3 PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IMPESSOALIDADE
Com a finalidade de imprimir uma seqüência lógica e racional ao presente relatório monográfico, neste capítulo, após ter apresentado ao leitor, na parte anterior deste trabalho, os elementos basilares necessários à correta compreensão dos Princípios no âmbito do ordenamento jurídico, pretende-se agora realçar o Princípio que intitula a presente monografia, ou seja, o Princípio da Impessoalidade, consagrado de forma expressa pelo texto constitucional em vigor.
É também objetivo deste capítulo apresentar o conteúdo semântico do Princípio Constitucional da Impessoalidade, assim como fazer cotejá-lo com os demais Princípios Constitucionais da Administração Pública, apresentados no caput do artigo 37 da Constituição da República, com a finalidade de demonstrar os vínculos existentes entre os mesmos e sua importância na concretização da finalidade estatal.
às pessoas em geral”. De acordo com o conceito dado pelo referido dicionário, evidencia-se a impessoalidade da lei, visto que a mesma não se direciona a uma ou outra pessoa em especial, mas à todas aquelas que fazem parte de uma mesma sociedade, uma mesma ordem jurídica100.
Percebe-se também, noutra passagem do supracitado dicionário, outro conceito precioso, o qual é válido ponderar: “independente ou sobranceiro a qualquer circunstância ou particularidade”. Mais uma vez, resta evidenciada a clareza existente no vocábulo impessoal, o qual se entende por se opor a qualquer situação que seja favorecedora ou detrimentosa a quem quer que seja101.
À primeira vista parece ilógico e inconsistente que no manejo da sociedade humana, composta de pessoas, possa exigir-se impessoalidade. Soa também com estranheza, a exigência de impessoalidade na titularidade e no exercício do poder, visto que são conduzidos, não restam dúvidas, por pessoas humanas. Entretanto, a impessoalidade aqui, corresponde para Administração e para os administrados, para a generalidade e à neutralidade, as quais são características próprias da lei. Isto adverte que a Administração não possui uma faceta personificada, identificada com determinada pessoa ou grupo, ela é externa, objetiva, incapaz de qualquer personalização102.
Não se depara o direito estrangeiro com nenhum Princípio da administração que seja denominado de impessoalidade, como ocorre em nosso ordenamento jurídico após a Constituição de 1988, porém, em análise e comparação do Direito da Inglaterra e as Constituições da Itália, Espanha e Portugal, encontra-se a indubitável existência do Princípio da impessoalidade como preceito fundamental, apesar de revestido de outras nomenclaturas, como neutralidade e imparcialidade103.
Para clarear a permanência da impessoalidade em algumas Constituições estrangeiras, mister se faz salientar o que vem mencionado no artigo 103.1 da Constituição Espanhola, que obriga a administração pública a servir com objetividade os interesses gerais, ou seja, é luzente a prevalência da impessoalidade quando o texto constitucional se refere à objetividade, que nada mais é do que a não-subjetividade exigida pela impessoalidade. As
100 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo dicionário da língua portuguesa, p. 837.
101 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo dicionário da língua portuguesa, p. 837.
102 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 148.
103 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 148.
Constituições da Inglaterra, Espanha e Portugal, denominam a impessoalidade de imparcialidade, o que denota o mesmo sentido104.
Também se verifica a permanência do Princípio em pauta nas Constituições francesa e alemã, as quais salientam a impessoalidade no que tange ao dever dos funcionários públicos perseguirem o interesse coletivo com exclusividade, desprezando quaisquer interesses privados e ou pessoais, que sejam alheios ao interesse geral105.
Meirelles afirma que o Princípio da Impessoalidade, referenciado no caput do artigo 37 da Constituição, nada mais é senão o próprio Princípio da finalidade, que impõe ao administrador público a prática de ato apenas para o seu fim legal. E o fim legal é aquele que a Norma de direito expressa como objetivo do ato, de forma impessoal106.
Medauar assinala que o Princípio da Impessoalidade possui como objetivo essencial impedir fatores pessoais, subjetivos, posto que a Constituição visa, com o Princípio da Impessoalidade, obstar atuações geradas por antipatias, simpatias, objetivos de vingança, represálias, nepotismo, favorecimentos diversos, muito comuns nos procedimentos licitatórios107.
Busca a Constituição, que predomine o objetivo de função, ou seja, a idéia de que os poderes conferidos visam ao interesse da coletividade, portanto, renegam favorecimentos de cunho pessoal em detrimento do todo. No que tange a situações que invocam interesses coletivos, a impessoalidade visa a ponderar equilibradamente todos os interesses envolvidos, para que não sejam editadas decisões oriundas de preconceitos ou radicalismos de qualquer natureza108.
Na mesma linha de idéias, afirma Neto que a primeira acepção veda a Administração de distinguir interesses onde a lei não o fizer; faz-se, neste caso, alusão ao Princípio da Legalidade; na segunda acepção, veda a Administração de prosseguir interesses públicos secundários próprios, desligados dos interesses públicos definidos em lei; destarte, enfatiza-se a idéia de que o Estado não deve atuar em seu exclusivo benefício, mas sempre em benefício
104 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 148.
105 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 148.
106 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 92.
107 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999, p. 141.
108 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno, p. 141.
da sociedade; na terceira acepção, semelhante à segunda, veda a Administração dar preferência a quaisquer outros interesses que não aqueles em razão de toda a coletividade109.
No mesmo diapasão, afirma Gasparini:
A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, dirigida aos cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação de qualquer natureza. É o que impõe ao poder público este Princípio. Com ele quer-se quebrar o velho costume do atendimento do administrado em razão de seu prestígio ou porque a ele o agente público deve alguma obrigação110.
Desta forma, o ato administrativo da impessoalidade, não deve ser formado tendo como objetivo a pessoa de alguém. Não pode e não deve ser dirigido com o objetivo de beneficiar esta ou aquela pessoa, esta ou aquela empresa111.
Di Pietro segue a mesma linha adotada pelos autores mencionados alhures quando afirma que, de acordo com o Princípio da Impessoalidade, a Administração não pode atuar de modo a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, de forma que é sempre o interesse público que deve guiar o seu comportamento112.
Na Lei n. 9.784/99 que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, o Princípio não aparece expressamente mencionado, no entanto, está contido implicitamente no seu artigo 2º, parágrafo único, inciso III, nos dois sentidos que o Princípio encarna113, pois exige “objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades”114.
Para Silva, o Princípio da Impessoalidade “significa que os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade
109 NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 93.
110GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 8.
111 GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo, p. 8.
112 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 85.
113 Cf. REALE, Miguel. Fundamentos do direito. 3. ed. São Paulo: Revista dos tribunais, 1998, p. 311, “o bem comum, objeto mais alto da virtude justiça, representa, pois, uma ordem proporcional de bens em sociedade, de maneira que o direito não tem a finalidade exclusiva de realizar a coexistência das liberdades individuais, mas sim a finalidade de alcançar a coexistência e a harmonia do bem de cada um com o bem de todos”.
114 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 85.
administrativa em nome do qual age o funcionário”. Este é apenas um agente da Administração Pública, de forma que não é ele o autor institucional do ato115.
Assim, não se confronta o administrado com o funcionário X ou Y que expediu o ato, mas com a entidade cuja vontade foi manifestada por ele, visto que a primeira Regra da forma de administrar é a objetividade, que se encontra em estreita relação com a impessoalidade116.
Salienta Bastos, de maneira interessante, que a impessoalidade está intimamente presa a outros Princípios tais como o da finalidade, o da isonomia e também o da legalidade. O Poder Discricionário do qual o administrador é dotado, é o que prospera o atentado à impessoalidade. Aqui, ao moldar seu comportamento cabe a prática de um ato que melhor atenda a finalidade legal. Nesta situação é que o administrador pode ser tentado a substituir o interesse coletivo por interesse de ordem pessoal, discriminando ou favorecendo sem justificação legal117.
Neto assim conceitua o Princípio da Impessoalidade, o qual prefere denominar de Princípio da finalidade:
Pode-se conceituar o Princípio da finalidade como a orientação obrigatória da atividade administrativa ao interesse público especificamente explícito ou implícito em lei. Com efeito, ao estabelecer o legislador, qual a finalidade da ação do agente administrativo, proíbe de considerar quaisquer inclinações ou interesses pessoais. Essa é a característica destacada pela Constituição com a designação, que preferiu, de Princípio da Impessoalidade (...)118.
A pessoalidade que vincule a ação da Administração Pública ao agente que o praticou, exteriorizando paternalismo, clientelismo ou subjetivismo, torna-se vício que infama o ato administrativo119.
A prática do Princípio da Impessoalidade obsta que o administrador público beneficie ou persiga os administrados, tratando-os com desigualdade, portanto, o referido Princípio
115 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, p. 647.
116 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, p. 647-648.
117 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 20. ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 326.
118 NETO, Diogo de Figueiredo Moreira. Curso de direito administrativo, p. 94.
119 ANDRADE, André Gustavo Corrêa de. A constitucionalização do direito, p. 85.
assegura ao administrado, a imunidade frente à Administração Pública de atos detrimentosos, que possuam falsa motivação120.
Feitas estas considerações, necessário consignar que, para fins deste trabalho, adotar- se-á o entendimento de Medauar acerca do Princípio da Impessoalidade, a qual entende que a Constituição visa, através do Princípio supra, obstar ações geradas por antipatias, objetivos de vingança, simpatias, represálias, nepotismo, favorecimentos diversos, comuns em diversos atos da Administração Pública.
Busca a Constituição, que predomine a idéia de função, ou seja, os poderes atribuídos à Administração devem visar o interesse da coletividade, impedindo, deste modo, resultados imbuídos de razões pessoais121.
Os Princípios, como já mencionado no capítulo anterior, compreendem um grau de importância muito elevado se comparado com as outras espécies normativas, visto que compreendem no seu cerne, além do caráter de Norma posta no mais alto nível hierárquico, o cargo de diretriz, de baluarte para a solidificação e harmonia de um povo, de uma sociedade.
São eles Normas jurídicas as quais devem estar submetidas as demais Normas, visto que desta forma, estarão refletindo as aspirações e sentimentos de um Estado, de um povo, de uma nação em determinada época e espaço122.
O Princípio Constitucional da Impessoalidade compreende todas as características dos Princípios jurídicos já mencionados, pois possui aspecto ético e político, reflete e corresponde ao anseio de justiça e igualdade, desejados pela sociedade desde os primórdios da civilização.
Visa este Princípio, resultar na “boa administração” e fazer parte das Regras do “bom governo”, pois este, sempre foi o ideal dos homens e esteve identificado com a virtude, a probidade e o alcance do bem comum123.
Em sua essência, o Princípio da Impessoalidade reveste-se de conteúdo moral e ético, manifestado no anseio do exercício do poder de forma objetiva, imparcial, sem privilégios ou perseguições, com o desígnio de alcançar o bem comum. Antes mesmo de tornar-se obrigação
120 ANDRADE, André Gustavo Corrêa de. A constitucionalização do direito, p. 86.
121 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno, p. 141.
122 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 129.
123 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 129.
jurídica, a exigência de impessoalidade no exercício do poder124, impõe-se como mandamento ético e moral125.
O Princípio da Impessoalidade encontra abrigo na Constituição da República já em suas disposições preambulares, pois, ao afirmar o Estado Democrático, o qual se destina a garantir o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, demonstra sua acolhida, em sua conotação ética e política126.
Com relação aos objetivos fundamentais, a Constituição ratifica a veemência do Princípio da Impessoalidade quando reza em seu artigo 3.º que possui como objetivo fundamental a promoção do bem de todos sem qualquer tipo de discriminação ou preconceito de origem, raça, cor, sexo ou idade. Tais objetivos constituem clara manifestação do Princípio da Impessoalidade, no seu sentido de não-discriminação, de persecução do bem comum sem a influência dos lesivos fatores de ordem pessoal e egoística127.
Por ser o Estado, dotado de poder para conduzir os administrados a um objetivo comum, não pode ele olvidar da conduta de neutralidade a qual deve seguir, a fim de fazer valer a igualdade garantida pela Constituição no seu artigo 5º. O Princípio da Impessoalidade reflete esta igualdade conduzindo o Administrador a uma gestão transparente, sem benefícios ou malefícios a quem quer que seja128.
Visa o Princípio da Impessoalidade, o alcance da objetividade, da não-subjetividade no exercício do poder, visto que esse é o ideal de governo ensejado por todos e pelo próprio Estado. O governo deve voltar-se ao interesse público, coletivo, isto implica em atos impessoais para a necessária efetivação do Princípio em pauta129.
124 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 104, “Cada agente administrativo é investido da necessária parcela de poder público para o desempenho de suas atribuições. Esse poder é de ser usado Normalmente, como atributo do cargo ou da função e não como privilégio da pessoa que o exerce. É esse poder que empresta autoridade ao agente público quando recebe da lei competência decisória e força para impor suas decisões aos administrados”.
125 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 129.
126 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 129.
127 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 129.
128 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 135.
129 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 135.
Verifica-se a imprescindibilidade do Princípio supra no exercício do poder, como garantia de uma administração límpida, proba e que busca alcançar o bem comum, nunca em detrimento de alguns, mas sempre em benefício de todos.
Não se pode falar em interesse público sem enaltecer o Princípio da Impessoalidade, pois o mesmo possui na sua essência caráter moral, por possuir a característica de objetividade, pois o interesse público, como salienta Zago, é próprio e impessoal, portanto, em favor de todos, sem aspirações individualistas e subjetivas130.
Apenas sendo impessoal, é possível ao poder, servir e identificar-se com o interesse geral, que é o desígnio e a finalidade do Estado, e, conseqüentemente, da atividade administrativa do mesmo Estado.
Alguns autores compreendem o Princípio da Impessoalidade como idêntico ao Princípio da finalidade, justamente pela exigência contida na impessoalidade do agir da administração, em qualquer circunstância, de acordo com o interesse e a finalidade pública, sendo vedada a prática de atos que visem unicamente satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição131.
Meirelles132 define o Princípio da Impessoalidade e faz menção ao Princípio da finalidade quando versa que:
O Princípio da Impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 37, caput) nada mais é que o clássico Princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a Norma de direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.
Este Princípio segundo o mesmo autor, “também deve ser entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas” 133.
Desde que o Princípio da Impessoalidade estabelece que o ato seja praticado sempre com finalidade pública, fica o administrador impedido de buscar outro objetivo ou ainda, de
130 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 135.
131 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 136.
132 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 92.
133 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 92.
praticá-lo em razão de interesse próprio ou de terceiros. Nada obsta, porém, que o interesse público venha a coincidir com o de particulares, sendo desta forma, lícito conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo134.
Destarte, evidencia-se que a finalidade do Estado está imbuída de impessoalidade, a qual se reflete no Princípio, a fim de garantir a todos os administrados, a segurança de um governo para todos, com um objetivo único, qual seja, o de alcançar o bem comum.
De acordo com Zago, as instituições políticas devem existir somente em função da liberdade dos indivíduos e do seu bem comum, portanto, a impessoalidade é um direito do administrado e um dever do administrador, visto que este deve agir com transparência e imparcialidade de forma a visar sempre o bem da coletividade e assegurar assim, probidade e eficiência à sociedade administrada135.
O direito de concorrer para a formação da vontade geral e o direito da sociedade pedir contas a todo agente público136 pela sua administração, constam da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789. Corresponde a este direito o dever de cada indivíduo para com a comunidade, dever reconhecido expressamente no artigo XXIX da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, o qual informa que toda pessoa tem deveres perante a sociedade, na qual o livre e pleno desenvolvimento de sua personalidade é possível137.
Ainda por base a Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, predispõe seu artigo segundo que toda pessoa está sujeita apenas às limitações determinadas pela lei, exclusivamente com o fim de assegurar o devido reconhecimento e respeito dos direitos e liberdades alheios e de satisfazer às justas exigências da moral, da ordem pública e do bem- estar de uma sociedade democrática138.
Como explanado em momento anterior, fazem parte do cerne do Estado de Direito, o interesse comum, o interesse público, no qual a impessoalidade garante o direito fundamental do cidadão de ser participante do interesse público, fiscalizando, participando, no qual faz
134 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 92.
135 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 145.
136 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 499, “Agente Público é toda pessoa física que presta serviços ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”.
137 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 145.
138 ZAGO, Lívia Maria Armentano Koenigstein. O Princípio da impessoalidade, p. 146.
valer a democracia e a cidadania das quais é dotado. Este direito fundamental só pode ser alcançado através de uma administração pública impessoal e objetiva, que não privilegia, tampouco persegue e assim, faça valer o direito de eqüidade139.
Feitas estas breves considerações, passa-se agora, a identificar o conteúdo atribuído pelo texto constitucional em vigor ao Princípio da Impessoalidade, tema desta monografia.