Na seara constitucional, os conhecimentos apresentados alhures a respeito dos Princípios não sofrem profundas alterações, para demonstrar este pensamento, é essencial destacar a definição dada por Clemente quando diz ser o Princípio de Direito, o pensamento diretivo que serve de base para as formações das disposições do Direito de um sistema jurídico, de um código, bem como do Direito Positivo.
No Princípio, repousa o mais alto sentido de uma lei ou instituição de Direito, o motivo determinante, a razão informadora do Direito, a idéia primeira, pela qual se explicam os preceitos particulares69.
Tendo em vista o conceito supracitado, convém salientar que os Princípios são Normas reguladoras implícitas, de valor proeminente, em relação aos quais, toda e qualquer decisão jurídica, bem como os atos e demais ações devem estar subordinadas e submetidas, obtendo, desta feita, um Ordenamento Jurídico harmônico e justo70.
Em razão de sua suposta natureza “transcendente”, ou em razão de seu conteúdo e versatilidade, eram os Princípios qualificados como meras exortações, ensinamentos de ordem moral ou política, mas não legítimos comandos de Direito, visto que a própria Constituição não representaria um corpo precisamente jurídico, aparecia ela como o repertório natural dos Princípios assim considerados71.
Sobre os Princípios adverte Grau:
69 O autor ESPÍNDOLA, Rui Samuel. Conceito de princípios constitucionais, p. 48, não faz menção à referida obra.
70 Cf. FERRAZ JR., Tercio Sampaio. Introdução ao estudo do direito. São Paulo: Atlas, 1994, p. 174. “A noção de ordenamento é complexa. Em Princípio, um ordenamento é um conjunto de Normas. O Ordenamento Jurídico brasileiro é o conjunto de todas as suas Normas, em que estão incluídas todas as espécies que mencionamos ao classificá-las”.
71 ROTHENBURG, Walter Claudius. Princípios constitucionais. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1999, p, 13.
Quanto à estatuição, neles também comparece, embora de modo implícito, no extremo completável em outra ou outras Normas jurídicas, tal como ocorre em relação a inúmeras Normas jurídicas incompletas. Estas são aquelas que apenas explicitam ou o suposto de fato ou a estatuição de outras Normas jurídicas, não obstante configurando Norma jurídica na medida em que, existem em conexão com outras Normas jurídicas, participando do sentido da validade delas72.
Verifica-se posteriormente, vestígios de reconhecimento de juridicidade dos Princípios que passam a ser admitidos pelo Direito como imperativos. O mesmo reconhecimento, porém, levaria até o ponto oposto da identificação entre os Princípios e os demais preceitos jurídicos, havendo uma distinção de grau (quantitativa), mas não de natureza, entre os primeiros (dotados de uma maior generalidade) e os outros (mais concretos)73.
Basilar a colocação de Bandeira de Mello quando versa sobre os Princípios:
Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes Normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico74.
Para Reale, são os Princípios verdades ou juízos fundamentais, os quais servem de sustentáculo ou de garantia de certeza a um conjunto de juízos ordenados em um sistema de conceitos relativos à dada porção da realidade. Podem ser compreendidos também como proposições fundantes de um sistema de conhecimento, bem como seus pressupostos necessários75.
Reconhece-se que o Princípio é o alicerce, o fundamento para o desenvolvimento do Estado Democrático de Direito76, visto que é provido do valor necessário para guiar e
72 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na constituição de 1988, p. 125.
73 ESPÍNDOLA, Rui Samuel. Conceito de princípios constitucionais, p. 57.
74 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p, 450.
75 REALE, Miguel. Filosofia do direito. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 1986, p. 60.
76 Estado Democrático de Direito “é o instrumento que legitima a gestão dos interesses públicos através da participação e, por estar em constante evolução, garante um processo de intervenção dos sujeitos sociais”. Cf.
LEAL, Rogério Gesta. Teoria do estado: cidadania e poder político na modernidade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001, p. 247.
estruturar o mesmo Estado. Sendo assim, quando se desvirtua o Estado do sentido dos Princípios, logo, encontra-se este sem a veemência necessária para alcançar seu escopo.
No mesmo diapasão, afirma Canotilho que os Princípios jurídicos fundamentais são aqueles historicamente objetivados e progressivamente adotados na consciência jurídica, os quais encontram uma recepção implícita no texto constitucional77.
Considera ainda Canotilho, dentre os aspectos essenciais: a “proximidade” dos Princípios em relação à idéia básica de Direito que direciona e orienta a ordem jurídica; o
“caráter de fundamentalidade” desempenhado pelos Princípios enquanto fontes primeiras de Direito, devido a sua posição hierárquica no sistema das fontes78.
Os Princípios são a base fundamental de todo o ordenamento jurídico. O sistema de Normas de um Estado não pode ir de encontro aos Princípios, pois estes consistem no tronco ou no pilar de sustentação do ordenamento e sua inobservância poderá acarretar a rachadura ou, quem sabe, a derrocada de todo o sistema que neles está apoiado79.
Para firmar posição com o entendimento supramencionado, Bandeira de Mello compreende o Princípio como centro irradiador, que integra e repercute em diversas Normas, imbuídas do conteúdo e do fundamento contido no Princípio. E de tal sorte, que seu descumprimento é muito mais do que o descumprimento de uma Norma, pois implica (sempre e também) na violação do espírito, do conteúdo, do aspecto mandamental, da própria harmonia de um sistema80.
Em consonância com a linha adotada pelos autores anteriormente explanados, tanto quanto ou mais valiosa é a explicação de Bonavides ao versar sobre o assunto em pauta quando leciona:
Postos no ponto mais alto da escala normativa, eles mesmos, sendo Normas, se tornam, doravante, as Normas supremas do ordenamento. Servindo de pautas ou critérios por excelência para avaliação de todos os conteúdos constitucionais (e infraconstitucionais, acrescenta-se), os Princípios desde sua constitucionalização, que é, ao mesmo passo, positivação no mais alto
77 CANOTILHO. J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição, p. 1090.
78 CANOTILHO. J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição, p. 1090.
79 GELBCKE, Séfora Cristina Schubert. O papel dos princípios constitucionais na licitação pública, f. 25.
80 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 17. ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 87.
grau, recebem como instância máxima, categoria constitucional, rodeada do prestígio e da hegemonia que se confere às Normas inseridas na lei das leis.
Com esta relevância adicional, os Princípios se convertem igualmente em Norma Normarum, ou seja, Normas das Normas81.
De acordo com Bonavides, tudo isso se faz muito claro, desde que a Constituição, sendo, como é, na mais poderosa doutrina constitucional, uma declaração do consenso social sobre os valores basilares, se torna o alicerce da ordem jurídica, fazendo de seus Princípios, intrínsecos naqueles valores, o critério mediante o qual se mensuram todos os conteúdos normativos do sistema82.
Para complementar, afirma Bonavides que os Princípios Constitucionais fazem a harmonia, o equilíbrio e a essencialidade de um sistema jurídico autêntico, da ordem jurídica83.
Assentados no ápice da pirâmide normativa elevam-se, portanto, ao grau de Norma das Normas, de fonte das fontes. São ainda, qualitativamente a viga mestra do sistema, o apoio da legitimidade constitucional, a garantia da constitucionalidade das Regras de uma constituição84.
Evidenciado está que o todo Normativo, as Regras de uma Constituição, são posteriores aos Princípios Constitucionais, que, como salienta Bonavides, são a viga mestra do ordenamento jurídico, não podendo as demais Normas, portanto, contraporem-se às primeiras.
Ainda mais que uma diretriz constitucional, são os Princípios a garantia da constitucionalidade das Regras de uma Constituição já que esta é a guardiã dos valores intrínsecos ao Estado e à sociedade85.
Tendo visto que é a Constituição a Lei Maior do ordenamento jurídico brasileiro, mister se faz enaltecer a importância que têm os Princípios Constitucionais diante do mesmo
81 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 510.
82 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 512.
83 Cf. CANOTILHO. J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da constituição, p. 1090, “Ordem Jurídica é o sistema de Normasde natureza jurídica que determinam e disciplinam vinculativamente certos âmbitos primários da vida em sociedade dentro do sistema social global”.
84 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 513.
85 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 511
ordenamento, visto que nenhuma outra Regra, poderá contrariar estes Princípios, pois do contrário, estará opondo-se à própria Constituição86.
Diante do que foi versado em razão dos Princípios Constitucionais, não há como negar a sua natureza de Norma, de lei, de preceito jurídico, ainda que com características funcionais e estruturais distintas de outras Normas, como as Regras de direito. No entanto, os Princípios Constitucionais expressam opções políticas fundamentais, configuram eleição de valores éticos e sociais como fundantes de uma idéia de Estado e de Sociedade87.
Os Princípios Constitucionais não apregoam apenas uma natureza jurídica, mas também política, ideológica e social, porém, estas características encontram-se normativamente predominantes, e são entendidas como a concretização do Direito no sentido mais amplo possível, alcançando as diversas organizações e procedimentos vigentes88.
No que tange à natureza dos Princípios Constitucionais é válido lembrar que são eles os conteúdos primários dirigentes do sistema jurídico-normativo fundamental de um Estado.
São ainda, dotados de originalidade e superioridade material sobre os conteúdos que formam o ordenamento constitucional, os valores consolidados pela sociedade são transformados pelo Direito em Princípios e estes são havidos como pilares que informam e conformam o Direito que rege as relações jurídicas do Estado. Assim, são eles as colunas mestras da grande construção do Direito, cujos alicerces se asseguram no sistema constitucional89.
Com a finalidade de identificar as características peculiares dos Princípios Constitucionais, apresentar-se-á a seguir, as observações apresentadas por Rocha, que bem denotam sua natureza singular enquanto Normas constitucionais, assim sendo, caracteriza-os em relação à sua natureza da seguinte maneira90:
a) generalidade: permite que a Constituição cumpra seu papel de Lei Maior fundamental do Estado, sem amarrar a sociedade a modelos inflexíveis e definitivos, visto que a sociedade está em constante mudança e adaptação;
86 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 511
87 ESPÍNDOLA, Rui Samuel. Conceito de princípios constitucionais, p. 76.
88 ESPÍNDOLA, Rui Samuel. Conceito de princípios constitucionais, p. 76.
89 ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública, p. 28.
90 ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública, p. 28.
b) primariedade: defende que os Princípios seriam primários e primeiros no cerne do sistema constitucional, dele decorrendo outros Princípios, os quais são subPrincípios em relação aos primeiros, e que se podem conter implicitamente nesse sistema;
c) dimensão axiológica: da qual os Princípios são imbuídos devido ao conteúdo ético que denotam, porém, sujeitam-se sempre à mutabilidade do meio sócio-político em que atuam, sem formar, portanto, verdades ou juízos absolutos;
d) objetividade: são os Princípios Constitucionais objetivos, visto que impedem que seus aplicadores extraiam sentidos distintos de seu teor. Não se cuidam, pois, de conteúdos subjetivos ou aleatórios, a objetividade dosa Princípios Constitucionais e afasta qualquer traço de subjetividade, por terem eles conteúdo próprio e identidade singular apoiados na interpretação e na aplicação que a prática constitucional impõe. Em suma, a objetividade dos Princípios tem por escopo assegurar a eficácia do Direito como veículo possibilitador do que é justo para todos;
e) transcendência: verifica-se que o Princípio Constitucional ultrapassa a elaboração normativa constitucional formal e desenvolve-se no ordenamento estatal como a mais possante diretriz política, legislativa, administrativa e jurisdicional, ou seja, vai além do seu conteúdo literal e se aprofunda na constelação de conceitos e opiniões constitucionalmente adequadas, normatizando diversos comportamentos do Estado e dos indivíduos, na busca incessante pela justiça;
f) atualidade: que revela a coerência entre os Princípios Constitucionais e as necessidades, aspirações e ideais formulados pelo povo em seu ordenamento jurídico no momento atual;
g) poliformia: que permite mudar o sentido dos textos constitucionais sem a alteração de seus enunciados normativos, garantindo-se a eficiência do ordenamento constitucional, que deve se modelar às novas aspirações sociais do povo e conseqüentemente do Direito, desta forma, frisa-se que a poliformia principiológica na Constituição é que permite a variedade de sentidos que se acrescentam e se sucedem, com o intuito de que o sistema tenha permanência, presença e eficácia social e jurídica;
h) vinculabilidade: são os Princípios Constitucionais “vinculantes e vinculados”.
Rocha salienta que essa vinculabilidade se manifesta no sentido de que todas as Regras e
Princípios Constitucionais, bem como as demais Normas infraconstitucionais91, se vinculam à Constituição, ou seja, essa vinculação não acontece apenas no sentido de que os Princípios vinculam as interpretações de outras Normas do ordenamento jurídico – tanto as de escalão constitucional como as ordinárias – mas também que vinculam o sentido da legitimidade constitucional (controle de constitucionalidade) de atos estatais e particulares. Salienta ainda que os Princípios Constitucionais são vinculados entre si, pois nenhum Princípio Constitucional deve ser considerado independente, desconexo ou auto-suficiente, posto que a Constituição é uma lei organizada em um conjunto de Normas que se encadeiam, harmonizam, coordenam, com o intento de adquirir um fim conjunto, cabal, pleno;
i) aderência: refere-se a idéia da vinculabilidade, pois nem a produção normativa do Estado, ou mesmo da sociedade, poderão não aderir aos Princípios postos na Constituição, portanto, comportamentos ou normatizações que não acolham a idéia de Direito principiológica e constitucionalmente estabelecida, serão tidas como inválidas, por se oporem às Normas constitucionais. Rocha é taxativa ao ratificar que “não há comportamento que se lhe possa contrariar o preceito”;
j) informatividade: pode-se salientar que os Princípios Constitucionais caracterizam-se por serem informativos de todo o Ordenamento Jurídico de um Estado. A informatividade destes Princípios põe em evidência a fundamentabilidade da Constituição como lei maior do ordenamento jurídico, sua ordem primária e primeira, o comparecimento de seu espírito em toda a dimensão que se afeiçoa no sistema de uma sociedade estatal;
l) complementariedade: entende-se que, conjugados, os Princípios Constitucionais se mesclam, formando um todo coordenado, uníssono, portanto, são eles, condicionantes uns dos outros e para que haja o entendimento perfeito acerca dos mesmos, é necessário o entrosamento de todos;
m) Normatividade jurídica: última característica na classificação da supramencionada jurista, a qual concede aos Princípios a qualidade de Norma de Direito, de juridicidade. Por ela, os Princípios são leis, são preceitos de regulação abstrata e geral, que diferem das Regras,
91 “Se ficou assentada a existência de uma Norma superior, privilegiada, norteadora do Estado e do Ordenamento Jurídico por este e neste produzida, lógico é, que existem Normas jurídicas ‘inferiores’ àquela. A inferioridade aqui destacada não desdenha a validez e a utilidade dessas Normas, mas apenas registra a submissão de tais editos aos limites impostos pelo diploma fundamental (...)”. CARVALHO, Ivan Lira de. A interpretação da Norma jurídica: Constitucional e Infraconstitucional. Disponível: http://www.jfrn.gov.br/docs/doutrina198.doc.
Acesso em: 16 mar. 2008.
mas que como elas são Normas jurídicas. Essa característica de normatividade foi construída a partir da idéia de que a Constituição é lei, é Norma de direito, e de que seus enunciados têm força normativa, valem como Norma Normarum (Norma das Normas).
Em razão da explanação acerca das características dos Princípios Constitucionais, mister se faz aludir neste momento quais as suas funções e como são aplicadas no ordenamento jurídico vigente.
Por serem os Princípios, Normas com um espaço de validade muito maior do que qualquer outra Norma servem estes como critério de interpretação do direito posto, concedendo coerência geral ao sistema jurídico92.
Destarte, necessário se faz ater-se com especial cuidado aos Princípios Constitucionais, uma vez que estes dão a diretriz axiológica, ou seja, esclarecem quais valores devem ser respeitados, observados, mantidos no processo de interpretação constitucional.
Para avaliar a essência, o espírito de uma Norma, imprescindível se torna conhecer o todo normativo, o sistema normativo completo, para que se possa ver, em cada caso concreto, qual é o Princípio, ou os Princípios que orientam a suposta interpretação, a qual chama-se de interpretação principiológica do direito93.
Bonavides classifica as três funções das quais são dotados os Princípios, são elas:
função fundamentadora, interpretativa e supletiva94.
Pela função fundamentadora da ordem jurídica, os Princípios Constitucionais possuem uma eficácia diretiva e fundamental, as quais ocupam abissal importância no Direito Público, sobretudo no Direito Constitucional Contemporâneo. Em razão dessa função, as Normas que se objetarem às irradiações normativas assentadas nos Princípios Constitucionais, perderão sua validade ou sua vigência, em face de contraste normativo com Normas de paradigma constitucional95.
No que tange à função interpretativa, cumprem os Princípios Constitucionais o papel de conduzir as soluções jurídicas a serem processadas diante do caso concreto. Os Princípios
92 BESTER, Gisela Maria. Direito constitucional: fundamentos teóricos. São Paulo: Manole, 2005, p. 271.
93 BESTER, Gisela Maria. Direito constitucional, p. 271.
94 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 254.
95 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 255.
Constitucionais serão os norteadores da solução a que se pretende chegar, interpretando cada caso concreto a fim de conduzir à melhor decisão. Servem como vetores de sentido jurídico às demais Normas, diante dos fatos que exijam compreensão normativa96.
Através da função supletiva, os Princípios Constitucionais desempenham a tarefa de integração do Direito, suprindo o “vácuo” da ordem jurídica ou ausência de sentido regulador constatáveis em Regras ou em Princípios de maior grau de densidade normativa97.
De maneira a complementar a principal função dos Princípios Constitucionais, qual seja, a de servir de direcionador para a interpretação, outras funções evidenciam-se, sendo que todas acabam por ratificar a aplicabilidade da Constituição. Deste modo, os Princípios Constitucionais são fundamentais à efetivação da garantia constitucional dos direitos fundamentais e gerais98.
96 BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, p. 255.
97 ESPÍNDOLA, Rui Samuel. Conceito de princípios constitucionais, p. 68.
98 BESTER, Gisela Maria. Direito constitucional, p. 271.
3 PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IMPESSOALIDADE
Com a finalidade de imprimir uma seqüência lógica e racional ao presente relatório monográfico, neste capítulo, após ter apresentado ao leitor, na parte anterior deste trabalho, os elementos basilares necessários à correta compreensão dos Princípios no âmbito do ordenamento jurídico, pretende-se agora realçar o Princípio que intitula a presente monografia, ou seja, o Princípio da Impessoalidade, consagrado de forma expressa pelo texto constitucional em vigor.
É também objetivo deste capítulo apresentar o conteúdo semântico do Princípio Constitucional da Impessoalidade, assim como fazer cotejá-lo com os demais Princípios Constitucionais da Administração Pública, apresentados no caput do artigo 37 da Constituição da República, com a finalidade de demonstrar os vínculos existentes entre os mesmos e sua importância na concretização da finalidade estatal.