4 O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IMPESSOALIDADE SOB O PRISMA DA LICITAÇÃO NA MODALIDADE CONVITE
Antes de adentrar ao tema que é objeto deste capítulo, verifica-se ser indispensável destacar alguns aspectos da Administração Pública, que tem como única finalidade promover o bem comum e o interesse público, de modo a permitir uma exata compreensão do alcance do Princípio da Impessoalidade dentro do propósito deste trabalho.
Após, estudar-se-á o instituto da Licitação bem como seu procedimento, a fim de verificar a aplicabilidade, ou não, do Princípio Constitucional da Impessoalidade em uma de suas modalidades, qual seja, o Convite.
Como visto nas explanações supra, o Princípio em tela é basilar para garantir a boa administração e a transparência nos procedimentos licitatórios, visto que seu objetivo é satisfazer, não interesses subjetivos, mas apenas o interesse da coletividade, por esta razão, a importância de verificar se ele se aplica ou não à Licitação na modalidade Convite.
Carvalho Filho assim define a Administração Pública no seu sentido objetivo:
Trata-se da própria gestão dos interesses públicos executada pelo Estado, seja através da prestação de serviços públicos, seja por sua organização interna, ou ainda pela intervenção no campo privado, algumas vezes até de forma restritiva (poder de polícia). Seja qual for a hipótese da administração da coisa pública, é inafastável a conclusão de que a destinatária última dessa gestão há de ser a própria sociedade, ainda que a atividade beneficie, de forma imediata, o Estado. É que não se pode conceber o destino da função pública que não seja voltado aos indivíduos, com vistas a sua proteção, segurança e bem-estar177.
Para Meirelles o sentido objetivo do qual menciona Carvalho Filho nada mais é senão o sentido material, o qual se caracteriza pelo conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral. É o desempenho sistemático, legal e técnico exercido pelo Estado em favor da coletividade178.
Entende-se, desta forma, que o sentido objetivo da Administração Pública corresponde aos atos praticados por ela, visando sempre satisfazer as aspirações da coletividade, agindo sempre de acordo com a lei, e em consonância com os Princípios inerentes à boa administração179.
Pode também a expressão Administração Pública exprimir o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham o encargo de realizar as atividades administrativas.
Desta forma, leva-se em consideração, o sujeito que exerce de fato a função administrativa180. Meirelles prefere denominá-lo sentido formal, que afirma ser “o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo”.
Vale destacar a acepção de Carvalho Filho ao mencionar o sentido subjetivo da expressão “Administração Pública”:
A Administração Pública sob o ângulo subjetivo não deve ser confundida com qualquer dos poderes estruturais do Estado, sobretudo o Poder Executivo, ao qual se atribui usualmente a função administrativa. Para a perfeita noção de sua extensão é necessário pôr em relevo a função administrativa em si, e não o Poder em que é ela exercida. Embora seja o
177 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 6.
178 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 64.
179 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 6.
180 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 7.
Poder Executivo o administrador por excelência, nos Poderes Legislativo e Judiciário há numerosas tarefas que constituem atividade administrativa, como é o caso, por exemplo, das que se referem à organização interna dos seus serviços e dos seus servidores. Desse modo, todos os órgãos e agentes que, em qualquer desses Poderes, estejam exercendo função administrativa serão integrantes da Administração Pública181.
Desta forma, o sentido subjetivo traduz-se nos órgãos que exercem a atividade administrativa do Estado, o conjunto de pessoas jurídicas, agentes e órgãos incumbidos de executarem a função administrativa182.
É possível conceituar a Administração Pública como sendo “o conjunto de todas as entidades criadas para a execução dos serviços públicos ou para o alcance de objetivos governamentais” 183.
Trata-se de um conceito denominado orgânico, eis que se refere à Administração Pública, direta ou indireta, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios184.
Tavares salienta que existe também um sentido funcional empregado para indicar a própria atividade administrativa, exercida pelos entes anteriormente mencionados. Este sentido se vincula ao dispositivo constitucional quando subordina a Administração Pública aos Princípios inseridos no art. 37, caput, da Constituição da República185.
Demonstra-se assim, que a Administração Pública é o conjunto de órgãos incumbidos de executar atos administrativos através dos serviços públicos com o fim de alcançar um interesse único, coletivo, objetivo.
A respeito do regime jurídico da Administração Pública é certo afirmar que desde o surgimento da sociedade, verifica-se que as coisas que são comuns a todos, o que se denomina coisa pública, merecem uma atenção especial, um regime jurídico característico, peculiar.
Uma instituição privada, ao executar um ato jurídico, expõe a subjetividade de suas intenções.
De acordo com as Normas sociais, ela tem a liberdade de fazer tudo aquilo o que pretende sua
181 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 7.
182 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 7.
183 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 1148.
184 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional, p. 1148.
185 TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional, p. 1148.
vontade. Não existem atos preestabelecidos, visto que seus atos só interessam a ela mesma.
Portanto, numa empresa privada, os atos serão guiados pelo fito de alcançar um lucro186. Por sua vez, quem representa e zela pela coisa pública, tem como objeto a coisa que pertence a todos e, sob esse ponto de vista, são conduzidos pelo interesse comum do todo, denominado, interesse público. Desta forma, criou-se a Administração Pública, que deve amparar-se e efetivar-se unicamente no interesse público187.
Não é de fácil conceituação o que vem a ser o interesse público, porém, para que atinja sua finalidade, o correto é relacioná-lo ao bem comum que, como explica Reale, é “a coexistência e a harmonia do bem de cada um com o bem de todos”188.
A atividade administrativa possui metas a serem cumpridas, visto que a Administração Pública não constitui um fim em sim mesma, senão à realização dos valores impostos pela sociedade como expressão da justiça, prestando assim, serviços que são correspondentes ao interesse público. Os parâmetros a serem seguidos pela Administração estão incorporados aos Princípios que servem de diretriz ao exercício administrativo, não podendo, destarte, ficarem a critério do administrador189.
Para manter a lógica aplicada a este trabalho, necessário se faz, no item subseqüente, analisar a Licitação como procedimento administrativo voltado ao interesse público, para posteriormente adentrar-se ao objeto de estudo deste capítulo, qual seja, a Licitação na modalidade Convite sob o prisma do Princípio da Impessoalidade.