A viabilização da política habitacional

As instituições financeiras que viabilizam a implantação da política habitacional estão retratadas na presente subseção, a partir da Era Vargas.

Os Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAP), conforme Cariello Filho (2011), ateve- se a construção de conjunto habitacionais em zonas de expansão industrial, a fim de atender a demanda por moradia para operários. O autor enfatiza que não havia a possibilidade de escolha para adquirir uma das unidades habitacionais, uma vez que eram conjuntos com o

objetivo principal de alocar operários na proximidade das indústrias e não como moradia para aqueles que demandavam casas. É importante ressaltar que os recursos provenientes para fundos de programas habitacionais, até 1964, eram essencialmente da previdência social.

De acordo com Azevedo e Andrade (1982) destacam que o Decreto-Lei n° 9.777 de 6 de setembro de 1946 define as bases financeiras para a Fundação Casa Popular (FCP) que tem como público-alvo famílias de baixa renda em zonas complementares da política urbana.

Nesse Decreto é pontuado a quem se destina as moradias e, para tal, indica o Decreto-Lei n°

9.218 de 1° de maio de 1946 que no art. 6° trata da preferência dos candidatos àqueles que atenderem as seguintes condições: trabalhadores; servidores públicos ou de autarquias;

pessoas que estão em zona rural e cultivam alimentos. (BRASIL, 1946) Ainda conforme os autores, a Fundação Casa Popular atuava tanto com a administração direta quanto por meio de empreitada.

Conforme Azevedo e Andrade (1982), o regime de empreitada com licitação foi o mais aderido. Desde 1952, conforme os autores, foi proposta uma licitação que pudesse baratear os custos produtivos e proteger as empresas de pequeno porte regionais tendo em vista a facilidade financeira de seus concorrentes.

Contudo, Azevedo e Andrade (1982) explicam que se almejava além dos custos, a qualidade das unidades habitacionais a serem entregues. Não obstante durante esse período da gestão Kubitschek, segundo os autores, metade das referidas unidades eram executadas pela organização vencedora e a outra metade seria repartida entre as três primeiras colocadas.

Ainda de acordo com os autores, as prefeituras efetuavam a doação do terreno para a FCP e cuidavam da questão da infraestrutura, mediante o cumprimento das cláusulas propostas no Termo de Compromisso assinado. Contudo, para que a FCP cumprisse com o seu papel e para as cidades serem selecionadas era preciso atender questões como o suporte do município para a viabilização do projeto.

Azevedo e Andrade (1982) ressaltam que as delimitações para o atendimento da FCP incluíam brasileiros e estrangeiros com mais de dez anos de residência no país ou, para estes últimos, que possuíssem filhos brasileiros, mas que não tivessem habitação para si. Além disso, os contemplados não deveriam ultrapassar o rendimento anual de 60 mil cruzeiros e que houvesse cinco dependentes econômicos na família, muito embora a lei que instituiu a FCP fosse permissiva ao determinar tal rendimento mensal como requisito, a que famílias com melhor poder aquisitivo se aventurassem nesse aspecto. Em caso de desempate, a prioridade seria para aquele que apresentasse menor renda.

Os autores Azevedo e Andrade (1982) ressaltam que a FCP zelava mais pelo comportamento individual dos ocupantes dos imóveis do que com o risco da inadimplência.

Tanto que o comportamento poderia ser um fator decisório para a rescisão contratual, demonstrando o perfil autoritário desse órgão.

No governo do presidente Jânio Quadros, conforme Azevedo e Andrade (1982), surge o Instituto Brasileiro de Habitação (IBH). De acordo com os autores, o intento era o de centralização das atividades promovidas para a habitação, ou seja, unir entidades públicas e privadas por meio de uma única instituição. Ademais, visou respeitar as particularidades de cada região a ser atendida e, também, liderar pautas urbanísticas e promover financiamentos juntos ao setor de materiais.

Além disso, conforme Azevedo e Andrade (1982), o IBH contava com recursos provenientes do bônus de habitação que se refere a títulos com valores reajustáveis e, também, de subscrição compulsória. Ao discorrem sobre a prestação, Azevedo e Andrade (1982) mencionam um sistema que conseguia cobrir despesas para o reajuste dos bônus mencionados anteriormente, mas, seriam divergentes com relação ao Plano de Assistência Habitacional proposto por Jânio Quadros.

Logo, o plano proposto para a FCP, de acordo com Azevedo e Andrade (1982), a prestação era proporcional ao salário mínimo vigente e quando necessário ocorreria a correção dos encargos mensais.

O presidente João Goulart em seu governo (1961 a 1964) se comprometeu com as questões habitacionais e é nesse período que há o Seminário de Habitação de Reforma Urbana.

Conforme Dias (2008), o Seminário abrigou pautas sobre um órgão central para a política habitacional do Brasil com uma devida autonomia financeira e que atuasse por todo o território nacional, absorvendo a FCP e o Conselho Federal de Habitação.

De acordo com Dias (2008), devido à crise econômica pela qual o país passava, o plano governamental visou os órgãos já existentes para que os coordenasse, como a FCP, Caixa de Aposentadoria e Pensões e Carteiras Imobiliárias dos Institutos. Além disso, o plano também visou atingir a iniciativa privada, o setor de construção civil e estudos específicos sobre residências e, com isso, criou o Conselho Federal de Habitação.

Durante esse período, Cariello Filho (2011) enfatiza que foram extinguidos a FCP e demais programas federais, incluindo os IAPs. Com a Lei n° 4.380/64, atribui-se ao BNH a função de “orientar, disciplinar e controlar” o que for competente ao sistema financeiro da

habitação. O Banco surge vinculado ao Ministério da Fazenda e torna-se um órgão central para as tratativas habitacionais.

Os autores Azevedo e Andrade (1982) complementam a informação exposta da criação do BNH, discorrendo que o atendimento a partir da promulgação da lei que o instituiu será focado em famílias de baixo poder aquisitivo.

Em complemento, Santos (1999, p. 10), destaca que o

[...] órgão central do SFH era o BNH, responsável pelo gerenciamento do FGTS, pela normatização e fiscalização da aplicação dos recursos das cadernetas de poupança, e pela definição das condições de financiamento das moradias para os consumidores finais. Além disso, o BNH tinha a incumbência de garantir a liquidez do sistema diante de dificuldades conjunturais (derivadas, por exemplo, de eventuais problemas com a captação das poupanças voluntárias no curto prazo ou de elevações temporárias dos índices de inadimplência dos mutuários).

Segundo Azevedo e Andrade (1982), há 3 particularidades que tornam o BNH inovador no âmbito da política habitacional. O primeiro ponto destacado pelos autores é o de que se trata de um banco, diferenciando-se das instituições que o antecederam. O segundo ponto destacado é o de que o financiamento passou a contar com correção monetária e, o terceiro ponto, por atuar na unificação dos setores público e privado para executar a política habitacional.

Conforme Cariello Filho (2011) aponta, órgãos como as Caixas Econômicas e Militares, bem como o IPASE (Instituto de Pensão e Aposentadoria dos Servidores do Estado) foram integrados à execução da política habitacional. Contudo, o autor destaca as competências estabelecidas para os municípios de elaborar e executar o plano e, também, que o efeito gerado nos Estados era refletido através do surgimento dos Institutos de Orientação a Cooperativas Habitacionais (INCOOPs) e das Companhias de Habitação Popular (COHAB) que atuavam também em nível municipal.

Um dos impactos gerados pelo regime militar para a questão habitacional, conforme Cariello Filho (2011), foi a instituição do FGTS por meio da Lei n° 5.107 de 14 de setembro de 1966. Cariello Filho (2011) compreende o FGTS como uma poupança compulsória, uma vez que as cotas mensais são recolhidas nas folhas de pagamento dos trabalhos de modo obrigatório.

Ademais, Cariello Filho (2011) também salienta a instituição do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) através do Decreto n° 59.917 de 30 de dezembro de 1966 com o intento de planejar, apoiar e oferecer assistência técnica para a habitação. O SFH surgiu neste âmbito e promoveu a aplicação da correção monetária desde o primórdio da arrecadação até os empréstimos efetuados.

Logo, Cariello Filho (2011) discorre que a consolidação do BNH surge em 1967, devido a instituição de seus recursos por meio do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) e do FGTS. A liquidez do BNH, de acordo o autor, era dependente da disposição voluntária da sociedade em compor a caderneta de poupança e, com relação ao FGTS, era dependente do nível de empregabilidade e sua consequente remuneração.

Em complemento ao Cariello Filho (2011, p. 101) e enfatizando a questão do FGTS, Azevedo e Andrade (1982) pontuam que a existência da Lei n° 5.107/66 permitiu a superação dos baixos recursos para o financiamento da política habitacional em seus dois primeiros anos de atividade. Para Cariello Filho (2011), a modalidade de financiamento com recursos do FGTS permitiu com houvesse a liberação desses aportes para outras atividades governamentais.

O BNH tentava superar não apenas sua liquidez. Conforme Azevedo e Andrade, as abordagens adotadas como o repasse dos recursos inicialmente para o empresário, provocava a inadimplência, atrasos e dificuldades no que diz respeito ao financiamento. Para Santos (1999), em complemento à Azevedo e Andrade (1982), o desempenho do BNH era dependente do FGTS e do SBPE, mas, também, do nível e inadimplência dos mutuários. Isso acresce a informação de que o BNH estava sujeito às oscilações macroeconômicas.

Contudo, de acordo com Azevedo (1988), o BNH não atingiu seu princípio de atender as famílias de baixa renda em um patamar cabal. Conforme o autor, o período de vigência militar contava com uma política de arrocho salarial. Assim, durante aproximadamente 10 anos, o salário mínimo real apenas diminuía. (AZEVEDO, 1988) Isso afetou grandemente as camadas populares e agravou a situação urbana. Além disso, mesmo com a concessão de subsídios, por exemplo, mutuários das COHAB tinham dificuldades em honrar o contrato de financiamento e isso fez com que o índice de inadimplência apenas se elevasse. Azevedo (1988) destaca que as COHAB, na maioria dos casos, passaram a enfrentar crise financeira.

Com a chegada do governo Médici no início da década de 1970, Azevedo (1988) pontua que devido o desinteresse na pauta popular, optou-se por redefinir as prioridades.

Embora o referido desinteresse, o autor discorre que havia um intento apenas de complementação da moradia popular. Para tanto, deveria reduzir o índice de inadimplência e suprir financeiramente as COHAB.

Não obstante, Azevedo (1988) enfatiza que as COHAB optaram por atender famílias com rendimento mensal superior a três salários mínimos. Tal atitude teria influência das medidas adotadas pelo BNH nesse contexto do governo Médici, mesmo que abandonasse o público-alvo almejado.

Azevedo (1988) ressalta que havia mais dois fatores que geraram impacto no mercado popular. O primeiro diz respeito ao início da recuperação do poder aquisitivo de um salário mínimo, que retoma sua curva de crescimento. Já o outro fator diz respeito a uma correção da prestação inferior. Logo, “[...] de 1965 até 1972, os reajustes das prestações acompanharam as variações do salário mínimo, e de 1973 até 1982, as prestações foram indexadas abaixo da correção do salário mínimo” (AZEVEDO, 1988, p. 114).

Conforme enfatizado anteriormente sobre a inadimplência que assolava as COHAB, a partir de 1975, conforme o autor, a curva diminuiu e favoreceu os investimentos na habitação popular. Isso se deve as medidas adotadas durante o governo tratado até este átimo. Todavia, a partir da década de 1980, a situação se reverteria com o aumento do desemprego e a prática da rotatividade de trabalhadores operada pelos empregadores para diminuição de custos. Os reflexos foram vistos na curva de inadimplência que voltou a subir e, as prestações, também e acima do salário mínimo vigente.

Santos (1999) pontua uma questão muito relevante para este trabalho que é a insolvência que sempre existiu para as famílias cujos rendimentos mensais eram de até três salários mínimos. Em um contraste, Santos (1999) enfatiza que quando o foco do atendimento passou a ser as famílias de baixa renda, o setor mais vulnerável, o nível de inadimplência aumentaram e que quando foram incluídas famílias com até cinco salários mínimos de rendimentos mensais o desempenho das COHAB apresentou melhoras.

A seguir, a Tabela 1 irá demonstrar a evolução da taxa de inadimplência do SFH no período que compreende o ano de 1980 a 1984, demonstrando que nos anos de 1983 e 1984, a taxa de inadimplência foi elevada. Em uma simples comparação de 1983 a 1984 nota-se que a inadimplência apenas se elevou, podendo o fenômeno ser explicado devido ao mencionado no parágrafo anterior por Azevedo (1988, p. 114).

Tabela 1- Evolução da Taxa de Inadimplência do SFH no Período 1980/1984 Ano Até Três Prestações

em Atraso (%)

Mais de Três Prestações em Atraso (%)

Total (%)

1980 21,8 4,3 26,1

1981 24,1 3,7 27,8

1982 28,7 4,8 33,5

1983 34,1 12,3 46,4

1984 31,5 23,1 54,6

Fonte: adaptado de Gonçalves (1997) apud Santos (1999).

Embora o reajuste das prestações tenha sido abaixo da correção do salário-mínimo, conforme mencionado por Azevedo (1988), a partir de 1980 o índice de inadimplência subiu.

Vale ressaltar que com o desemprego em alta, as camadas populares, estavam mais suscetíveis à inadimplência, visto que a possibilidade de reajuste não é suficiente se o cidadão não estiver empregado e não tiver renda. Uma falha imensurável desse sistema que visou apenas a solução superficial e não a raiz do problema.

Como tentativa para superar essa crise, de acordo com Azevedo (1988), o BNH decidiu oferecer em caráter de urgência, a possibilidade de reajustes semestrais com relação aos subsídios. Isso fez com que as prestações dos imóveis populares se tornassem acessíveis, o que gerou déficit ao SFH.

Santos (1999) ainda resgata a visão literária de que o SFH teve um bom desempenho durante o regime militar, mas não foi capaz de cumprir seus objetivos e atender as famílias de baixa renda. O autor conclui que o total de 33,5% das unidades habitacionais, que foram produzidas no período para serem destinadas às famílias de baixa renda, não foram direcionadas exclusivamente para esse público.

Cariello Filho (2011) ressalta a distância dos conjuntos habitacionais do centro das cidades, o que está atrelado ao caráter das políticas entenderem que esses conjuntos eram

“depósitos de mão-de-obra”, como visto com os IAPs, e conjuntos habitacionais direcionados especificamente para operários, sendo caracterizados como “mão-de-obra reserva”.

Em geral, a política de habitação popular do BNH — encaminhada nos estados e municípios pelas Companhias de Habitação (COHABs) —, constituiu instrumento de segregação espacial das populações trabalhadoras no espaço urbano, em processos muitas vezes justificados pela necessidade de barateamento das moradias.

(CARIELLO FILHO, 2011, p. 111).

Avançando no contexto histórico, Santos (1999) ressalta que, durante os governos dos presidentes José Sarney (1985 a 1990) e Fernando Collor (1990 a 1992), não era mais possível prosseguir com as tratativas habitacionais com os mesmos moldes dos governos anteriores. Nesse sentido, Santos (1999) destaca que em 1986 implementa-se o Plano Cruzado e, com ele, as mensalidades dos mutuários sofreram reajustes conforme a média dos reajustes dos doze meses anteriores e permaneceram congeladas pelos próximos doze meses.

De acordo com Cariello Filho (2011), em 1986, após debate sobre SFH, há a extinção do BNH que, conforme Scaglione (1993), ocorreu por meio do Decreto-Lei n° 2.291 de 21 de novembro de 1986, sendo suas atividades transferidas para a CEF. A justificativa adotada foi a de corte dos gastos públicos que se faziam necessários naquele período.

Não obstante, Cariello Filho (2011) enfatiza que isso contraria o princípio de que a política habitacional deveria ser executada por um Ministério e não por um banco. Tanto o Banco Central quanto o CMN assumiram as funções de supervisionar o SFH. O Ministério da Habitação, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano (MHDU), portanto, ateve-se a sua função de elaborar propostas para a política habitacional. Devido ao abalo gerado na estrutura do SFH, houve conflitos de interesses entre as instituições públicas envolvidas, conforme relembra Scaglione (1993). Enfatiza-se também que pouco depois o MHDU foi extinto e as tratativas habitacionais foram direcionadas para o Ministério do Interior, conforme pontuado por Cariello Filho (2011).

Quanto à atuação da CEF, conforme Emiliano (2016, p. 114),

São responsabilidades da CEF: definição e implementação de procedimentos operacionais necessários à aplicação dos recursos, com base nas normas elaboradas pelo CGFNHIS [Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social] e pelo Ministério das Cidades; controle da utilização dos recursos destinados à política habitacional (empreendimentos, planos, projetos sociais, etc.); análise de viabilidade das propostas selecionadas pelo MCidades; contratação de repasse de recursos aos entes federados em nome do SNHIS; e informação ao MCidades, de forma a permitir o acompanhamento da execução dessas políticas.

Contudo, Emiliano (2016) enaltece que visando atender à demanda, são criadas a Gerência Nacional de Habitação, a Gerência de Habitação e Mercado, a Gerência de Habitação de Interesse Social e, também, a Gerência Nacional de Assistência Técnica. Além disso, foram ofertados imóveis aptos ao financiamento em seu site e por meio de feirões.

Um outro ano relevante para o resgate histórico financeiro da política habitacional foi 2005, quando há a criação do SNHIS (Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social) e do FNHIS (Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social).

O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS foi instituído pela Lei Federal nº 11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal implementar políticas e programas que promovam o acesso à moradia digna para a população de baixa renda, que compõe a quase totalidade do déficit habitacional do País. Além disso, esse Sistema centraliza todos os programas e projetos destinados à habitação de interesse social, sendo integrado pelos seguintes órgãos e entidades:

Ministério do Desenvolvimento Regional, Conselho Gestor do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, Caixa Econômica Federal, Conselho Nacional de Desenvolvimento Regional, Conselhos, Órgãos e Instituições da Administração Pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios, relacionados às questões urbanas e habitacionais, entidades privadas que desempenham atividades na área habitacional e agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional. (BRASIL, 2020b).

Conforme informado por Brasil (2020b), a Lei Federal n° 11.124 de 2005 também instituiu o FNHIS, centralizando todos os aportes dos programas de Urbanização de Assentamentos Precários e de Habitação de Interesse Social que estão inseridos no SNHIS.

Em sua essência, de acordo com Brasil (2020b), o Fundo conta com aportes do Orçamento Geral da União e de receitas de operações realizadas, por exemplo, com recursos do FNHIS.

A aplicação dos recursos dispostos já estava prevista na Lei, conforme Brasil (2020b) pontua, e tem-se como exemplos a aplicação na construção, na reforma de moradias e na regularização fundiária, bem como nos programas habitacionais de interesse social.

No ano de 2009 é promulgada a Lei n° 11.977 de 7 de julho que define e estrutura do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Conforme Brasil (2010), a lei também trata de instrumentos para melhor desenvolvimento do programa, como a criação do Fundo Garantidor de Habitação (FGHab), seguros acessíveis de Morte e Invalidez Permanente (MIP) e Danos Físicos ao Imóvel (DFI), por exemplo.

Em 14 de setembro de 2009, conforme a Caixa (2016), foi aprovada, por meio da 1ª Assembleia de Cotistas, a 1ª versão do Estatuto do FGHab. No Art. 5° do referido Estatuto, a CEF é designada como a administradora do Fundo. O Manual de Normas e Procedimentos e Operações (MNPO), de acordo com a CEF (2016), teve sua primeira versão em 27 de setembro de 2009 e atingiu a sua nona versão em 17 de agosto de 2015. Com o passar do tempo, novas informações foram sendo incorporadas como, por exemplo, as regras de portabilidade.

Em 24 de novembro de 2009, conforme a CEF (2016), a Assembleia de Cotistas aprova uma nova versão do Estatuto, com o acréscimo de recolhimento de comissão de caráter pecuniário para os contratos de financiamento, no intento de fortalecer o Fundo.

Contudo, em 15 de abril de 2010, o mesmo documento pontua que o Banco do Brasil também assinou o Termo de Adesão ao FGHab para se tornar um agente financeiro e passa a operar nesta modalidade a partir de agosto de 2010.

Vale ressaltar também as medidas provisórias e as leis que alterariam os limites de garantias do FGHab referente as contratações dos agentes financeiros para novas operações, sendo elas: a Medida Provisória n° 514/2010 convertida na Lei n° 12.424/2011; e a Medida Provisória n° 651/2014 convertida na Lei n° 13.043/2014. (CAIXA, 2016)

O art. 20 da Lei n° 11.977 autoriza a União a participar até o limite de R$ 2 bilhões.

Desse total foram investidos R$972 milhões, sendo o último aporte em 2013. Em 2015 a União realizou o resgate de R$400 milhões restando, portanto, R$572 milhões em participação no FGHab. (CAIXA, 2016, p. 9).

O PMCMV, conforme pontua Loureiro, Macário e Guerra (2015), abriga uma política de subsídio concedida pelo governo federal por meio do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) para famílias cujo rendimento mensal não ultrapassasse três salários mínimos. Tal ação previa visava conceder uma prestação que fosse compatível com o rendimento do mutuário.

Além disso, Loureiro, Macário e Guerra (2015) enfatizam outros meios para o referido público como o PMCMV-Entidades que previa angariar recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e com a opção de construção por empreitada global, o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR) do grupo 1 que enquadra agricultores e trabalhadores rurais que estejam organizados em instituições sem fins lucrativos e, também, o PMCMV para municípios com até 50 mil habitantes com a oferta pública de recursos por agentes financeiros privados.

Com relação ao comprometimento de renda das famílias, o artigo 81-A da Lei 11.977/2009 estabelece:

Art. 81-A. Os limites de renda familiar expressos nesta Lei constituem valores máximos, admitindo-se a atualização nos termos do § 6o do art. 3o, bem como a definição, em regulamento, de subtetos de acordo com as modalidades operacionais praticadas.

O Quadro 4 apresenta qual é renda familiar mensal das faixas atendidas pelo PMCMV, bem como suas respectivas características, conforme o artigo 81-A da Lei 11.977/2009.

Quadro 4. Concessões de benefícios pelo PMCMV Renda

Familiar Mensal

Faixa do MCMV

Característica

Até R$1.800,00 Faixa 1 Até 90% de subsídio do valor do imóvel. Pago em até 120 prestações mensais de, no máximo, R$270,00, sem juros.

Até R$2.600,00 Faixa 1,5 Até R$47.500,00 de subsídio, com 5% de juros ao ano.

Até R$4.000,00 Faixa 2 Até R$29.000,00 de subsídio, com 6% a 7% de juros ao ano.

Até R$9.000,00 Faixa 3 8,16% de juros ao ano.

Fonte: adaptado de Brasil (2020b).

Em complemento, no “caso dos agricultores familiares e trabalhadores rurais, a renda anual da família deve ser até R$78.000,00”. (BRASIL, 2020c).

Com isso, de acordo com o Ministério Público Federal (2019), a renda exigida para o beneficiado do PMCMV tem sua atualização por meio de normas infralegais, ou seja, por disposições inferiores a uma lei como as Portarias do Ministério das Cidades ou Portarias Interministeriais e, Resoluções do Conselho Curador do FGTS. Ademais, o Ministério Público Federal (2019) também declara que a jurisdição da CEF também é objeto das normas infralegais.