medidas tomadas, priorizam e servem, sobretudo, a propósitos econômicos em detrimento de outros setores da sociedade. Segundo Saviani (2009, p. 32), a luta dos educadores por uma educação pública de qualidade, que começou na década de 1920, permanece até este início de século como “forma de resistência às políticas e reformas em curso e na reivindicação por melhores condições de ensino e de trabalho para os profissionais da educação”.
Analisaremos as políticas educacionais para a formação de professores no início do século XXI, a partir do governo Lula da Silva (2003-2010) por entender que essa análise é importante para a compreensão dos elementos constitutivos das políticas educacionais, implementadas para a formação de professores no Brasil. Abordaremos documentos e diretrizes que versam sobre a formação inicial e continuada de professores no contexto das políticas neoliberais, desvelando seu real interesse e investimento no campo educacional, especialmente na formação de professores.
Para esse estudo, tomamos como necessário compreender alguns aspectos históricos e políticos das políticas educacionais implementadas na década de 1990, as quais influenciaram por meio de Leis, decretos, resoluções, e pareceres, a formação de professores no Brasil na perspectiva de atendimento às demandas das políticas neoliberais. Diante disso, destacamos a Conferência Educação para Todos em Jomtien na Tailândia em 1990, outros eventos ocorridos no Brasil segundo as orientações da Unesco, e as implicações desses eventos principalmente na LDB/1996, PNE/2001-2010, e PNE/2014-2024.
Neste capítulo também analisaremos as mudanças e os investimentos comandados pelo governo federal brasileiro desde o início do século XXI nas políticas de formação de professores da rede pública no nível federal, especialmente para a Educação Básica, analisando as perspectivas de incentivo à docência efetivadas por meio de políticas de incentivo, de qualificação e de carreira, e por meio do Pibid, foco de análise desse trabalho, analisando os desafios, limites e possibilidades do Pibid na perspectiva de formação unitária dos educadores.
profundas debilidades na formação de professores, ora priorizando o domínio de conteúdos, ora priorizando o preparo didático-pedagógico (SAVIANI, 2011). Percebe-se em nosso cenário resquícios desta problemática da divisão dos saberes, incrementados por outros fatores como a influência de políticas neoliberais que por suas ideias políticas e econômicas vinculadas ao capitalismo, orientam para o livre comércio em nome do crescimento econômico e desenvolvimento social dos países. Diante disso, analisando o cenário da formação de professores, percebe-se que esta não pode ser examinada sem considerar as diretrizes recomendadas pelas agências de financiamento internacionais e suas repercussões no Brasil, visto a centralidade da formação docente nas reformas educacionais brasileiras advindas a partir dos anos de 1990, quando a doutrina neoliberal passou a organizar o direcionamento político brasileiro.
Segundo Akkari (2011), após a Segunda Guerra Mundial, a comunidade internacional ficou incumbida de criar organizações para o atendimento aos países necessitados, como a Unesco e o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), encarregadas pelos setores da educação e da infância, implicando esforços significativos de escolarização e alfabetização.
O Banco Mundial19 teve um importante papel na reestruturação e abertura das economias aos novos marcos do capital sem fronteiras (DOURADO, 2002), sendo notória sua atuação e influência no âmbito educacional no Brasil, nos países da América Latina e Caribe, difundindo uma nova orientação para a articulação entre educação e produção do conhecimento, “por meio do binômio privatização e mercantilização da educação” (p. 238), em parceria na preparação da mão de obra qualificada exigido pelo ideário neoliberal em sintonia com o Fundo Monetário Internacional (FMI). Para tanto, como condição de empréstimo dos financiamentos, os organismos internacionais exigem em contrapartida a adoção de suas diretrizes, o que culminou na redefinição do papel do estado brasileiro.
Para a consolidação dessa redefinição do papel do estado brasileiro, alguns dos documentos oficiais, diretrizes, leis e decretos elaborados, seguiram as recomendações dos organismos internacionais objetivando o direcionamento das políticas, e dentre elas as
19 O Banco Mundial surgiu no pós-guerra e é um organismo multilateral de financiamento e conta com 176 mutuários, inclusive o Brasil. No entanto, apenas cinco países que definem suas prioridades políticas: Estados Unidos da América (EUA), Japão, Alemanha, França e Reino Unido. Os cinco países definidores das prioridades participam com 38,2% dos recursos do Banco, os EUA detêm em torno de 20% dos recursos gerais e o Brasil em torno de 1,7%. Os EUA lideram também a ocupação da presidência, poder de veto, e o auxílio do Banco Mundial na política externa americana (SHIROMA, et. al. 2011).
políticas educacionais, tomando a formação docente como importante estratégia para a implementação da reforma educacional delineada (DIEIMLING, 2014, p. 45).
[...] o Banco Mundial deu início a um engajamento cada vez mais visível, por meio do financiamento de projetos educacionais em diferentes setores da Educação, em particular na formação profissional. Recentemente, esta mesma organização implicou-se, a partir da Conferência de Jomtien em 1990, na promoção da alfabetização e no acesso à Educação Básica nos países emergentes. A Conferência de Dakar, em 2000, intensificou e reforçou o lugar do Banco Mundial na orientação das políticas educacionais internacionais (AKKARI, 2011, p. 31).
A partir da década de 1990, aconteceram importantes eventos mundiais que delinearam a reforma educacional pretendida pelas políticas neoliberais. Nesse contexto, destacaremos as implicações da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, realizada em março de 1990 na Tailândia, e outros eventos ocorridos na década de 1990 pela Unesco, por suas implicações na formação de professores no Brasil.
A Unesco agência especializada das Nações Unidas foi fundada em 1945 e trabalha fundamentalmente pela luta para a democratização dos conhecimentos produzidos historicamente pela humanidade. Seu objetivo é modificar o homem e a política por meio da educação, o que avaliza sua função como agência catalizadora na disseminação de soluções inovadoras para os desafios encontrados.
A Conferência em Jomtien na Tailândia em 1990 foi financiada pela Unesco, pela Unicef, e pelo Banco Mundial, e deu origem a chamada Carta de Jomtien contendo dez artigos que trazem orientações sobre a Educação Básica, e metas a serem atingidas até o ano 2000. A conferência tinha por objetivo difundir a ideia de que a educação, especialmente nos países subdesenvolvidos deveria realizar as necessidades básicas de aprendizagem sem aumento exagerado dos custos financeiros e humanos. Assim sendo, os nove20 países com maior taxa de analfabetismo no mundo, dentre eles o Brasil, foram levados a desencadear a consolidação dos princípios acordados nessa conferência (SHIROMA et al, 2011).
Nessa oportunidade, difundiu-se a ideia de que a educação deveria garantir as
“necessidades básicas de aprendizagem” (NEBA) para as crianças, jovens e adultos, e reforçou a centralidade na Educação Básica como prioridade mundial. Os 155 governos que subscreveram a declaração que foi aprovada, se comprometeram assegurar a Educação Básica de qualidade para crianças, jovens e adultos, com metas e compromissos firmados até o ano 2000 (SHIROMA et al. 2011). Outro destaque dessa Conferência é o início da transferência
20 Bangladesh, Brasil, China, Egito, Índia, Indonésia, México, Nigéria e Paquistão, conhecidos como “E9” e com a maior taxa de analfabetismo do mundo. Para mais informações ver: Políticas educacionais, Shiroma et. al.
(2011).
de responsabilidade por parte do Estado e das autoridades para a comunidade, organismos governamentais e não-governamentais (ONG's), e grupos religiosos.
No que tange a formação de professores, a Unesco reconhece que o magistério público deve ser reconhecido e precisa ser valorizado para que as reformas educacionais pretendidas avancem, e o país supere um dos seus desafios que é a melhoria da qualidade e equidade do ensino (BALZANO, 2007), e que:
[...] o docente do século XXI deve ser um profissional reflexivo, comprometido com as mudanças, protagonista na elaboração das propostas educacionais e dotado de novas competências que lhe dêem a flexibilidade necessária para atender alunos diversos e adaptar-se às novas situações que a sociedade, em permanente transformação lhe propõe (BALZANO, 2007, p. 13).
Nesse contexto, aponta-se para uma mudança de caráter sistêmico na formação de professores, de modo que não se pode mudar as políticas docentes sem antes mudar as políticas sobre a escola, a administração, a gestão e os currículos desse sistema. Mas ao mesmo tempo, incentiva-se as mudanças no interior da escola de forma a reorganizá-la com base em princípios de gestão democrática, com a participação dos professores tornando-os protagonistas das mudanças e dos rumos que devem ser dados à escola.
No Brasil, o Fórum Capital-Trabalho realizado na Universidade de São Paulo (USP) em 1992, com representantes de empresários, governo, centrais sindicais, universidades e centros de pesquisa, aprovaram uma Carta Educação que apresentava um diagnóstico do sistema educacional e questionava os critérios de aplicação dos recursos públicos nesse setor.
Essa Carta Educação enfatizou dois pontos consensuais: a carência da educação fundamental;
e a falta de condições para enfrentar a competitividade internacional. Ao final, concluíram que para a superação desses pontos deveria haver uma mudança na política educacional, sem no entanto, considerar a situação docente que concentrava baixos salários e precarização da formação dos professores (SHIROMA et al, 2011).
Nesse sentido, outro evento que seguiu os delineamentos da Unesco para os países emergentes, foi a comissão coordenada por Jacques Delors, que elaborou o Relatório para a Unesco da Comissão Internacional sobre Educação para o século XXI que ficou conhecido como Relatório Delors (1998), tendo em vista à adaptação do indivíduo às mudanças e exigências do mercado de produção, desde o início da Educação Básica ao Ensino Superior para “[...] construir a necessária competência na leitura, escrita, expressão oral, cálculo, resolução de problemas e , no plano do comportamento, possibilitar o desenvolvimento de aptidões, valores, atitudes” (SHIROMA et al, 2011, p. 56-57).
Nesse cenário, o professor ganha papel central sendo desenvolvidos competência, profissionalismo, devotamento, empatia, paciência e humildade. O Relatório Delors recomenda que o professor também tenha formação para a pesquisa, exerça outras profissões além da docência, e que todos deveriam ter formação superior, mas não necessariamente universitária, contribuindo com a formação nos Institutos Superiores de Educação (ISE) e com a privatização e a mercantilização da educação.
No Brasil, a privatização e a mercantilização da educação podem ser sentidas nos dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) (1995/1998 e 1999/2002), devido ao alinhamento das políticas na direção dos objetivos de natureza neoliberal, propostos pelos organismos internacionais no âmbito do Congresso Nacional assim que assume a Presidência, e se fazem hegemônicas no país durante a década de 1990, abrindo as portas à privatização em vários setores afetando, dentre outros, a área educacional, transformando o ensino em mercadoria em favor das demandas empresariais capitalistas, “aquecendo” o setor das instituições privadas, desresponsabilizando o Estado no oferecimento de um ensino público de qualidade para todos.
Dourado (2002) destaca que na década de 1990 especialmente no governo de FHC, as políticas públicas são reorganizadas pela reforma de Estado que engendra alterações substantivas nos padrões de intervenção estatal, redirecionando mecanismos e diferentes formas de gestão, em particular nas políticas educacionais em conformidade com os organismos multilaterais, sendo estas ações, expressas no processo de aprovação da LDB/1996, negligenciando parte das demandas encaminhadas pela sociedade civil. Este fato se deve ao ocorrido em 1995, quando o Poder Executivo interferiu nos processos legislativos, e a LDB passou a ser regulamentada mesmo antes de ser aprovada em 1996. Sendo assim, as ações do Poder Executivo predominaram e a legislação para a educação passou a ser orientada por critérios político-partidários deixando de lado a forma participativa junto à sociedade civil, e os sistemas educacionais passaram a fazer parte do bojo das políticas orientadas pelas reformas estruturais, principalmente do Banco Mundial, adotadas pelo governo FHC (HERMIDA, 2012).
Ainda em 1995, o Ministério do Trabalho coordenou um evento que gerou um documento-base intitulado Questões críticas da educação brasileira que segundo Shiroma et al. (2011), buscava adequar os objetivos educacionais às novas exigências do mercado internacional, a consolidação do processo de formação do cidadão para a produção priorizando as áreas de gestão, de financiamento e de formação de professores. Com relação à formação docente o documento recomendou: facilitação do acesso ao Ensino Superior;
reestruturação dos cursos de formação de professores; descentralização dos cursos de Licenciatura; criação de escolas normais superiores para formação e aperfeiçoamento de professores; e estruturação de planos de carreira, com mecanismos de progressão funcional vinculado à qualificação e ao desempenho em sala de aula e incentivos salariais vinculados à permanência e regência de classe.
Nesse mesmo ano para reforçar o consenso sobre a necessidade da reforma da educação, o MEC com o apoio da Unesco realizou um Seminário Internacional intitulado:
Professores: formação e profissão, organizado pela Fundação Carlos Chagas (FCC) e pelo Núcleo de Pesquisas sobre Ensino Superior (Nupes). Nesse evento foi apresentado e discutido propostas de formação de professores em diversos países e de experiências inovadoras de formação em alguns estados brasileiros. Na ocasião, Eunice Durham21 referindo-se à formação de professores teceu algumas críticas às Licenciaturas justificando que elas estavam falidas, que não tinham interesse na formação de professores, que não realizavam a integração do conhecimento com o trabalho ensino-aprendizagem e, que para tanto, recomendava que o seminário não restringisse a formação docente à universidade, mas que considerasse a criação de cursos normais superiores em institutos de educação (SHIROMA et al, 2011).
Em consonância com muitas das ideias disseminadas pelos organismos multilaterais sobre a educação, as propostas que foram elaboradas nos referidos eventos e documentos continham a mesma visão, e estas acabaram por influenciar alguns dos anteprojetos da LDB que tramitava há oito anos no congresso nacional.
As políticas educacionais brasileiras estabelecidas na LDB/1996, influenciados pelos ideais neoliberais, sofreram influências em sua concepção, as quais trouxeram divergências e consequências para o campo da formação de professores, no momento em que instituíram novas diretrizes sobre a formação, profissionalização e o trabalho docente, em conformidade aos ajustes do campo educacional às exigências do capital e às novas demandas mercadológicas. Nos artigos que trata dos profissionais da educação (61 a 67) do Título VI, percebe-se tais ajustes e exigências no decorrer de seu texto, como no artigo 62 que trata sobre a formação de professores para a Educação Básica, no qual estabelece-se que:
Art. 62. A formação de docentes para atuar na educação básica far-se-á em nível superior, em curso de Licenciatura, de graduação plena, em universidades e institutos superiores de educação, admitida, como formação mínima para o exercício do magistério na educação infantil e nos 5 (cinco) primeiros anos do ensino fundamental, a oferecida em nível médio na modalidade normal .
Art. 63. Os institutos superiores de educação manterão:
21 Nessa época, Eunice Durham era secretária de Política Educacional do MEC.
I - cursos formadores de profissionais para a educação básica, inclusive o curso normal superior, destinado à formação de docentes para a educação infantil e para as primeiras séries do ensino fundamental;
II - programas de formação pedagógica para portadores de diplomas de educação superior que queiram se dedicar à educação básica;
III - programas de educação continuada para os profissionais de educação dos diversos níveis.
Art. 64. A formação de profissionais de educação para administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional para a educação básica, será feita em cursos de graduação em pedagogia ou em nível de pós-graduação, a critério da instituição de ensino, garantida, nesta formação, a base comum nacional (BRASIL, 1996, grifos nossos).
Percebe-se que o artigo 62 da LDB/1996 está em consonância com as orientações da Carta de Jomtien, que “permitiu” uma formação aligeirada barateando os custos por se tratar de cursos mais rápidos, estimulando a formação dos professores da educação infantil e dos primeiros anos da escolarização que se dê no nível superior ao mesmo tempo em que admite- se como mínima, a formação no nível médio na modalidade Normal, sendo obrigatório a formação superior apenas para o magistério na educação de nível superior com a convocação para a pós-graduação, como comprova o Art. 66 da LDB/1996: “a preparação para o exercício do magistério superior far-se-á em nível de pós-graduação, prioritariamente em programas de mestrado e doutorado”.
Os artigos 62, 63 e 64 da LDB/1996, acirraram embates sobre a formação de professores no Brasil e reforçaram “[...] a dicotomia entre professores e especialistas e tirou dos cursos de Pedagogia e das Faculdades de Educação o locus preferencial para a formação do professor para a Educação Infantil e para as séries iniciais do Ensino Fundamental”
(DEIMLING, 2014, p. 65).
As orientações estabelecidas nos artigos citados contribuíram em vários pontos para a desvalorização e a precarização da formação docente, tanto a formação inicial quanto a formação continuada. Além de retirar das universidades a responsabilidade de formação dos profissionais da educação, contribuíram para a mercantilização da educação na abertura de novos locais para a formação, a divisão do trabalho docente e as condições diferenciadas de formação para os sujeitos submetidos ao mesmo trabalho. Os profissionais da educação passaram a ser formados em espaços distintos, com condições desiguais, submetidos a desafios teóricos de qualidade diferenciada, e submetidos a divisão do trabalho pedagógico da formação de seus alunos, mas, compartilhando o mesmo espaço educativo (FREITAS, H.
2002). Outro ponto de divergência da LDB/1996 são os parágrafos 2º e 3º, que versam sobre a formação inicial e continuada dos profissionais de magistério, que dará preferência ao ensino presencial, podendo subsidiariamente fazer uso de recursos e tecnologias de educação a
distância, ou seja, possibilitando que a formação de professores também aconteça via educação a distância, com o uso de tecnologia educativa, não-presencial.
A discussão da formação remete-nos ainda à temática das novas tecnologias e da educação a distância, estreitamente relacionada à política de formação continuada e da formação em serviço nas políticas atuais, que vem expandindo-se em ritmo acelerado por todo o país – seja por intermédio da UNIREDE, Universidade Eletrônica, Universidade Virtual ou outras formas. A gravidade da situação da formação, em particular o grande número de professores leigos, tem levado as Secretarias de Educação estaduais a estabelecer convênios com universidades para formar, a distância, os professores leigos, via TV ou outros programas, em detrimento do reforço às IES públicas para a expansão qualificada do ensino superior (FREITAS, H. 2002, p. 149).
Esses programas em geral, trabalham com as tutorias que são desvinculadas dos projetos pedagógicos das escolas, executando ações fragmentadas, bem como as limitações do diálogo, da construção coletiva devido as formas interativas em detrimento da forma presencial (FREITAS, H. 2007 apud ANFOPE, 2000).
Nesse contexto, no âmbito da formação continuada de professores também têm se reforçado uma concepção de pragmatismo, conteudismo. Para atender o artigo 87 da LDB/1996 que orienta para que até o final da Década da Educação todos os professores devem ter formação em nível superior ou formação em serviço, os professores foram induzidos a frequentar cursos de qualidade duvidosa, de formação aligeirada, contribuindo para um processo mais de certificação/diplomação em detrimento de um processo de formação, qualificação para o exercício da docência (FREITAS, H. 2002).
A formação continuada é de suma importância para a profissionalização docente, articulada à formação inicial, às condições adequadas de trabalho, carreira, salário e como:
[...] continuidade da formação profissional, proporcionando novas reflexões sobre a ação profissional e novos meios para desenvolver e aprimorar o trabalho pedagógico; um processo de construção permanente do conhecimento e desenvolvimento profissional, a partir da formação inicial e vista como uma proposta mais ampla, de hominização, na qual o homem integral, omnilateral, produzindo-se a si mesmo, também se produz em interação com o coletivo (ANFOPE, p. 35, 1998).
O impacto da influência dos organismos multilaterais internacionais pode ser percebido no âmbito educacional, na formação inicial e continuada de professores, na qual presenciamos idas e vindas de ações e investimentos que afetam o desenvolvimento social, crítico e intelectual do professor, contribuindo para a manutenção e desenvolvimento do
sistema capitalista de reprodução e alienação22, em detrimento de condições e investimentos para uma formação de professores unitária, a qual viabilize o seu desenvolvimento integral, omnilateral.
A formação de professores tanto inicial quanto continuada, proposta para a década de 1990 sinalizou seu consentimento à reforma educacional para a Educação Básica e para o Ensino Superior, e aqui não necessariamente universitária, deixando claro sua submissão às orientações dos organismos internacionais. A diversificação e a flexibilização da oferta de formação de professores divididos entre ISE, cursos normais superiores, cursos especiais e cursos semipresenciais ou à distância, foi regulamentado em atendimento à crescente demanda pela formação superior no país (FREITAS, H. 2007).
Essa crescente demanda pela formação superior no país, culminou em um fecundo campo mercadológico, onde também seguindo diretrizes de organismos internacionais, concedeu a oportunidade às instituições privadas, contribuindo para a ação mais minimalista e regulatória do estado. A busca pelos vários tipos de formação superior pode ser observado pela queda no número de vagas em instituições públicas e ao aumento do número de vagas nas instituições privadas surgidas nesse período, e o aumento no número de matrículas nos cursos de Licenciatura nas instituições privadas, como pode ser observado no gráfico a seguir:
22 Conceito utilizado por Marx como uma relação de “estranhamento”, que não tem consciência de sua situação, perda de si.
Tabela 1 - Brasil 1992-2002: distribuição do número de vagas oferecidas no vestibular por categoria administrativa
Fonte: MECD/Inep/DAES
Como observado na Tabela 1, desde 1992 o número de vagas oferecidas no Ensino Superior teve aumento, com destaque para o número de vagas oferecidas nas instituições privadas. A partir de 1992 o percentual de vagas nas instituições privadas teve um aumento na oferta de vagas, enquanto que nas instituições públicas, de 1992 até o ano de 2002, o percentual de vagas foi o inverso: o oferecimento de vagas movimentou-se na ordem decrescente, compactuando com as orientações de abertura ao setor privado, incentivando o lócus de formação para as instituições privadas.