No Império (1824-1889), o conceito de quarto poder era mobilizado por liberais e conservadores por intermédio do termo poder moderador, que tinha como referente, no período, a instituição política prevista no artigo 98 da Constituição de 1824. A própria Constituição previa a existência de quatro poderes no artigo 10, sendo o quarto justamente o Poder Moderador. Naquela época, não havia, assim, grande dissenso entre liberais e conservadores no sentido de que o referente do conceito estava localizado no imperador, ainda que houvesse o argumento liberal de que cabia à Assembleia Geral “velar na guarda da Constituição”, na forma do artigo 15, inciso IX, da Constituição de 1824.
Em termos de prevalência normativa, o artigo 98 da Constituição estabelecia que o Poder Moderador era a “chave de toda a organização política”, cabendo ao imperador a atribuição da “manutenção da independência, equilíbrio, e harmonia dos mais poderes políticos”. A Constituição fornecia, portanto, um primeiro significado para o conceito de quarto poder, que, no contexto, equivalia ao de poder moderador.
Em relação às suas atribuições, o artigo 101 da Constituição do Império fixava as seguintes, que revelam, pela extensão e importância, que o Poder Moderador assumia não uma função neutra, e sim ativa nos assuntos políticos, a saber: 1) nomear senadores; 2) convocar a Assembleia Geral extraordinariamente; 3) sancionar decretos e resoluções da Assembleia Geral, para que tivessem força de lei; 4) aprovar e suspender interinamente as resoluções dos Conselhos Provinciais; 5) prorrogar ou adiar a Assembleia Geral e dissolver a Câmara dos Deputados, nos casos em que se exigisse a salvação do Estado; 6) nomear e demitir os ministros de Estado; 7) suspender magistrados; 8) perdoar e moderar as penas impostas por sentenças judiciais; e 9) conceder anistia em caso urgente.
No exercício das suas competências, o Poder Moderador contava com o auxílio do Conselho de Estado, sendo esta a principal atribuição do órgão consultivo (Carvalho, 2021:
363). Segundo Joaquim Nabuco, o Conselho de Estado era o cérebro da monarquia e, para José Murilo de Carvalho, “condensava a visão política dos principais líderes dos dois grandes partidos monárquicos” (Idem: 357). A opinião dos conselheiros era ouvida com seriedade pelo imperador e muitas das decisões do Poder Moderador eram baseadas em pareceres e opiniões do Conselho de Estado (Idem: 358).
Muito embora os liberais, a partir da Proclamação da República (1889), tenham passado a identificar o quarto poder no Supremo Tribunal Federal, como aparece em mais
detalhes nos próximos capítulos da tese, é questionável tentar encontrar no Império uma instituição judicial com as funções semelhantes às da Suprema Corte republicana. Como será abordado adiante ainda neste capítulo, o Superior Tribunal de Justiça do Império não tinha, nem de longe, os atributos típicos de um quarto poder cuja missão fosse manter, no mínimo, o equilíbrio entre os demais poderes. Nem a Assembleia Geral o tinha, a despeito do artigo 15, inciso IX, da Constituição de 1824 e do discurso de alguns liberais radicais. Linguística e extralinguisticamente, o referente do conceito guardava relação com o Poder Moderador, como instituição política cujas atribuições estavam definidas nos artigos 98 e 101 da Constituição.
Antes de adentrar no debate sobre o conceito de quarto poder no viés linguístico, vazado pelo livro de Zacarias de Góis e Vasconcelos (1860, 1862), como será debatido na subseção seguinte, façamos uma breve incursão no espectro político liberal, inclusive na sua estrutura partidária, para entender o Poder Moderador como instituição política. Naquela ocasião dos idos de 1860, de forte instabilidade ministerial (Carvalho, 2007: 3), os liberais estavam basicamente divididos entre moderados e radicais.
À época, os liberais moderados formaram com os conservadores dissidentes da Conciliação o “Partido Progressista”, que buscava oferecer à coroa um meio-termo entre os liberais radicais e as tradicionais pautas conservadoras (Lynch, 2018: 194). Um dos sérios problemas que se colocava era o das atribuições do Poder Moderador. A instituição “deu de início viabilidade ao sistema, ao permitir a alternância de partidos no governo. Mas aos poucos, em virtude da própria estabilidade conseguida, começou a ser vist[a] como incompatível com o regime parlamentar autêntico” (Carvalho, 2021: 371) e, ainda, uma fonte de “autoritarismo e imperialismo” (Continentino, 2015: 385).
Sob forte influência de Nabuco de Araújo, os liberais moderados denunciavam o poder pessoal do imperador pela tribuna parlamentar e jornalística, exigindo, portanto, a restrição das atribuições do Poder Moderador (Lynch, 2018: 195). Em famoso discurso, Nabuco de Araújo declarava que, se a coroa podia inverter do alto e discricionariamente as situações políticas, a lógica do sistema representativo acabava invertida (Idem: 89). Influenciados por Zacarias, os liberais moderados combatiam, de um lado, o argumento conservador de que os atos do Poder Moderador dispensavam a referenda ministerial, mas sem chegar ao ponto de questionar a instituição em si (Carvalho, 2007: 10).
Em seu programa político, o primeiro que surgiu no Império (Carvalho, 2021: 205), uma das principais bandeiras do Partido Progressista, sob a batuta de Zacarias, como será visto na próxima subseção, consistia justamente na “responsabilidade dos ministros de estado pelos atos do Poder Moderador” (Mello, 1878: 17). Considerado “ainda muito moderado”, o elemento
mais importante do programa partidário era o da responsabilidade dos ministros pelos atos do Poder Moderador (Carvalho, 2007: 10).
Enquanto os liberais moderados postulavam a restrição ou a limitação do Poder Moderador, os liberais radicais, por sua vez, também chamados de históricos, pregavam a sua extinção (Mello, 1878: 23, 26 e 29). Os radicais, dentre os quais despontava Teófilo Otoni, criticavam o poder pessoal ou imperialismo, combatido como uma deturpação do governo representativo (Lynch, 2018: 194).Otoni, chefe dos liberais radicais, era uma “legenda viva do velho liberalismo”, um luzia histórico, atuante no cenário político desde os tempos da Regência (Carvalho, 2007: 3).
Em discurso proferido no Senado em 1869, e considerando sua posição contrária ao Poder Moderador, Otoni reorganizava discursivamente a hierarquia dos poderes, com uma ideia presente em círculos liberais no sentido de que a guarda da Constituição cabia, na verdade, à Assembleia Geral, e não ao Poder Moderador. Pela leitura que fazia do artigo 126 da Constituição, a respeito da declaração da impossibilidade do imperador de governar, a ser anunciada pela Assembleia6, o Legislativo seria superior, como poder, eis que “em seus dois ramos populares, tem a faculdade de anular o Poder Moderador” (Otoni, 1979 [1869]: 1048).
No plano partidário, aos poucos o Partido Progressista foi minando internamente pela divisão entre liberais e conservadores. Desde 1866, os liberais históricos começaram a se organizar e elaborar um programa mais radical, tendo a queda do gabinete de Zacarias em 1868 dado o golpe final na coalizão progressista (Carvalho, 2021: 206-207). Com a subida do gabinete conservador do Visconde de Itaboraí, houve um compromisso entre os liberais históricos e moderados para fazer oposição ao novo ministério (Mello, 1878: 33). Os liberais, se antes estavam divididos, passaram agora a cerrar fileiras contra o ato do Poder Moderador que levou os conservadores à situação, tendo a crise refletido no Conselho de Estado, dividindo seus membros (Carvalho, 2021: 372).
Nabuco de Araújo convocou, então, uma reunião para discutir a nova situação, tendo comparecido pessoas ligadas às duas correntes que se digladiavam na véspera, e até alguns radicais (Carvalho, 2007: p. 6). Ao lado de moderados como Nabuco e Zacarias, achava-se o histórico Otoni, mas as feridas eram recentes e as divergências grandes demais para que da reunião surgisse resultado prático (Idem).
Durante a reunião, no que diz respeito ao Poder Moderador, ficou clara a cisão entre
6 “Artigo 126. Se o Imperador, por causa física, ou moral, evidentemente reconhecida pela pluralidade de cada uma das Câmaras da Assembleia, se impossibilitar para governar, em seu lugar governará, como Regente o Príncipe Imperial, se for maior de dezoito anos”.
Otoni e Zacarias. O primeiro apelava para a “necessidade de reformas radicais, sendo a principal delas (...) a extinção do Poder Moderador, cuja existência se lhe afigura um óbice permanente às aspirações do Partido Liberal, desiludido hoje por amargas experiências” (Mello, 1878: 35).
A opinião foi prontamente contestada por Zacarias, que não via conveniência na extinção,
“bastando para contê-lo que os ministros futuros seguissem o seu exemplo, pondo em prática a doutrina da responsabilidade ministerial dos atos desse poder” (Idem). Prevaleceu, ao fim, a posição de Zacarias no programa do Partido Liberal formado a partir daquela reunião, tendo como primeiro ponto: “1) A responsabilidade dos ministros pelos atos do Poder Moderador”
(Idem: 37).