federal o Pibid. Esse programa é uma iniciativa da Capes/MEC lançado inicialmente em 2007, e vem se disseminando por todo o país como uma possibilidade de melhoria da formação de professores para atuarem na Educação Básica. Por ser objeto de estudo dessa pesquisa analisaremos detalhadamente no próximo tópico.