Política habitacional no estado de São Paulo

A política do estado de São Paulo será tratada de forma misturada com a história da CDHU. Boa parte da história habitacional é escrita a partir da CDHU, porque é o programa referência do estado.

Conforme Royer (2002), a gênese da intervenção do Estado nos assuntos habitacionais concentra-se em 1949 com a primeira fase da CDHU. De acordo com a autora, é de fato entre 1940 e 1950 que o estado de São Paulo contará com um alicerce descentralizado para a resolução de questões habitacionais.

Logo, em 1949, institui-se a CECAP (Caixa Estadual de Casas Para o Povo).

Conforme Royer (2002), foi criada pela Lei n° 483 de 10 de outubro de 194, como 9 e regulamentada pelo Decreto Estadual n° 43.107 em 1964. O órgão vinculado à Secretaria do Trabalho, Indústria e Comércio. O foco do órgão não era o de enfrentar o déficit habitacional no estado de São Paulo. Embora fosse uma autarquia fundamentada, não havia recursos ou ordenamento administrativo que visasse enfrentar o déficit habitacional que estava crescendo.

Ademais, o período contou com as crises do mercado de aluguéis e as vicissitudes das cidades entre 1940 e 1950. Ressalta-se que, durante esse período, as moradias populares estavam na mão da iniciativa privada.

De acordo com Royer (2002), a CECAP enfrentava problemas com as finanças públicas estaduais e, por isso, entra na sua segunda fase em 1964, por meio da promulgação do Decreto Estadual n° 43.107 de fevereiro de 1964, no governo Adhemar Pereira de Barros.

Tal decreto regulamenta a criação da CECAP e define o corpo administrativo e todas as atribuições competentes do setor habitacional em toda a extensão do estado de São Paulo.

A partir desse átimo, a CECAP ganha o desígnio de construir e financiar casas tanto para locação quanto para comercialização, promover créditos para instituições públicas ou jurídicas que possuíssem a finalidade da habitação como vilas operárias, exempli gratia. Os aportes financeiros, para tanto, eram derivados da Secretaria da Fazenda que repassava os recursos provenientes do Imposto de Transmissão de Posse.

É naquele período que foi autorizado o alcance dos aportes do BNH e se tem início a nova fase. Enfatiza-se que os processos de captação desses recursos eram remissos e

precisavam da dedicação do corpo administrativo, para tal a CECAP estabelece um escritório no Rio de Janeiro para estar mais próxima ao BNH e, com isso, promover um campo de interação entre ambos. (CDHU, 2016)

É importante ressaltar que a CECAP se torna dependente dos aportes do BNH, o que reduz a autonomia para delimitar suas próprias políticas em seus projetos, visto que o BNH possuía regras de financiamento peculiares e burocráticas por toda a extensão do país e sem distinções. O caminho para a sequência produtiva estava pautado na Caixa Econômica do Estado de São Paulo (CEESP), agente promotora do BNH, no estado de São Paulo. A produção contava com racionalizações para o barateamento das casas populares projetadas.

(CDHU, 2016)

Os anos consecutivos trouxeram consequências de ordens econômica e financeira para a CECAP. A renda e a capacidade de pagamento dos mutuários sofreram modificações. A inflação no país estava alta e os reajustes dos salários não se apresentaram suficientes para o aumento do saldo devedor e o BNH sentiu todos esses acontecimentos, sofrendo um “rombo”.

Com isso, no período que compreende os anos de 1975 a 1979, de acordo com a CDHU (2016), o Governo do Estado criou organizações de economia mista e pública valendo-se do direito privado para modernizar a administração pública, com a criação SABESP (Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo) e METRÔ (Companhia do Metropolitano de São Paulo)

Conforme a CDHU (2016), nesse hiato com fortes problemas sociais, é promulgada em 1975 a primeira política habitacional do estado de São Paulo, coordenada pela Secretaria de Economia e Planejamento. Nesse contexto, surgiu uma nova CECAP, transformando a autarquia em uma sociedade de economia mista. Esse feito se deu por meio da Lei n°

905/1975 que já estabelecia os traços da atual CDHU. A sigla CECAP passou a ser Companhia Estadual de Casas Populares.

Ao ser instituída como economia mista, a CECAP pôde desfrutar de maior rapidez em seus atos, o que se deve também a adesão ao Plano Nacional da Habitação Popular (PLANHAP). Emerge um novo Fundo de Habitação Popular de São Paulo (FUNDHAP) com o intuito de refinanciar os recursos do estado referentes ao Plano Nacional. Contudo, a Lei Estadual n° 10.262/1968 dispõe que a CECAP está autorizada a captar recursos junto ao SFH para suas finalidades sempre obedecendo às normas vigentes de tal órgão. (SÃO PAULO, 1968)

Neste átimo, a CECAP passará a priorizar os atendimentos de interesse social, ajustando a faixa de renda das famílias atendidas, o que implica concluir que as unidades não eram mais ofertadas de modo generalizado.

A instituição naquele período já dependia da doação de terrenos pelos municípios que estavam localizados em áreas precárias e traziam desafios para os mutuários se locomoverem para outras localidades no mesmo município. Assim, pela primeira vez, começa a se considerar que os projetos das unidades prezem por qualidade de vida, com equipamentos urbanos como creches, postos de saúde e áreas de lazer. (CDHU, 2016)

De acordo com o mesmo autor, além da articulação de um projeto que levasse infraestrutura para o conjunto, era necessário alinhá-lo com as diretrizes do BNH, dentre as quais de que o comprometimento da renda familiar mensal para o financiamento era de 30%.

Vale frisar que o Decreto n° 15.480/1980, promulgado pelo governador Paulo Maluf, desativa a CECAP e, por meio, do Decreto n° 16.512/1981 implementa a Companhia de Desenvolvimento do Estado de São Paulo (CODESPAULO). No período de 1975 a 1982, a produção habitacional CECAP/CODESPAULO foi de 25 mil novas unidades habitacionais, sendo entregues cerca de 3.125 unidades/ano, com aporte do BNH, sendo 48% via CEESP e 52% por PLANHAP. (CDHU, 2016)

Ressalta-se que a fundação da CODESPAULO estava relacionada ao desenvolvimento industrial e urbano no estado de São Paulo, mas que desde o início de sua criação se depara com a crise econômica e recessão vivenciadas no país. Além disso, Royer (2002) ressalta que no documento de exposição das execuções da CODESPAULO, constava o desenvolvimento regional em seu planejamento.

Foram priorizadas as cidades com mais de 50 mil habitantes, a construção de 25 mil unidades e 60 mil lotes urbanizados, no período de 1983 a 1986 (CDHU, 2016, p. 84). Nesse período, a habitação era compreendida como um bem social e um direito do cidadão, como pontuado no informativo da SEH/CDH, Ano I, n° 1.

Com a habitação em evidência e com status de política pública, o governo do estado cria a Secretaria Executiva de Habitação em novembro de 1983, no governo Franco Montoro.

Contudo, foi necessário repensar nas finanças e na capacidade de arrecadação do estado, bem como as dívidas não saldadas com o governo federal. E é nesse contexto que se tem o Decreto n° 22.061/1984 que extinguiu a CODESPAULO e instituiu a nova razão como Companhia de Desenvolvimento Habitacional (CDH). Nesse ano também foi implementado o primeiro programa estadual de habitação de São Paulo, denominado Programa Municipal de Habitação

(PMH). O programa contou com recursos próprios da Companhia para sua execução, com a participação popular e, também, com o abarcamento das prefeituras. (CDHU, 2016)

A Companhia, conforme aponta Royer (2002), operava com os mesmos intentos da Secretaria Executiva de Habitação, ao promover o atendimento com prioridade à população de baixa renda. Ademais, Royer (2002) também aponta que com os novos rumos para a promoção do atendimento habitacional, a demanda para os atores políticos a nível nacional seria notória e isso interferiria nas atividades da CDH para os anos vindouros.

Conforme Royer (2002), era elevado o índice de insolvência da Companhia com o governo federal via BNH. E, conforme a autora, com a crise do sistema e a ausência de participação no regime democrático devido ao autoritarismo central, não se podia depender exclusivamente dos aportes federais. A autora complementa que foi naquele período que se considerou a possibilidade de utilizar recursos advindos do tesouro estadual. Entretanto, o estado não conseguia dividir seus recursos para entregar aportes voltados à habitação, bem como não conseguia inserir novas despesas em seu orçamento geral.

Em um relatório sobre o governo e ressaltando a questão habitacional do período de 1983 a 1986, conforme Royer (2002), enfatizou-se a necessidade de atender as famílias de baixa renda que compreendiam a faixa de 1 a 3 salários mínimos. Além disso, Royer (2002) destaca também que o governo Montoro pretendia a administração descentralizada e ampliar o poder decisório do Estado.

Em março de 1985 é disposto o Plano Estadual de Ação Governamental com as diretrizes da então CDH. Conforme destaca Royer (2002), o conteúdo ateve-se em: melhorias habitacionais para a população mais vulnerável socioeconomicamente; zelar pelo direito de uso de terras ocupadas por moradores provenientes de favelas; e ofertar crédito para dar condições de aquisição de moradias ou de sua construção; atingir bons níveis de produtividade; reestruturar os órgãos habitacionais; e estimular os municípios a ofertar assistência técnica.

Com essa pauta de reformar as práticas administrativas, Royer (2002) conta que o governador e seu secretariado tornaram pública por diversas vezes a capacidade reduzida de autonomia do estado de São Paulo. Contudo, a autora destaca que apesar desses problemas, ainda vale ressalva a necessidade de reformas tributárias e novas alternativas financeiras.

Com isso, de acordo com Royer (2002), teve-se início o pensamento de maior autonomia financeira do estado, que resultou na autonomia dos estados por meio da promulgação da Constituição Federal em 1988.

Assim, tem-se, de acordo com Royer (2002), uma intensa descentralização das bases tributárias e do produto advindo da arrecadação. Além disso, Royer (2002) esclarece que a Carta de 1988 amplia as responsabilidades do governo estadual quanto à implementação de políticas habitacionais.

Contudo, Royer (2002) enaltece que a criação de um sistema estadual de financiamento é reflexo também da interrupção das atividades do setor de construção civil, da crise fiscal do Estado e, também, das demandas e reivindicações para o governo estadual de providências habitacionais, na década de 1980.

Discorrendo sobre os reflexos da autonomia dos Estados, a CDHU (2016) enfatiza que os projetos habitacionais, àquela época, obedeciam às regras do BNH não acessando os recursos do recém-criado SFH, todavia, os novos projetos que eram destinados às famílias de baixa renda surgiram dependendo exclusivamente dos aportes financeiros estaduais.

Durante o Governo de Orestes Quércia (1987 a 1991), tem-se o estabelecimento da denominação Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do estado de São Paulo, por meio do Decreto n° 30.052 de 1989 (SÃO PAULO, 1989a). Ressalta-se que nesse governo a CDHU e sua base institucional ditavam a política habitacional do estado de São Paulo e o financiamento da política girava em torno dos aportes financeiros do próprio estado, com ênfase na política de subsídio para as famílias de baixa renda. Royer (2002) explica que as ocupações de terras eram frequentes e a Companhia precisou ter uma atuação mais intensa tanto na capital quando na Região Metropolitana. A autora complementa que há uma distribuição de competências entre os órgãos, em que: a COHAB-SP tratava das questões habitacionais predominantes na Região Metropolitana; e as demais COHAB em conjunto com a CDHU, tratavam dessas questões no interior do estado. Royer (2002) ressalta que a meta do governo era a de construir 400 mil unidades habitacionais por intermédio da CEF. Contudo, a autora ressalta também que apesar do limite dos aportes federais, os recursos foram suficientes para prosseguir com a construção de 5.233 unidades.

Em 1989 havia um cenário inflacionário com uma taxa de 85% em outubro do referido ano, demostrando a crise econômica. A saída encontrada para o aporte de recursos foi encontrada na alíquota de 1% em cima do ICMS para a cesta de produtos com a alíquota de 17%, para cumprimento dos programas de habitação de interesse social. Com isso, surge a Lei n° 6.556/1989 que ficaria conhecimento como Lei do ICMS Habitação. (CDHU, 2916)

Na gestão do governador Luiz Antônio Fleury Filho foi promulga-se a Lei n°

7.646/1991 que designa as diretrizes da CDHU com relação ao ICMS. A lei também formaliza a instalação do atendimento habitacional para famílias de baixa renda (entre 1 e 3

salários-mínimos) e abona recursos para urbanização de favelas. Além disso, estabelece a regra que ditou o valor mensal das prestações com base no rendimento mensal das famílias escolhidas. Nesse intento, o endividamento familiar se ateve a 15% de sua renda para o financiamento. Famílias com renda entre 3 e 5 salários-mínimos poderiam pactuar de 15% a 20% de sua renda e, famílias com renda entre 5 e 8,5 salários-mínimos, 20% a 25%. Já aquelas com renda entre 8,5 e 10 salários-mínimos, poderiam pactuar entre 25% e 30% de sua renda.

Nesse cenário, Royer (2002) esclarece que a Companhia foi reorganizada e contou com a abertura de quatro escritórios regionais para o auxílio de sua gestão. Para Royer (2002, p. 70),

A gestão Fleury, além de dar continuidade às mudanças introduzidas na Companhia pelo governador Orestes Quércia, vai se destacar também pela continuidade da articulação institucional das políticas estaduais de habitação, criando importante grupo de pressão dos Estados em relação ao financiamento habitacional.

Quando o comprometimento de renda não condizia com a capacidade de pagamento da família, a Companhia implementou a política de concessão de subsídios, todavia, de forma cruzada. Isso implica em dizer que a família que recebesse subsídio afetaria outra família com capacidade suficiente de pagamento, em até 10% em cima dos encargos mensais totais. Essa modalidade ficou conhecida como Taxa de Compensação da Prestação (TCP). A política de subsídios imposta possuía caráter regressivo, ou seja, após um determinado prazo o valor total da prestação seria retomado. Para a realidade da família de baixa renda, o subsídio regredia em um prazo de 23 anos para que se adequasse as condições do mutuário. (CDHU, 2016)

Dessa forma, os subsídios permitiam que moradias do mesmo conjunto tivessem prestações de valores diferentes. Contudo, ressalta-se que a TCP não prosseguiu nos anos posteriores. A exigência se voltou para recursos públicos que promovessem a concessão de subsídios, tendo em vista que os custos de produção se elevaram. (CDHU, 2016)

Com as eleições de 1995 dando início ao governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, Royer (2002) enfatiza que surge a influências das ideias neoliberais no país, marcando um período de combate às conquistas da Constituição de 1988. A autora destaca que as políticas sociais se fragilizam, bem como seu financiamento. Nesse período, Royer (2002) ressalta que a autonomia que fora concedida pela Carta de 1988 para a promoção de políticas públicas é afetada. A autora discorre que o período contou com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado em 1995, que instauraria a reforma gerencial no país.

No estado de São Paulo, tem-se a eleição do governador Mário Covas (1995-2001), do mesmo partido do presidente, o que, segundo Royer (2002), destaca a adoção de medidas

compatíveis com a agenda de reforma federal. Com relação as questões habitacionais, a autora pontua que os projetos que estivessem com menos de 20% de seu andamento concluído, sofreriam paralisação. Embora houvesse tal determinação, Royer (2002) relembra que o período contava com o sistema “chave na mão”, projetos que não foram afetados por tal decisão.

O então governo do estado Mário Covas com o intento da aplicabilidade da reforma gerencial tanto no Estado quanto nas empresas públicas, dentre outros, reduz os custos de manutenção da Companhia, segundo Royer (2002). A autora pontua que os objetivos da política habitacional nessa gestão tinham como foco projetos de conjuntos habitacionais, com o objetivo de atender as famílias de baixa renda por todo o estado. Neste período, é promulgado o Decreto 41.337 de 25 de novembro de 1996 que estabelece o QUALIHAB – Programa da Qualidade da Construção Habitacional do Estado de São Paulo. Como o próprio nome sugere trata-se de um programa que visa construir moradias de interesse social de qualidade. (CDHU, 2016)

Referente às críticas e as atuações dos governos estaduais até o momento frente à questão habitacional, Royer (2002) conclui que a única mudança foi a apresentação das tratativas habitacionais que passam tratar a moradia como meio de acesso à cidadania.

Avançando no contexto histórico e no intuito de introduzir o conteúdo a ser abordado, o

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS (Lei Federal nº 11.124/05) instituiu os Planos Locais de Habitação de Interesse Social – PLHIS como instrumentos de planejamento e articulação das ações do setor habitacional nos três níveis de governo. A elaboração do PLHIS é condição obrigatória para adesão de Estados e municípios ao SNHIS e, no Estado de São Paulo, está prevista pela Lei Estadual nº 12.801/08 e Decreto Estadual nº 53.823/08. A Secretaria da Habitação e a Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano desenvolvem desde 2009 o Plano Estadual de Habitação – PEH-SP. (SEADE; CDHU, 2010, p.

44).

Conforme a SEADE e CDHU (2010) e também Brasil (2008), o surgimento do SNHIS provocou desafios em todas as esferas da federação. Um dos desafios mencionados é a preparação para a atuação de atores públicos e privados conectados ao setor habitacional. Isto posto, a CDHU (2016) ressalta que, frente a essas questões, houve um debate por meio do projeto de lei apresentado na Conferências das Cidades, que visava promover um arquétipo para a política habitacional em sistema e com as responsabilidades interligadas entre as esferas federativas. É nesse contexto, de acordo com a CDHU (2016), que surge o Plano Estadual de Desenvolvimento Habitacional (PDEH) no final de 2005.

É importante ressaltar que abordar sobre a criação do PDEH é discorrer sobre os anos de 2008 a 2023, uma vez que trata dos desafios e do surgimento do Plano Estadual Habitacional (PEH) de 2011 a 2023. O estudo do PDEH interno à Secretaria da Habitação, ditou as bases do PEH que também teve suas raízes no Plano Plurianual 2008-2011 elaborado em 2007, conforme menciona a CDHU (2016).

Conforme a SEADE e a CDHU (2010), o PEH se torna referência para os programas habitacionais e para as políticas de concessão de subsídios no estado de São Paulo. Ademais, conforme a CDHU (2016), embora a produção tenha sido menor quando comparada aos períodos de produção em escala, entregou-se 100 mil moradias com o suporte do ICMS e diversificou o destino das moradias, o que permitiu uma tratativa mais específica referente as demandas habitacionais.

Para atualização e complementação das informações de base foram realizados, a partir de 2008, quatro importantes trabalhos que diagnosticaram as principais condições socioeconômicas e habitacionais do território paulista: 1. Pesquisa de Condições de Vida (PCV); 2. Pesquisa Municipal Unificada – Habitação; 3.

Tipologia Socioeconômica e Habitacional; 4. Análise Territorial das Regiões Metropolitanas. Os três primeiros estudos foram desenvolvidos pela Fundação SEADE e o último pela Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (EMPLASA). (CDHU, 2016, p. 342).

Em suma, conforme a CDHU (2016), as pesquisas permitiram que os grupos fossem hierarquizados para receber suas tratativas conforme sua demanda. Isso criou a base dos projetos e intervenção até o ano de 2023. Além disso, os grupos foram de duas ordens, sendo uma delas por Déficit Habitacional e, a outra, por Inadequação Habitacional. A primeira ordem se referia a comutação da moradia e, a segunda, se referia a problemas que pudessem ser sanados com reformas ou com alguma melhoria urbana.

As estratégias estabelecidas para equacionar as situações de déficit e inadequação habitacional foram organizadas em cinco linhas programáticas: 1. Recuperação Urbana de Assentamentos Precários; 2. Provisão de Moradias; 3. Requalificação Urbana e Habitacional; 4. Regularização Fundiária; 5. Assistência Técnica e Desenvolvimento Institucional. Essa agregação guardava correspondência tanto com as linhas programáticas do Plano Nacional de Habitação (PlanHab) – divulgado em 2008 como instrumento orientador dos demais planos regionais e locais – quanto com o que fora definido para o PPA do estado para o período 2008-2011, pelos estudos da própria CDHU. (CDHU, 2016, p. 343).

O orçamento previsto para a execução do Plano Estadual entre 2011 e 2023, foi calculado em R$123 bilhões para o atendimento das famílias, de acordo com a CDHU (2016).

Para tanto, foram consideradas o potencial de investimento de cada unidade federativa.

Enfatiza-se, de acordo com CDHU (2016), que esse é o período do PMCMV, o que possibilitou a obtenção de um orçamento maior do que o previsto, totalizando R$153,6

bilhões, dos quais R$120 bilhões proveniente do orçamento da União, R$ 20,4 bilhões do orçamento do Estado e R$13,2 bilhões do orçamento municipal.

De acordo com a CDHU (2016), o intento para a promoção das políticas públicas habitacionais se concentrava em combater uma parte relevante do déficit e inadequação habitacionais ao decorrer da execução do PEH.

Adentrando a fase do PEH 2012-2023, de acordo com a CDHU (2016), ocorreram oito encontros regionais na RMSP, Campinas, Baixada Santista, Ribeirão Preto, Bauru, São José do Rio Preto, Sorocaba e São José dos Campos, para que o referido fosse debatido a nível local para a sua estruturação. Vale ressaltar que o PEH foi mencionado anteriormente com início no ano de 2011, mas, 2011 foi o ano de estruturação e dos debates regionais. Seu início efetivo ocorre em 2012.

Nesse período, tem-se a Lei do Sorteio que prioriza o atendimento para as famílias que mais necessitam e clamam por habitação digna. Tal prioridade se deu com a dispensa de sorteios para moradores de áreas de risco, favelas e cortiços, por exemplo. Isso pode ser visto com mais clareza por meio da Lei n° 13.094, de 24 de junho de 2008 e no âmbito de todos os imóveis que foram construídos com aportes públicos. Essa lei também permitia aos Conselhos criados pela Lei Estadual n° 12.801/2008, dispensar outros sorteios. (CDHU, 2016)

Não obstante, a CDHU (2016) destaca a promulgação da Lei n° 13.290, de 22 de dezembro de 2008 denominada de Lei de Emolumentos que visa proporcionar a regularização fundiária, com a redução das cobranças dos registros cartorários para a habitação de interesse social. Logo, a lei representa uma conquista social, visto que permite a legalização do imóvel integral.

Cm isso, cabe notar, de acordo com a CDHU (2016), que há muitas mudanças ocorridas até este átimo, como: urbanização de favela; promoção de melhorias urbanas;

regularização fundiária; novo padrão adotado para as moradias entregues (qualidade e sustentabilidade); e as parcerias estabelecidas para a construção de novas moradias.

A suma apresentada foi possibilitada pela Lei Estadual n° 13.123/2008 com o vínculo da questão habitacional de 2008 a 2011 pelo Plano Plurianual de Investimento (PPA).

Conforme ressalta a CDHU (2016), as linhas de atuação receberam diretrizes e obedeceram a ordens de priorização, referente aos programas e a atuação da CDHU.

Comentando sobre a primeira linha de atuação, a CDHU (2016) discorre que a ação a ser adotada era corretiva. Sua ação consistia em atender famílias que se encontravam em cortiços, favelas e em áreas irregulares (aqui, a CDHU (2016) comenta sobre os mananciais e as áreas de proteção ambiental), além da requalificação das moradias e, também, da