Ent re o mérit o e a necessidade:
análise dos princípios const it ut ivos
do seguro social de doença alemão
Be twe e n me rit and ne e d :
an analysis o f the und e rlying p rincip le s
in so cial he alth insurance in Ge rmany
1 N ú cleo de Estu dos Político-Sociais em Saú d e, Dep artam en to d e Ad m in istração e Plan ejam en to em Saú d e, Escola N acion al d e Saú d e Pú blica, Fu n d ação Osw ald o Cru z . Av. Brasil 4036, sala 616, Rio d e Jan eiro, RJ 21040-361 Brasil. Lígia Giovan ella 1
Abst ract Th is article d escribes an d an alyz es th e stru ctu ral p rin cip les of social h ealth in su ran ce in Germ an y an d d iscu sses th eir in terrelation s an d cu rren t form . Focu sin g on salaried w ork , so-cial secu rity in Germ an y lin k s righ ts an d d u ties to th e p lace occu p ied b y w ork ers in th e p rod u c-tion p rocess an d m ain tain s a d ifferen tiac-tion in th eir statu s. As a p arad igm of social secu rity, citi-zen s’ social righ ts in Germ an y are organ ized accord in g to p rin cip les of equ ivalen ce, su bsid iarity, an d solid arity. Th e coexisten ce of th ese con trad ictory p rin cip les gen erates a con stan t field of ten -sion a n d con d it ion s t h eir effect , t h u s m ed ia t in g h ow ea ch on e is im p lem en t ed . T h is t en -sion , w h ich h a s a lw a ys ex ist ed in t h e u n d erlyin g syst em , is reed it ed ea ch t im e t h e p olit ica l con t ex t ch an ges. W h ile su bsid iarity an d equ ivalen ce p revailed in th e origin al social secu rity system , th e solu tion to th e con flict ten d ed tow ard s solid arity d u rin g th e ex p an sion of w elfare states an d so-cial h ealt h in su ran ce. At p resen t , h ow ever, t h ere is a call for reed it in g su bsid iarit y an d equ iva-len ce.
Key words Social Secu rity; Health Policy; Pu blic Policy
Resumo O artigo visa à d escrição e an álise d os p rin cíp ios estru tu rais d o segu ro social d e d oen -ça alem ão, à d iscu ssão d e su as in ter-relações e d a form a atu al d e vigên cia d os m esm os. Cen trad a n o trabalh o assalariad o, a p roteção social alem ã v in cu la d ireitos e d ev eres à situ ação ocu p ad a p elos t rabalh ad ores n a p rod u ção, p reserv an d o st at u s d iferen ciad os. Pa rad igm át ica d o m od elo d e segu ro social, a cid ad an ia social alem ã organ iz a-se segu n d o os p rin cíp ios d a equ iv alên cia, su bsid iaried ad e e solid aried ad e. A con vivên cia d esses p rin cíp ios con trad itórios gera u m cam p o d e ten são con stan te e con d icion a a vigên cia d os m esm os, m ed ian d o a op eracion aliz ação d e cad a u m . Essa ten são, sem p re existen te n a base d o sistem a, reatu aliz a-se a cad a con ju n tu ra. Se a su bsid iaried ad e e a equ ivalên cia p revaleceram n a origem d o segu ro social, a solu ção d o con flito ten -d eu p ara a soli-d arie-d a-d e n o p erío-d o -d e ex p an são -d os welfa re sta tese d o segu ro social d e d oen -ça. Atu alm en te, p orém , ap ela-se p ara a reatu aliz ação d a su bsid iaried ad e e d a equ ivalên cia.
Introdução
O segu ro social d e saú d e alem ão – Gesetz lich e Kran k en versich eru n g – GKV– é p arte d e am p lo sistem a d e p ro teçã o so cia l, co m o q u a l co m -p artilh a -p rin cí-p ios e características b ásicas. Na Alem an h a, a p roteção social é garan tid a esp ecialm en te através d o segu ro social, qu e é com -p osto -p or cin co ram os d e segu ro: velh ice, in va-lid ez e m orte (p revid ên cia), d oen ça, d esem p re-go, a cid en tes d e tra b a lh o e cu id a d os d e lon ga d u ração. A p roteção social alem ã é m ais am p la d o q u e o segu ro so cia l. Co m p lem en ta d a p ela assistên cia social, assegu ra ren d a m ín im a m e-d ian te a com p rovação e-d e carên cia p or testes e-d e m eios. À p roteção social p od er-se-ia ain d a so-m ar tod a a regu lação d o so-m ercad o d e trab alh o, a s m ed id a s p a ra p ro m o çã o d o tra b a lh o e in -cen tivos ao ap ren d izad o d e ou tras p rofissões, assim com o a legislação esp ecial p ara p roteção e garan tia d e trab alh o d e d eficien tes.
O segu ro social d e d oen ça garan te a p rote-çã o a o risco d e a d o ecer d e fo r m a in clu siva e ab ran gen te, em b ora, assim com o os ou tros ra-m os d o segu ro, seja cen trad o n o trab alh o assa-lariado. Cobre 90% da p op u lação e seu catálogo d e ações m éd ico-san itárias é com p leto: in clu i a ten çã o m éd ica a m b u la to ria l e h o sp ita la r em tod os os n íveis d e a ten çã o, a ssistên cia fa rm a cêu tica, odon tológica e p sicoteráp ica, en tre ou tras. Além dessas ações, o segu ro doen ça abran -ge, en tre seu s b en efícios, o au xílio-d oen ça, ou seja, a con tin u id ad e d o p agam en to d e salários em caso d e d oen ça.
O p resen te artigo tem p or ob jetivo a d escri-ção e a an álise d os p rin cíp ios estru tu rais d o se-gu ro social d e d oen ça alem ão em su a trajetória h istórica e a d iscu ssão n ão só d e su as in terrelações e con dicion am en tos m ú tu os, com o tam b ém d a con tem p oran eid ad e e form a d e vigên -cia d os m esm os. A d iscu ssão d esses p rin cíp ios p o d e co n trib u ir p a ra u m a m elh o r co m p reen -sã o d a p o lítica so cia l b ra sileira e su b sid ia r a a n á lise d e refo rm a s d o sistem a b ra sileiro d e p roteção social em geral e d a p roteção à saú d e em p articu lar, p ois os p rin cíp ios con stitu tivos d o segu ro social alem ão são em p arte com p ar-tilh ad os p ela p roteção social b rasileira. Su b si-d ia risi-d a si-d e, so lisi-d a riesi-d a si-d e e eq u iva lên cia sã o p rin cíp ios in clu íd os n o cap ítu lo Da Ord em So-ciald a Con stitu ição Fed eral d e 1988.
In icia lm en te, serã o a b o rd a d a s a s ca ra cte-rística s d o segu ro so cia l e id en tifica d o s seu s p rin cíp ios con stitutivos. Em seguida, serão an lisad as as con cep ções d e eq u ivalên cia, solid a-ried ad e e su b sid iaa-ried ad e, p ara, en tão, efetu arse a d iscu ssão relativa à form a atu al d e vigên -cia d estes p rin cíp ios. Ao fin al, serão levan tad as
q u estõ es a cerca ta n to d o sign ifica d o ten d en -cial d as ú ltim as leis d e con ten ção d e gastos d o segu ro so cia l d e d o en ça – ca so a refo rm a se con cretize p len am en te –, qu an to d a im p ortân -cia d os p rin cíp ios estru tu rais p ara a estab ilid a-d e a-d o m oa-d elo a-d e segu ro social.
Em segu id a, serão d escritas as característi-ca s d o segu ro so cia l e id en tificaracterísti-ca d o s o s p rin cí-p ios b ásicos qu e o regem .
Caract eríst icas do modelo de prot eção social alemão
A organ ização do Estado de Bem -Estar alem ão é paradigm ática de um dos tipo-ideais de caracte-rização d os sistem as d e p roteção social m od er-n os: m eritocrático-corp orativo (Titm u ss, 1958), co n se r va d o r (Esp in g-An d e rse n , 1990) o u d e se gu ro social (Fleu r y, 1994; Wern eck Via n n a , 1991).
A gên ese e a estru tu ra d o sistem a d e segu ro so cia l a lem ã o estã o in tim a m en te liga d a s a o con flito cap italtrab alh o. Na Alem an h a, d u ran -te o p rocesso con servad or d e tran sição p ara o cap italism o, o Estad o au toritário tom ou p ara si a resp on sab ilid ad e p ela segu ran ça social e in -clu iu gra d u a lm en te a p o p u la çã o d ep en d en te d o trab alh o assalariad o n a solid aried ad e ob ri-gatória.
Cria d o p o r Bism a rck a o fin a l d o sé cu lo p a ssa d o, o se gu ro so cia l a le m ã o d ir igia -se a u m gru p o q u e, e m b o ra cre sce n te e e co n o m i-cam en te im p ortan te, rep resen tava ín fim a p ar-cela d a p op u lação: os trab alh ad ores assalaria-d o s. A p o lít ica so cia l assalaria-d e Bism a rck, p a ra a lé m d o e n fren ta m en to d a q u estã o so cia l, co n fo r-m ou u r-m a p rop osta in ten cion al d e organ ização co rp o ra tiva d a so cied a d e – co rp o ra çõ es su b -m etid as ao Estad o – e d e a-m p liação d o con tro-le social. Bu scou com b ater o avan ço d a social-d em ocracia m esocial-d ian te a “realiz ação d os p on tos d as reivin d icações socialistas, qu e (fossem ) se-jam adequ ados e com p atíveis com as leis do Es-tad o e d a socied ad e” (Bism a rck ap u dOliveira , 1995:25). Por con segu in te, a in trod u ção d o se-gu ro social sofreu forte op osição d os trab alh a-d ores.
Cen trad o n a esfera d o trab alh o assalariad o, o Esta d o d e segu ro so cia l a ssegu ro u d ireito s sociais aos cid ad ãos n a m ed id a d e su a p artici-p ação n o m ercad o d e trab alh o, d a m esm a for-m a qu e n o caso d a n ossa “cid ad an ia regu lad a” (San tos, 1979), segu n d o a qu al os d ireitos d o cid acid ão restrin giam se aos cid ireitos cid o lu gar ocu -p ad o -p elo in d ivíd u o n o -p rocesso -p rod u tivo.
i-feren tes statu s e p rivilégios. A n ecessid a d e d e aju d a é avaliad a com o m erecid a ou im erecid a, crista liza n d o -se d ife re n ça s so cia is co m su a s resp ectivas con otações m orais (Koch , 1995:81). A cen tralid ad e d a p olítica social n o m u n d o d o tra b a lh o a ssa la ria d o ca ra cteriza -se d e três m an eiras, d e acord o com o d ireito a b en efícios sociais: “é d ep en d en te d e trabalh o assalariad o an terior; p ressu p õe d isp osição p ara o exercício de trabalh o assalariado; e o valor dos ben efícios é defin ido segu n do os ren dim en tos do trabalh o”
(Nu llm eier & Vob ru b a, 1995:12).
Esta ên fase n o trab alh o assalariad o faz com qu e p rin cíp ios n ortead ores d as relações d e tra-b alh o sejam tran sp ostos p ara a tra-b ase d a p olítica social. A con cep ção d e q u e o m ér ito/ rem u n e-ração de cada in divídu o corresp on de à qu alidd e e exten são alidd e su a p roalidd u ção torn se fu n alidd a-m en to d o sistea-m a d e segu ro social. No a-m erca-d o erca-d e trab alh o, a rem u n eração corresp on erca-d eria à ca p a cid a d e d e p ro d u çã o d e ca d a in d ivíd u o. No segu ro social, os b en efícios seriam corres-p on d en tes à su a cacorres-p acid ad e d e con trib u ição.
A m aioria d as form as d e p rom oção d e eqü i-d ai-d e n o segu ro social, em virtu i-d e i-d a cen trali-d atrali-d e n o trab alh o assalariatrali-d o, está vin cu latrali-d a à in tegra çã o n o m erca d o d e tra b a lh o. Con tu d o, a s regra s d e lim ite m á xim o p a ra d esco n to d a con trib u ição e p ara ob rigatoried ad e d e p artici-p ação n os segu ros, assim com o a n ão ob rigato-ried ad e d e segu ro p ara trab alh os d e b aixos salá rio s – a ch a m a d a o cu p a çã o m ín im a –, q u e -b ram essa vin cu lação n a p arte su p erior e in ferio r d o m erca d o d e tra b a lh o (Nu llm eier & Vo b ru b a, 1995:15). Os assalariad os d e alta rem u -n eração são lib erad os d a solid aried ad e coerci-tiva, e os trab alh ad ores com b aixa in tegração – tra b a lh o d e te m p o p a rcia l co m re m u n e ra çã o m ín im a – sã o p u n id os, exp u lsos/ exclu íd os d a solid aried ad e.
Com o a cid ad an ia social é regu lad a p ela in -serçã o n o p ro cesso p ro d u tivo, o “p rocesso d e in clu são” (Offe, 1990) n ã o é a n ta gô n ico à ex-clu são, m as sim con com itan te. Um sistem a d e segu ro so cia l, a o m esm o tem p o em q u e a ssgu ra tran sferên cias e serviços b asead os em d e-term in ad os d ireitos ju stificad os, con stran ge a garan tia d esses d ireitos àqu eles qu e n ão p reen -ch em os req u isitos: “Cad a in clu são é acom p a-n h ada p or u m a exclu são (Lu h m aa-n a-n ), p ois cada p rogram a social con d icion al é con stru íd o se-gu n d o o esqu em a ‘se-en tão’, n o qu al a n egação ‘se n ão-en tão n ão’ está im p lícita” (Offe, 1990: 185s).
O d esen volvim en to p osterior d o segu ro so-cial foi d e in clu são e exp an são p rogressivas. No p ro ce sso d e e xp a n sã o, ta n to fo ra m in clu íd o s p rogressivam en te n ovos setores d a p op u lação,
com o foram am p liad os os b en efícios e serviços cob ertos. Hou ve o recon h ecim en to cu m u lativo d e n ecessid a d es a serem ga ra n tid a s – d o en ça (1883), a cid en tes d e tra b a lh o (1885), velh ice (1891), d esem p rego (1927) e cu id ad os d e lon ga d u ração (1994). Am p liou -se o círcu lo d e b en e-ficiá rios com a in clu sã o d e n ovos gru p os p rofission ais, exp an d in d ose a p rop orção d e segu -rad os n a p op u lação total, e o n ível d e ren d a e a a b ra n gên cia d a cesta d e ser viço s a fia n ça d o s p or cad a ram o cresceram grad u alm en te (Alb er, 1982:64).
A h istória d o segu ro social alem ão, além d a exp a n sã o e in clu sã o p ro gressiva s, é ta m b ém m arcad a p ela estab ilid ad e d o m od elo d e segu -ro social. O sistem a criad o d em on st-rou alta estab ilid ad e, m an ten d o su a estru tu ra b ásica d u -ran te m ais d e cem an os. Sob reviveu – saiu ileso – à qu ed a d o im p ério, à jovem e tu m u ltu ad a rep ú b lica d e Weim ar, à in flação d e 1923 e à gran -d e -d ep ressão -d o in ício -d os an os 30, ao n azism o (Terceiro Reich ), b em com o à d errota n as d u as gu erra s m u n d ia is d este sécu lo. E, a té o m o -m en to, te-m sob revivid o ao n eolib eralis-m o.
O sistem a d e segu ro social alem ão tem com o características gerais: a p articip ação cocom -p u lsó ria d o s tra b a lh a d o res a ssa la ria d o s m e-dian te con tribu ições p rop orcion ais aos salários até certo lim ite m áxim o d efin id o p or lei; a p articip ação p aritária d os em p regad ores n as con -trib u ições n a m aioria d e seu s ram os e a ad m i-n istra çã o a u tô i-n o m a d o s ó rgã o s d e segu ro, o s q u ais são, em geral, gerid os d e form a p aritária p elos trabalh adores e em p regadores. Os órgãos d e segu ro são p ú b licos, m as n ão estatais, e su a atu ação é regu lad a e con trolad a p elo Estad o.
O s princípios est rut urais do seguro social
Em cad a u m d os ram os d o segu ro social, os p rin cíp ios estru tu rais d esse m od elo d e p roteção m an ifestam se d e form a d iferen te. Su a im -p lem en tação d istin gu e-se con form e as es-p eci-ficid ad es d as atrib u ições d e cad a ram o e a as-cen d ên cia d e u m sob re os ou tros é d iversa. Isto é, em b ora os três p rin cíp ios estru tu rem o siste-m a , o p red o siste-m ín io d e u siste-m so b re o s o u tro s esiste-m d eterm in ad o ram o d o segu ro social é d iferen -ciad o.
Nos segu ros p revid en ciário, d e d esem p rego e d e a cid en tes, a m a io ria d o s b en efício s é ga -ran tid a segu n d o o p rin cíp io d e eq u ivalên cia – a exten são d os b en efícios d ep en d e d o valor d as con trib u ições. Há certa corresp on d ên cia en tre b en efícios e con trib u ições. Por su a vez, n os se-gu ros d oen ça e d e cu id a d os d e lon ga d u ra çã o p red om in a o p rin cíp io d e solid aried ad e: os se-gu rad os, com p ou cas exceções, têm d ireito ao m esm o catálogo d e ser viços, in d ep en d en te d o valor d as con trib u ições. Além d isso, a ad m in is-tração au tôn om a – assim com o a ên fase n o trab alh o assalariad o e a d efin ição in icial d o asse -gu ram en to ap en as aos op erários in d u striais – tem com o b ase o p rin cíp io d a su b sid iaried ad e: a in ter ven çã o esta ta l n a p ro teçã o so cia l d eve ser su b sid iária, com p lem en tar. Na realid ad e, o p rin cíp io d a su b sid iaried ad e m an ifesta-se com tod a força n a assistên cia social, n a q u al os b en efícios são assegu rad os som een te qu aen d o o ien -d iví-d u o e su a fa m ília n ã o estã o em co n -d içõ es d e su p rir su as n ecessid ad es b ásicas p or m eios p róp rios.
As p rin cip a is ca ra cterística s d o segu ro so -cial d e d oen ça são exp ressões m ed iad as d estes p rin cíp io s. O d ireito à u tiliza çã o co n fo rm e a s n ecessid a d es, sem rela çã o co m o va lo r d a s con trib u ições, e o acesso d ireto às ações e ser-viços d e sa ú d e, sem p a ga m en to p or p a rte d os segu ra d o s – Sach sleistu n gsp rin z ip –, sã o exp ressões d o exp rin cíexp io d e solid aried ad e. A exp lu -ra lid a d e d e Ca ixa s o rga n iza d a s p o r p ro fissã o, ram o d e p rod u ção, região ou em p resa e a d efi-n içã o d o va lo r m o efi-n etá rio d o a u xílio -d o eefi-n ça corresp on d en te ao salário d e con trib u ição ex-p ressam o ex-p rin cíex-p io d e equ ivalên cia. Além d is-so, o a p elo à resp o n sa b ilid a d e d o s in d ivíd u o s sob re a p róp ria saú d e ap óia-se n o p rin cíp io d e su b sid iaried ad e.
Os p rin cíp ios d e eq u ivalên cia, solid aried a-d e e su b sia-d ia riea-d a a-d e, estru tu ra n tes a-d o segu ro social d e saú d e, an alisad os a segu ir, têm vigên -cia d esd e a su a cria çã o, exp ressa n d o -se co m d iferen tes ên fases n o tran scorrer d o tem p o.
1) Equivalência
O p rin cíp io b ásico regen te d e q u alq u er segu ro é a eq u ivalên cia. Segu n d o este p rin cíp io, o vo-lu m e e a exten são d os b en efícios d eve ser equ i-valen te ao valor d as con trib u ições in d ivid u ais: o va lo r d o s b en efício s receb id o s d eve co rres-p o n d er a o va lo r d a s co n trib u içõ es rres-p a ga s rres-p elo segu rad o.
Em q u alq u er tip o d e segu ro, a p rob ab ilid a-d e m atem ática a-d e o a-d an o vir a afetar u m in a-d i-víd u o e o valor m on etário d o b en efício corresp o n d en te a o va lo r d o corresp rêm io corresp a go corresp elo segu -ra d o sã o ca lcu la d o s so b o s p ressu p o sto s d e gran d e n ú m ero d e segu rad os p ara m esm o tip o d e risco, a aleatoried ad e d a en trad a d os casos d e segu ro e su a in d ep en d ên cia. A p ossib ilid a -d e -d e estim a tiva -d o s risco s p erm ite o cá lcu lo d as con trib u ições a serem p agas p elos segu ra-d o s a fim ra-d e q u e esta s seja m su ficien tes p a ra cob rir as n ecessid ad es estim ad as, com b ase n o p rin cíp io d e equ ivalên cia.
O se gu ro in d ivid u a l re p re se n t a u m a re s-p osta a s-p ossib ilid ad es d e d an os q u e am eaçam a e m p re sa o u o in d ivíd u o e q u e co lo ca m e m q u e st ã o a a çã o u t ilit a r ist a m á xim a d e ca d a u m , visto en qu an to h om o econ om icu s. O b en efício d e u m segu ro p rivad o é, em geral, a garan tia d e com p en sação fin an ceira n o caso d e o in -d iví-d u o sofrer o -d an o assegu ra-d o. Talvez, m ais im p ortan te q u e a restitu ição fin an ceira, seja a criação d a exp ectativa d e segu ran ça: a red u ção d o d esco n h ecim en to a resp eito d a s co n se -q ü ên cias d o p erigo. Qu er d izer, o b en efício d o segu ro ta m b ém é b em d e in fo rm a çã o so b re o fu tu ro d e certo o b jeto d e va lo r (La u er-Kirs-ch b au m & Rü b, 1994:44).
O segu ro so cia l, p o r su a vez, red u z a in se-gu ran ça social através d a com p en sação d e ris-co s p o litica m en te d efin id o s. A esp ecificid a d e d o risco n o segu ro social con siste n o recon h e-cim en to p o lítico d e situ a çõ es d e vid a co m o p rovocad as p ela in segu ran ça social – p rod u ção so cia l o b jetiva d o s risco s – e a vin cu la çã o d a s m esm as ao d ireito a b en efícios sociais estatais (Lau er-Kirsch b au m & Rü b, 1994:44).
risco s d eco rre d e su a s co n seq ü ên cia s n ega ti-vas coletiti-vas, seu s cu stos extern os (Offe, 1990). Oco rre, a ssim , o reco n h ecim en to d o s r isco s e d e su as form as d e en fren tam en to p elo Estad o cen tral, levan d o-os a in tegrar a su a agen d a.
O p rin cíp io d a eq u iva lên cia d eco rre n ã o a p en a s d a ló gica d e segu ro, m a s ta m b ém d a tra n sp o siçã o d e p rin cíp io s regen tes d a s rela -ções d e trab alh o p ara a p olítica social. Em b ora a rem u n eração d o trab alh o seja con form e o va-lo r m ín im o n ecessá rio p a ra su a rep ro d u çã o e n ão d e acord o com o valor p rod u zid o/ agregad o, existe certa corresp on agregad ên cia en tre a rem u -n eração e a q u a-n tid ad e d e trab alh o realizad o. Desse m od o, a con cep ção d e qu e h á relação d e eq u iva lên cia en tre a q u a n tid a d e d e tra b a lh o rea liza d o p elo in d ivíd u o e su a rem u n era çã o correlacion a-se à acep ção, n o segu ro social, d e q u e os b en efícios d evem corresp on d er às con -trib u ições.
Ao m esm o tem p o, o p rin cíp io d e eq u iva -lên cia evita o gozo d e b en efício s p o r p esso a s n ão au torizad as p elas con trib u ições, garan tin -d o ap oio ao m o-d elo -d e p roteção qu an -d o p revê q u e o n ível d e b en efício s d eve ser co rresp o n -d en te à s co n trib u içõ es. Previn e a re-d istrib u i-çã o in tern a p ro p o sita l en tre o s p a rticip a n tes d e m a ior e m en or ren d a . A red istrib u içã o q u e d e fa to o co rre n o in terio r d a co m u n id a d e d e segu rad os n ão p od e ser con h ecid a com an teci-p a çã o, teci-p o is isto viria a co rro er a legitim id a d e d o sistem a (Offe, 1990).
En tretan to, n o segu ro social, a equ ivalên cia en tre co n trib u içõ es e b en efício s é ro m p id a com a fin alid ad e d e com p en sação social. A vigên cia con com itan te d a solid aried ad e restrin -ge o exercício d a equ ivalên cia. Con trib u ições e b en efícios estão relacion ad os aos salários, con tu d o n ã o h á eq u iva lên cia im ed ia ta en tre a m -b os. O segu rad o n ão rece-b e d e volta o valor d e su a con ta in d ivid u al d e con trib u ições cap itali-zad a n o tran scorrer d os an os. Um a n ecessid a-d e b á sica a-d e m a n u ten çã o a-d o p a a-d rã o a-d e via-d a – m erecid o p ela su a p articip ação n o m ercad o d e trab alh o, con qu istad o d u ran te su a vid a p rod u -tiva – é d efin id a p oliticam en te.
A p revid ên cia social é o ram o d o segu ro so-cia l a lem ã o em q u e a eq u iva lên so-cia tem m a io r im p o rtâ n cia . A fó rm u la p a ra cá lcu lo s d e a p o-sen ta d o ria é a p reo-sen ta d a co m o exp ressã o d a con figuração de ben efícios equivalen tes às con -trib u ições. Porém , en tre a con -trib u ição e o va-lor d a ap osen tad oria n ão h á relação con stitu ti-va d ireta . A p o siçã o q u e o segu ra d o o cu p a n a h ierarqu ia d e ren d a ju stifica o valor d a p artici-p ação in d ivid u al n o volu m e fin an ceiro coloca-d o p osteriorm en te à coloca-d isp osição, o qu al, p or su a vez, é d eterm in a d o co n fo rm e a lgu m o b jetivo
de seguran ça social (Kolb, 1985, apu dNullm eier & Vob ru b a, 1995:16).
O n ível d o salário d e con trib u ição a qu e d e-vem co rresp o n d er a s tra n sferên cia s fin a n cei-ras dos diversos ram os do segu ro social tem p or b a se n ã o a p en a s o m érito, m a s ta m b ém certa con cep ção d e n ecessid ad e a ser su p rid a, qu e é, p or su a vez, p oliticam en te d efin id a (Nu llm eier & Vobru ba, 1995). Por con segu in te, está p resen te u m a con cep ção d e garan tia d e d ireitos con -fo rm e a n ecessid a d e – Bed arfsgerech tigk eit –
n o s d iverso s ra m o s d o sistem a , en tre o u tro s: assistên cia m éd ica com p leta em caso d e d oen ça, garan tia d o p ad rão d e vid a em n íveis red u -zid os n o segu ro-ap osen tad oria ap ós o cu m p rim en to d o terim p o d e trab alh o – 68% erim ap osen -ta d o ria p a d rã o a p ó s 45 a n o s d e segu ro – e n o segu ro d esem p rego – 60% n o segu ro d esem -p rego e 53% n o a u xílio -d esem -p rego. Po d e-se, p o rta n to, d en o m in a r este p rin cíp io co m o d e equ ivalên cia m ed iad a.
No segu ro social d e d oen ça, a solid aried a-d e su p la n t a a e q u iva lê n cia , a-d e svin cu la n a-d o o d ire it o à a t e n çã o d o va lo r d a s co n t rib u içõ e s. Ne st e ra m o d o se gu ro so cia l, o p r in cíp io d e eq u ivalên cia vige ap en as p ara o au xíliod oen -ça, corresp on d en d o à d eterm in ad a p rop orção d os salários d e con trib u ição. É u m a equ ivalên -cia igu alm en te m ed iad a, p ois os b en efícios n ão co rresp o n d em d ireta m en te a o va lo r d a s co n -trib u ições, u m a vez q u e as tran sferên cias n ão têm p or b ase fu n d os in d ivid u ais cap italizad os e o n ível d e rep osição salarial em caso d e d oen -ça é d efin id o p oliticam en te.
Origin alm en te, o p rin cíp io d e eq u ivalên cia tin h a m aior sign ificad o tam b ém p ara o segu ro social d e saú d e em virtu d e d a m aior p articip a-ção d as tran sferên cias fin an ceiras n o con ju n to d e gastos. Em b ora o p agam en to d e b en efícios em esp écie, esp ecia lm en te o a u xílio -d o en ça , p erm an eça com o en cargo d o segu ro social d e d o en ça , su a im p o rtâ n cia d im in u iu n o tra n s-correr d os an os tan to relativam en te, p or cau sa d a exp an são d o catálogo d e ações m éd icosan itárias, com o p ara a d efiicosan ição d as traicosan sferêicosan -cias fin an ceiras (Arn old , 1993:28). Em razão d e m u d an ças n a legislação, p assaram a fazer p ar-te d o segu ro social b en efícios sem relação com co n trib u içõ es – em p a rticu la r, o s rela tivo s à p olítica fam iliar e à m atern id ad e.
No d eb a te a tu a l, o a p elo a o p r in cíp io d e eq u ivalên cia n o segu ro social d e d oen ça serve p ara a d efesa d a exclu são d esses ú ltim os b en e-fícios, tid os com o estran h os ao segu ro – Frem
Ain d a q u e, n a so cied a d e ca p ita lista , u m a certa equ ivalên cia ven h a a ser in evitável, é im -p o rta n te n ã o esq u ecer q u e o n ível a -p a rtir d o q u al ela d eve vigorar é p oliticam en te d efin id o. O p on to d e eq u ilíb rio en tre eq u ivalên cia e n e-cessidade con stitui objeto de con stan te disp uta.
2) Solidariedade
Diverso s sign ifica d o s e em p rego s sã o a trib u í-d os à solií-d arieí-d aí-d e: n ão é ap en as p receito m o-ra l; é p a la vo-ra d e o rd em , é vín cu lo d e cla sse, é p rom essa d e segu ran ça b u rgu esa e é ju stificativa p a ra a red istrib u içã o q u e o co rre n o in te -rior d o segu ro social. O p rin cíp io d a solid arie-d aarie-d e, ao con trário arie-d o arie-d e equ ivalên cia, sign ifica q u e o ôn u s d e ca d a u m d eve ser red istrib u íd o d en tro d e u m a com u n id ad e solid ária e n ão qu e cad a gru p o d e risco d eva acu m u lar reservas d e cap ital, d isp on íveis p ara cob rir d an os fu tu ros.
A p alavra solid aried ad e origin a-se d e sólid o (em latim solidu m), o qu e lh e im p rim e u m sen tid o d e estar sob re b ases firm es. Estar com ou -tros n a m esm a situ ação, ter in teresses com u n s. A exp ressã o d o sen so co m u m q u e ta lvez m e -lh or d efin a solid aried ad e seja: “u m p or tod os e tod os p or u m” (Sch ön ig, 1996:101). Nesta sen -ten ça, solid arizar-se sign ifica colocar-se con s-cien tem en te n o lu ga r d o o u tro. Id en tifica r-se com o d estin o d o ou tro. O qu e acon tece ao ou -tro é exp erim en tad o com o se tivesse ocorrid o a cad a u m . O in d ivíd u o se id en tifica com o gru -p o e o gru -p o se id en tifica co m o in d ivíd u o (Bau m gartn er, 1997:30). Assim , solid aried ad e é relação d e resp on sab ilid ad e en tre p essoas u n i-d as p or in teresses com u n s, i-d e m an eira qu e ca-d a elem en to ca-d o gru p o sin ta a ob rigação m oral d e ap oiar os ou tros.
En q u a n to p rin cíp io m o ra l n a tra d içã o ju -d a ico -cristã , a so li-d a rie-d a -d e vin cu la o in -d iví-d u o a u m a com u n iiví-d aiví-d e fu n iví-d am en tal, n a q u al tod os – h om en s e m u lh eres – são p ortad ores d e d ign id ad e p essoal em virtu d e d e serem criad os p or Deu s à Su a im agem e sem elh an ça (Bau m gartn er, 1997:30). Nessa tradição, com o tal p rin -cíp io ad vém d a com u n h ão d e p erten cim en to à co m u n id a d e h u m a n a d e seres d ign o s, receb e va lor u n iversa l. Referese a tod os os seres h u -m a n o s, va len d o p a ra to d a situ a çã o e-m q u e a realização d e vid a d ign a esteja ob stacu lizad a.
Na trad ição socialista, a solid aried ad e p ro-vém d o p erten cim en to à m esm a classe social. É o in teresse com u m d e cla sse q u e im p rim e a cad a u m a ob rigação m oral d e resp on sab ilizar-se p elo d estin o d o o u tro. Este é o ilizar-sen tid o em q u e o term o so lid a ried a d e fo i em p rega d o n a s lu tas d os trab alh ad ores n o sécu lo p assad o, en -q u a n to so lid a ried a d e d e cla sse so cia l. Nesta
acep ção, o recon h ecim en to d e u m ‘n ós’ in clu -sivo – d e u m ‘esta m o s n o m esm o b a rco’ – e a iden tificação com o destin o do ou tro são decor-rên cias d o p erten cim en to com u m d e classe.
Ao fin a l d o sécu lo p a ssa d o, essa so lid a rie-d a rie-d e esp o n tâ n ea rie-d e cla sse exp ressa va -se em Caixas au tôn om as d e aju d a m ú tu a organ izad as p elo s tra b a lh a d o res q u e fo ra m in co rp o ra d a s n a legislação social. Por isso, algu n s au tores re-ferem -se a u m a solid aried ad e coercitiva em razão d e a filiação ao segu ro social ser legalm en -te ob rigatória e -ter su b stitu íd o in iciativas p ró-p rias d os trab alh ad ores (Koch , 1995). A solid a-ried ad e teria n esta acep ção d u as facetas. Um a, coercitiva, im p osta p elo sistem a d e segu ro so-cial. Ou tra, esp on tân ea, d e classe, d em ocráti-ca/ p olítica, exercitad a p elos trab alh ad ores.
É com su a in stitu cion alização n os d iversos ram os d o segu ro social q u e o p r in cíp io d e so-lid a rie d a d e ve m a se r im p licita m e n te d e fin i-d o. Op e ra cio n a lm e n t e, p a ra o se gu ro so cia l com o u m tod o, o p rin cíp io d a solid aried ad e é vín cu lo q u e resp on sab iliza cad a segu rad o p e-los en cargos d o con ju n to. Sign ifica q u e o ôn u s d e ca d a u m d eve ser red istrib u íd o n o in terio r d e u m a co m u n id a d e so lid á ria (Sch u lem b u rg, 1990:317).
Em virtu d e d a cen tralid ad e n o trab alh o as-sa la ria d o, o segu ro so cia l tem p o r b a se a so li-d a rieli-d a li-d e li-d e gru p o. Os gru p o s sã o co n stitu í-d os í-d e m oí-d o m ais ou m en os h om ogên eo. Defin em se co Defin fo rm e a p o siçã o o cu p a d a Defin a p ro -d u çã o, exclu in -d o -se -d o segu ro o b riga tó rio a s rem u n erações m u ito altas e m u ito b aixas. Des-se m od o, o p rin cíp io d a equ ivalên cia con d icio-n a a so lid a ried a d e e esta se exerce d e fo rm a p artid a. Essa form a d e segm en tação n a garan -tia d a cid ad an ia social – segu n d o a in serção n o m ercad o d e trab alh o – é característica d o m o -d elo -d e segu ro social. Neste m o-d elo, a re-d istrib u ição ocorre tip icam en te ap en as en tre os in -tegran tes d e m esm o gru p o ocu p acion al. Trad i-cio n a lm en te, a in clu sã o n o segu ro so cia l d is-tin gu iu op erários d e em p regad os e trab alh ad o-res d os d iversos ra m os d a p rod u çã o. Estes es-ta ria m su b m etid o s a d iferen tes risco s e d eve-riam form ar gru p os d istin tos.
i-víd u o s d e m a io r ren d a p a ra a so lid a ried a d e fosse sob red isten d id a.
O sign ificad o d o exercício d a solid aried ad e m od ificou -se n o p rocesso d e exp a n sã o d o se-gu ro so cia l. In icia lm en te, a co m u n id a d e so li-d á ria era en ten li-d ili-d a co m o co m p o sta p o r u m gru p o d e in d ivíd u os d e m esm a cam ad a social, os op erários in d u striais. Atu alm en te, a red istri-b u ição se d á en tre d iferen tes estratos sociais.
Est a e vo lu çã o d a p ro t e çã o so cia l d a Ale -m a n h a su b en ten d e a a -m p lia çã o d a so lid a r ie-d a ie-d e ie-d e gr u p o, u m a ve z q u e t a n t o o s gr u p o s t o rn a ra m se ca d a ve z m a is a b ra n ge n t e s, co -m o o fin an cia-m en to p or -m eio d e recu rsos fis-cais ad q u iriu m aior im p ortân cia com o p assar d o tem p o.
O segu ro so cia l d e d o en ça é o ra m o d o se-gu ro social em q u e o p rin cíp io d a solid aried a-d e a a-d q u ire m a io r im p o rtâ n cia . En q u a n to n a s ou tras áreas d o segu ro social vigora u m a eq u ivalên cia m ed iad a p ela solid aried ad e, n o segu -ro social d e saú d e im p era o p rin cíp io d a n eces-sid ad e, o q u e o torn a u m sistem a cu n h ad o p e-lo p rin cíp io d a solid aried ad e. Os segu rad os re-ceb em assistên cia n a m ed id a d e su as n ecessi-d a ecessi-d es ecessi-d e sa ú ecessi-d e e co n trib u em ecessi-d e a co recessi-d o co m su a cap acid ad e fin an ceira. Id ad e, sexo, risco d e a d o ecer, esta d o d e sa ú d e e co m p o siçã o fa m i-lia r n ã o sã o leva d a s em co n ta n o cá lcu lo d a s con trib u ições.
As con trib u ições d os segu rad os – en qu an to p rop orção d e seu s salários – são d ep en d en tes d e su as p ossib ilid ad es fin an ceiras. O d ireito à a ten çã o co n fo rm e a n ecessid a d e é in d ep en -d en te -d o valor -d as con trib u ições, isto é, -d a ca-p acid ad e d e fin an ciam en to d e cad a in d ivíd u o (Nu llm eier & Vob ru b a, 1995:21).
Ap esar d e a p roteção à saú d e ser solid ária e ab ran gen te, é n ecessário relem b rar q u e a soli-d ariesoli-d asoli-d e é restrita aos in tegrasoli-d os ou àq u eles com d isp osição p ara p articip ar n o m ercad o d e tra b a lh o. Alé m d isso, n e m to d a a p o p u la çã o em p regad a é ob rigatoriam en te assegu rad a.
A vigên cia d o p rin cíp io d a so lid a ried a d e p rod u z red istrib u ição n o in terior d o segu ro so-cial d e d oen ça. Con trib u ições p rop orcion ais à ren d a e d ireito a b en efícios corresp on d en tes às n ecessid ad es levam a efeitos d istrib u tivos p ara m u ito além d as técn icas d e segu ro d e com p en -sação d e riscos. En tre os in clu íd os, os trab alh a-d o res em m elh o r situ a çã o fin a n ceira co n tri-b u em p a ra a sa tisfa çã o d a s n ecessid a d es d o s econ om icam en te m ais fracos. Os sad ios ou os q u e a d o ecem m en o s freq ü en tem en te p a ga m p ara os d oen tes; os segu rad os sem d ep en d en -tes, p ara os segu rad os com d ep en d en tes; e, p or fim , o s m a is joven s, p a ra o s m a is velh o s. Em -b ora esta red istri-b u ição seja p referen cialm en te
h orizon tal, isto é, ocorra n o in terior d e m esm a “com u n id ad e” d e trab alh ad ores su b m etid os a certos riscos com u n s, tam b ém é vertical qu an d o é feita d aqu eles qu e receb em m elh or rem u -n eração p ara os q u e ob têm p ior rem u -n eração, m as n ão se realiza d iretam en te en tre os gru p os m a is b em rem u n era d o s e a q u eles em p io r si-tu a çã o eco n ô m ica . A red istrib u içã o efesi-tu a -se com p rim azia en tre os gru p os com b aixo risco d e a d o ecer e m a io r rem u n era çã o e a q u eles com alto risco d e ad oecer e b aixa ren d a.
É igu a lm en te u m a red istrib u içã o en tre jo -ven s e velh os – o ch am ad o con trato in tergera-cion al. O segu ro social d e saú d e d os ap osen ta-d o s é ta-d eficitá rio. A receita ta-d a s co n trib u içõ es p agas p or ap osen tad os (50%) e p ela p revid ên -cia so-cial (50%) – corresp on d en te ao q u e seria o en cargo d os em p regad ores – n ão é su ficien te p ara cob rir as d esp esas com saú d e d os ap osen -tad os. Um a p arte d as con trib u ições d os trab a-lh a d o res a tivo s – eq u iva len te a cerca d e três p o n to s p ercen tu a is – fin a n cia o d éficit d o se-gu ro socia l d e d oen ça d os a p osen ta d os (Old i-gen , 1994:73). Além d isso, a red istrib u içã o d e ren d a n o segu ro d o en ça ta m b ém se p ro cessa d os segu rad os sem d ep en d en tes p ara os segu -ra d o s co m d ep en d en tes sem ren d im en to s, já q u e vigora u m a com p en sação sob re o p eso d a fam ília.
Tra d icio n a lm en te, esta red istrib u içã o fo i restrita a o in terio r d o gru p o d e segu ra d o s d e cad a Caixa d e Doen ça – Kran k en k asse–, orga-n iza d a s p o r o cu p a çã o, regiã o o u em p resa e co m a d scriçã o co m p u lsó ria d e clien tela s. To d avia, a p artir d e 1993, a red istrib u ição foi am -p lia d a -p a ra o co n ju n to d o sistem a -p ela Lei d a Estru tu ra d a Saú d e. Com o in tu ito d e in trod u zir a co m p etiçã o en tre a s Ca ixa s, esta lei a m -p lio u a lib erd a d e d e esco lh a d a s Ca ixa s -p elo tra b a lh a d or. A lib erd a d e d e escolh a , a n terior-m en te restrita a certo s gru p o s o cu p a cio n a is, foi esten d id a p ara a m aioria d os segu rad os. Ao m esm o tem p o, co m o in tu ito d e evita r u m a com p etição p red atória, foi criad o u m m ecan is-m o d e tran sferên cias fin an ceiras en tre as Cai-xa s, o b jetiva n d o a co m p en sa çã o d a estru tu ra d iferen ciad a d e riscos d e seu s segu rad os.
A red istrib u içã o q u e o co rre en tre p esso a s sa -d ia s e -d oen tes, en tre n ecessita -d os -d e tera p ia s m ais caras e m ais b aratas, en tre fam ílias com e sem crian ças, en tre p essoas q u e m orrem ced o e q u e vivem m a is, n ã o é estra tegica m en te d e-seja d a . Os efeito s d e red istrib u içã o d eco rrem d e circu n stân cias n atu rais d a existên cia h u m a-n a, são coa-n tia-n gea-n tes.
Os segu rad os recon h ecem a valid ad e d a re-distribu ição qu e ocorre n o in terior do sistem a – exp ressã o d o p rin cíp io d e so lid a ried a d e. Pes-q u isa s d e o p in iã o e a n á lises Pes-q u a lita tiva s têm d em on strad o qu e o efeito red istrib u tivo em fa-vor d os m a is id osos, d oen tes crôn icos e fa m i-liares d ep en d en tes é d esejad o p elos segu rad os (SVR, 1994; Ulrich et a l., 1994; Bra u n , 1995; Rin n e & Wagn er, 1995). A aceitação d a red istri-b u ição, p orém , n ão d ecorre soistri-b retu d o d o alto valor atrib u íd o à solid aried ad e. As ju stificações n orm ativas p ara a solid aried ad e têm p ap el su -bordin ado p ara a aceitabilidade do sistem a. Cálcu los com u n s, n ão fin an ceiros, d e in teresse in -dividu al é qu e garan tem a aceitabilidade do sistem a (Ulrich et al., 1994). Tratase d e u m cálcu -lo d e in teresse in tertem p oral qu e torn a aceitá-vel o sistem a solid ário: a exp ectativa d e u tiliza-ção e a con fian ça n a garan tia de aten tiliza-ção fu tu ra. Em b o ra p o u co s seja m o s q u e se co n sid e -ram n a p osição d e favorecid os p ela red istrib u i-çã o, o u seja , co n q u a n to a gra n d e m a io ria d o s en trevistad os assu m a a p osição d e q u em p aga p ela red istrib u ição, esta p osição é avaliad a d e m od o p ositivo. A ga ra n tia d a p ossib ilid a d e d e u so segu n d o o p rin cíp io d a n ecessid a d e, n a q u a l o s segu ra d o s in clu em su a s exp ecta tiva s de u tilização fu tu ra, torn a a redistribu ição acei-tável (Ulrich et al., 1994:356). A com p en sação é estar sad io e o fator tem p o exerce aí p ap el fu n -d a m en ta l. O sistem a ga ra n te a recip ro ci-d a -d e n o ca so d e m u d a n ça d e p o siçã o em ra zã o d a exp ectativa d e m aior u tilização fu tu ra. Qu an to m a is id o so fo r u m in d ivíd u o, m a io r será su a n ecessid ad e d e aten ção, h aven d o assim a p ers-p ectiva d e red istrib u ição in tertem ers-p oral em b e-n efício d e cad a u m .
Co n sid era r a red istrib u içã o p elo s segu ra -d o s co m o p rim a ria m en te in tertem p o ra l – -d a ju ven tu d e p a ra a velh ice – m a is d o q u e in ter-p essoal, b em com o n ão d esejar a m u d an ça d e p o siçã o – n in gu ém d eseja fica r d o en te p a ra u tilizar m ais serviços –, faz com q u e a p osição d e p a ga n te-líq u id o (a va lia m q u e p a ga m m a is d o qu e gastam com a u tilização) seja ap reciad a com o p ositiva (Ulrich et al., 1994:370).
Os segu rad os têm con fian ça n a estab ilid a d e d a garan tia d e p roteção em situ ações fu tu ra s q u e u ltra p a ssem su a ca p a cid a d e d e p a ga m en to. Va lo riza m p o sitiva m en te su a s exp e
-riên cias d e u tilização e levam em con ta qu e, n o fu tu ro, a a ten çã o d a q u a l n ecessita rem esta rá garan tid a, d em on stran d o alta satisfação com o sistem a solid ário (SVR, 1994; Ulrich et al., 1994; Bra u n , 1995; Rin n e & Wa gn er, 1995). Pa ra a m aioria d os segu rad os, o sen tim en to d e segu -ra n ça b a seia -se n a fo rm a d e o rga n iza çã o d o sistem a, tid a com o a m ais ad equ ad a p ara o as-segu ra m en to d o risco d e d o en ça : u m sistem a ob rigatório e solid ário – a fu tu ra u tilização n ão está vin cu lad a à cap acid ad e d e fin an ciam en to d e cad a u m e d ep en d erá d a n ecessid ad e.
3) Subsidiariedade
Ou tro d en tre o s p rin cíp io s b á sico s d o segu ro social d e d oen ça, segu n d o o Cód igo Social ale-m ão – Sozialgesetzbu ch–, é o p rin cíp io d e su b-sid iaried ad e. Segu n d o este, a resp on sab ilid ad e p rim eira p ela saú d e é d o in d ivíd u o e d e su a fa-m ília. O Estad o d eve tofa-m ar a seu en cargo ap e-n a s a q u ilo q u e o s ie-n d ivíd u o s o u fa m ília s e-n ã o estão em con d ições d e garan tir: “a com p en sa-ção solid ária d eve ser u m a aju d a p ara a au to-aju d a” (BMAS, 1994:140).
O q u in to livro d o Có d igo So cia l, q u e tra ta esp ecifica m en te d o segu ro so cia l d e d o en ça , a p ela p a ra a resp on sa b ilid a d e p róp ria d os se-gu rad os: “Os segu rad os são co-resp on sáveis p or su a saú de. Eles devem con tribu ir para a preven -ção d as d oen ças e d a in cap acid ad e e a su p eração d e su as con seqü ên cias, através d e u m a con -d u ta -d e vi-d a con scien tem en te sau -d ável e u m a p articip ação p recoce em m ed id as p reven tivas, bem com o através d a coop eração ativa n o tra-tam en to d as d oen ças e n a reabilitação” (BRD, 1993:109).
A vigên cia d o p rin cíp io d e su b sid iaried ad e n o se gu ro so cia l d e d o e n ça sign ifica q u e o s r isco s d o s cu st o s d a d o e n ça so m e n t e d e ve m se r garan tid os p or u m a com u n id ad e solid ár ia m aior qu an d o o in d ivíd u o ou su a fam ília p or si m esm os n ão estiverem em con d ições d e su p e-ra r o risco. Este p rin cíp io ju stifica a d efin içã o d e lim ite m áxim o d e ren d a p ara a ob rigatorie-d a rigatorie-d e rigatorie-d e p a rticip a çã o n o segu ro so cia l. Qu em receb e acim a d e d eterm in ad a q u an tia, d elim i-ta d a p o r lei, d eve p rover p o r seu s p ró p rio s m eios, p rivad am en te, a su a p roteção m ed ian te a com p ra d e segu ro p rivad o ou d a form ação d e p ou p an ça.
d o catálogo d e ações m éd icosan itárias e a in clu sã o d e p a rcela ca d a vez m a io r d a p o p u la -ção, seu sign ificad o foi p assan d o d e m od o gra-d u al p ara segu n gra-d o p lan o (Sch u lem b u rg, 1990: 315).
A su b sid ia ried a d e p erd eu im p ortâ n cia em razão d a in corp oração d e n ovos ram os d e ser-viços e ações q u e trad icion alm en te estavam a cargo d a fam ília. Os cu id ad os d isp en sad os aos velh o s, p o r exem p lo, tra d icio n a lm en te q u a se q u e restritos à com u n id ad e fam iliar, foram as-su m id os p rogressivam en te p elo segu ro d oen ça a té 1994, q u a n d o fo i cr ia d o n ovo ra m o d o se gu ro social: o segu ro social d e cu id ad os d e lon -ga d u ração – Pflegeversich eru n g –, q u e assegu -ra cu id ad os d om iciliares e asilares, sob retu d o p ara idosos. Este caso exem p lifica de m odo cla-ro u m a n ecessid ad e qu e an teriorm en te era cob erta ap en as d e form a su cob sid iária e qu e foi in -corp orad a p ela solid aried ad e.
No m om en to p resen te, é n a assistên cia so -cia l q u e vigo ra in tegra lm en te o p rin cíp io d a su b sid ia ried a d e. A a ssistên cia socia l – n a ver-d a ver-d e, extern a e co m p lem en ta r a o sistem a ver-d e segu ro social – elu cid a b em o p rin cíp io d a su b -sid iaried ad e: ap en as qu an d o o in d ivíd u o e su a fa m ília estã o im p o ssib ilita d o s p o r seu s p ró -p rios m eios é qu e o Estad o -p od e in tervir.
O p rin cíp io d e assistên cia p ressu p õe fin an -ciam en to fiscal sem con trib u ições d iretas d os b en eficiá rio s, m a s o a u xílio só se co n cretiza p ela com p rova çã o d a ca rên cia . Um a p rova d a n ecessid ad e é d ecisiva p ara o d ireito ao b en efí-cio e p a ra d efin ir o tip o e a exten sã o d a a ssis-tên cia so cia l, a q u a l é a ju d a in d ivid u a liza d a , aju stad a à situ ação d e cad a caso e d everia ser, ao m esm o tem p o, su b sid iária: com p lem en tar à a ju d a p róp ria e a o a u xílio d os fa m ilia res (Fre-rich , 1996:35).
Em virtu d e d a am p la cob ertu ra e d a exten -são d o catálogo d e ações, o p rin cíp io d a su b si-d ia riesi-d a si-d e n ã o ca ra cteriza a p rá tica a tu a l si-d o segu ro social d e d oen ça. En tretan to, esta d efi-n ição está h oje efi-n o ceefi-n tro d a argu m eefi-n tação p or p olíticas d e con ten ção. No d eb ate atu al, algu n s au tores ch egam a qu estion ar se a gran d e m aio-ria d a p op u lação cob erta p elo segu ro social d e d o en ça é, d e fa to, n ecessita d a d e p ro teçã o (Sch u lem b u rg, 1990).
A reatu alização con tem p orân ea d o sign ifi-cado de su bsidiariedade ju stifica u m a breve re-cu p eração do debate sobre este p rin cíp io. O seu sign ificado ain da é objeto de con trovérsia e su a d iscu ssão tem assu m id o d iferen tes ên fases.
Na Alem an h a, o d eb ate sócio-p olítico sob re a q u estã o d a su b sid ia ried a d e m a n tém su a vi-ta lid a d e h á m a is d e u m sécu lo (Dep p e, 1985; Sa ch sse, 1994). Ta l d eb a te tem a d q u irid o im
-p ortân cia reiterad am en te em -p eríod os d e crise e altos ín d ices d e d esem p rego (Dep p e, 1985), e, d esd e o s a n o s 80, co m a co a lizã o lib era l co n -ser va d o ra n o p o d er, tem sid o evo ca d o co m o fu n d am en to p ara a m aioria d as reform as con -servad oras.
As m ais d iferen tes d iscu ssões acerca d a or-d em p o lítica or-d eixa m -se su b su m ir a o term o su b sid iaried ad e: d eb ates sob re a relação en tre au to-resp on sab ilid ad e e regu lação estatal, as-sistên cia socia l p ú b lica e b en eficen te, p eq u e-n as red es sociais e grae-n d es orgae-n izações b u ro-cráticas.
No q u e d iz re sp e it o a o se gu ro so cia l, su a p re p o n d e râ n cia in icia l e xp lica o ca rá t e r re s-t r is-t ivo d o siss-t e m a : a p o u ca a b ra n gê n cia d o gr u p o d e se gu ra d o s e o s b e n e fício s e st rit o s. Desd e o in ício, a d iscu ssã o sob re su b sid ia ried aried e ried esen volvese segu n ried o ried u as lin h as p rin cip a is d e in terp reta çã o : u m a , d e ca rá ter lib e -ra l – d e d efesa d a livre in icia tiva –, e ou t-ra , d e m a io r in flu ê n cia n a im p le m e n t a çã o d e st e p rin cíp io n a Ale m a n h a , a d vin d a d a d o u t rin a social católica.
Um a d as raízes d o p rin cíp io d e su b sid iarie-d a iarie-d e en co n tra -se n o p en sa m en to lib era l iarie-d o s sécu los XVIII e XIX (Sach sse, 1994:718), segu n d o o qu al, a socied ad e era con ceb id a com o au -tôn om a: u m a socied ad e d e trocas au to-regu la-das p elas leis de m ercado, n a qu al o in divídu o – sujeito livre de qualquer coerção e autoresp on -sável – socializa-se. O Estad o, con ceb id o com o esfera d istin ta d a socied ad e e resp on sável p elo exercício legítim o d a violên cia, teria essen cial-m en te cocial-m o tarefa a garan tia das con dições ge-rais d e sociab ilização – Vergesellsch aftu n g– d a so cied a d e d e tro ca s. A ga ra n tia d a existên cia d everia ser d eixad a à in iciativa p róp ria d o in d ivíd u o, p o rq u e, n a co n cep çã o lib era l, a rep ro -d u ção p erten ce à esfera p riva-d a, é resp on sab i-lid a d e p rim á ria d o in d ivíd u o. A resp o n sa b ili-d aili-d e ili-d o Estaili-d o ili-d everia ser restrita ap en as a si-tu a çõ es excep cio n a is, n a s q u a is o in d ivíd u o n ão con segu e garan tir su a existên cia p or seu s p róp rios m eios, su p rin d o su as n ecessid ad es n o m ercad o. Ou seja, a atu ação d o Estad o d everia ser su b sid iária, o qu e garan tiria a lib erd ad e in -d ivi-d u al (Sach sse, 1994).
Em sín tese, n a trad ição d o p en sam en to so-cial liberal, su bsidiariedade refere-se a u m a dis-tribu ição da resp on sabilidade social en tre in divíd u o, co m u n id a d e e Esta d o, em q u e a a u to -resp o n sa b ilid a d e in d ivid u a l tem p reced ên cia sob re a p roteção e a segu ran ça estatais (Sach -sse, 1994:718).
A ou tra lin h a d e in terp retação d o p rin cíp io d e su b sid iaried ad e está n o p en sam en to social católico. Na Alem an h a, p ela forte ascen d ên cia d a d ou trin a católica n o q u e se refere à d ifu são d este p rin cíp io, a vigên cia d a su b sid iaried ad e ad qu ire con otação d iferen te d a con cep ção p le-n am ele-n te lib eral.
O catolicism o social alem ão d elim itou seu ca m p o p o lítico em co n tra p o siçã o ta n to a o li-b eralism o, com o ao socialism o (Sach sse, 1994: 725). Com o a igreja exerceu in flu ên cia n a con -form ação d o p róp rio Estad o Social, a su b sid iaried ad e serviu p ara en fatizar q u e o Estad o so -m en te in terferiria quan do a capacidade da fa-m í-lia estivesse exau rid a (Esp in g-An d ersen , 1990: 27). Em b ora h á m u ito d ifu n d id o p ela d ou trin a católica, o term o ap en as foi exp licitam en te re-ferid o n a En cíclica Social Qu ad ragesim o An n o, d e 1931, em con texto d e avan ço d o socialism o e d e exp an são d e d ou trin as totalitárias n a Eu -rop a (Bau m gartn er, 1997).
Na fo rm u la çã o clá ssica d essa En cíclica , su b sid ia ried a d e é p rin cíp io d e eq u ilíb rio n o cam p o d e ten são en tre a in terven ção estatal e a lib erd a d e so cieta l. A lib erd a d e d e in icia tiva in d ivid u al é afirm ad a e a in terven ção estatal é con sid erad a com o d e ap oio, su b sid iária às in icia tiva s in d ivid u a is o u d e gru p o s su b o rd in a -d os. “O qu e cada u m a partir de su a própria in iciativa e com su as p róp rias forças p od e p rod u -zir-con segu ir n ão lh e d eve ser su btraíd o e d esti-n ad o à ativ id ad e d a Socied ad e (Estad o), p ois deste m odo repu dia-se a ju stiça. O qu e as coleti-vidades p equ en as e su b-orden adas p odem fazer e levar a bom cabo ser tom ad o com o d ireito d as dem ais com u n idades sobre-orden adas, é sim u l-tan eam en te e an tes d e tu d o, p reju d icial e p er-tu rba toda a ordem social. A atividade da socie-d asocie-d e (Estasocie-d o) é em su a essên cia e con ceito su b-sid iária: ela d eve ap oiar os m em bros d o corp o social, m as n u n ca lh e é p erm itid o d estroçá-los ou absorv ê-los.”(Qu ad ragesim o An n o, 1931,
ap u dBau m gartn er, 1997:35; Qu adragesim o An
-n o, 1931, ap u dDep p e, 1985:84.)
Assim , o Estad o n ão d everia su b trair às fa -m ília s a s ta refa s q u e ela s -m es-m a s estã o e-m con d ições d e p reen ch er. A au to-aju d a d everia ser p ro m ovid a e p o ssib ilita d a . E, a p ó s u m a b em -su ced id a ‘a ju d a p a ra a a u to -a ju d a’, a co-m u n id a d e/ Esta d o d everia n ova co-m en te retira r-se (Sch ön ig, 1996:102). Além d isso, p ara a
igre-ja católica, a su b sid iaried ad e seria o corretivo con tra o excessivo coletivism o: “a arm a e o m u -ro d e p -roteção con tra tu d o o qu e o coletivism o é, e o qu e leva ao coletivism o”(Nell-Breu n in g, 1955, ap u dDep p e, 1985:84).
Na con cep ção d a d ou trin a católica, a socie-d a socie-d e é co m p o sta o rga n ica m en te p o r va ria socie-d o con ju n to d e coletivid ad es d isp ostas em círcu -los ou cascas con cên tricas (com o u m a ceb ola). Cad a coletivid ad e m en or teria, fren te às m aio-res, a resp o n sa b ilid a d e p rim eira p ela co n fo r-m ação d e vid a d e seu s r-m er-m b ros. Ur-m p ossível en ten d im en to seria o segu in te: an tes d e tu d o, o in d ivíd u o d eve se au to-aju d ar; qu an d o ele ti-ver esgotad o esta p ossib ilid ad e, a fam ília d eve au xiliá-lo; u n icam en te d ep ois d e efetu ad o este ap oio é qu e d eve atu ar o m u n icíp io, p ara en tão in terferir o esta d o e, p o sterio rm en te, a u n iã o (Frerich , 1996:32).
Para ou tros rep resen tan tes d a d ou trin a so-cial católica, n o en tan to, o p rin cíp io d e su b si-d ia riesi-d a si-d e n ã o a firm a in co n si-d icio n a lm en te q u e os in d ivíd u os e as p eq u en as com u n id ad es d eva m a tu a r p rim eiro e, so m en te a p ó s terem esgotad o tod as as su as forças, é qu e a socied a-d e e o Estaa-d o a-d evem in tervir. Estes reform istas sociais católicos d efen d em q u e, an tes q u e h o-m en s e o-m u lh eres p ossao-m colocar su as p róp rias fo rça s em m ovim en to, é n ecessá rio q u e a so cie d a d e já t e n h a re a liza d o u m a sé r ie d e m e -d i-d a s (Nell-Breu n in g, 1957, ap u dEn gelh a rd t, 1994:740). Os riscos sociais n ão p odem ser com -b a tid o s a p en a s p elo in d ivíd u o ; a so cied a d e tem qu e garan tir con d ições p révias p ara a p ro-m oçã o d e ca d a u ro-m . Ma is q u e a ssegu ra r igu a l-d al-d e l-d e op ortu n il-d al-d es, esta in terven ção seria u m a ‘aju d a p ara a au to-aju d a’. No d ito “n ão d ê ao p obre o p eixe, en sin e-o a p escar”, se fossem en fatizad as as tais con d ições, a frase com p leta seria: p rom ova os m eios p ara qu e p ossa ad qu i-rir e m an ejar os in stru m en tos d e p esca.
Esta é a reform u lação d a con cep ção d e su b -sid iaried ad e d a d ou trin a cristã alem ã efetu ad a n o fin al d os an os 50 p or NellBreu n in g. Segu n -d o este recon h eci-d o rep resen tan te -d a -d ou trin a social católica, a socied ad e/ Estad o d eve garan -tir as p recon d ições p ara au to-aju d a. Para qu e o in d ivíd u o p ossa em p regar su as forças com êxi-to, to rn a -se n ecessá ria u m a série d e m ed id a s p révias p or p arte d o Estad o. Além d isso, as co-letivid ad es m en ores teriam tam b ém o d ireito a reivin d icar au xílio às coletivid ad es sob reord e-n ad as.
d e o p rim eiro rep resen tar o p en sam en to lib e-ra l – n o q u a l a in ter ven çã o d o Esta d o d eve se d a r a p en a s n o s ca so em q u e o in d ivíd u o n ã o p ossa su p rir su a n ecessid ad e n o m ercad o –, e o segu n d o, o va lor socia lista , d e igu a ld a d e – em q u e a red istrib u ição ob jetiva a eq u alização d e b en efícios líq u id os in d ivid u a is (Pereira , 1990: 413). En tretan to, n a acep ção d a d ou trin a social ca tó lica , o p rin cíp io d a su b sid ia ried a d e seria im an en te à id éia d e solid aried ad e, p ois a su b -sid iaried ad e en fatiza a au to-resp on sab ilid ad e d o in d ivíd u o n ã o a p en a s p o r si m esm o, m a s tam b ém p elo con ju n to d a com u n id ad e solid ária à q u a l p erten ce (Frerich , 1996:32; Ba u m -gartn er, 1997:32).
O p en sam en to social católico d iferen cia-se d o lib eral clássico n esta ên fase d a n ecessid ad e d e o Esta d o ga ra n tir a s p reco n d içõ es p a ra a p rom oção d o d esen volvim en to d as p oten ciald aciald es ciald e caciald a fam ília, n o ciald ireito ciald as com u n i-d a i-d es m en o res em rela çã o à s m a io res e n a con sid eração d a fam ília e n ão d o in d ivíd u o co-m o n ú cleo social b ásico (Dep p e, 1985; Sach sse, 1994). Esta s sã o a s ca ra cterística s im p rim id a s ao p rin cíp io d e su b sid iaried ad e n a con form açã o d a p ro teaçã o so cia l a lem ã em ra zã o d a in -flu ên cia da igreja católica. A qu estão da solu ção d as n ecessid ad es via m ercad o, em b ora p resen -te p elo lad o lib eral, -teve m en or d estaqu e.
O d eb ate sob re a su b sid iaried ad e n o tran s-correr d o sécu lo 20 assu m iu d iferen tes ên fases. Em gera l, este d eb a te fo i m a is vo lta d o p a ra a q u estã o d a a ssistên cia so cia l, em q u e a igreja tem tra d icion a lm en te m a ior p a rticip a çã o p or m eio d a s su a s en tid a d es fila n tró p ica s, m a s atu alm en te ad q u ire tam b ém relevân cia p ara a á rea d a sa ú d e – em esp ecia l, p o r ca u sa d a in -flu ên cia d o n eolib eralism o.
Co n tem p o ra n ea m en te, a lgu n s a u to res levan tam a n ecessid ad e d o d eb ate d e n ova su b -sid ia ried a d e, a q u a l ob jetiva ria a su b stitu içã o d a con d u ção extern a regu lativa p or u m a au to-con d u ção situ acion al (Sach sse, 1994:734; Wil-ke, 1996). Assim , a su b sid iaried ad e d escreveria a rela çã o en tre su b sistem a s a u tô n o m o s a u to -referen cia d o s, q u e n ã o co n h ecem n em p o n ta n em cen tro (Lu h m a n n , 1981, ap u d Sa ch sse, 1994:734).
No d eb ate acad êm ico atu al, n a área d a saú -d e, p o -d em -se o b ser va r -d u a s co n cep çõ es -d istin tas p ara a su b sid iaried ad e. Um a, qu e d efen -d e en ten -d im en to m a is restrito e a p ela p a ra a a u to resp o n sa b ilid a d e d o s in d ivíd u o s (Sch u lem b u rg, 1990; Arn old , 1993). Estes d evem , an -tes d e tu d o, a u to -a ju d a r-se e so licita r o a p o io d e su a fam ília p ara d ep ois recorrer aos b en efícios sociais d o Estad o. Ou tra corren te, p reocu p ad a com a m an u ten ção d e u m sistem a solid á
-rio, reto m a a s fo rm u la çõ es so b re su b sid ia rie-d arie-d e rie-d o p olítico social católico Nell Breu n in g. Para este reform ador social católico, com o m en -cio n a d o a cim a , a so cied a d e d eve cria r co n d i-çõ es e p ressu p o sto s so b o s q u a is ca d a in d iví-d u o p o ssa exa u rir a s p ró p ria s p o ssib iliiví-d a iví-d es. Nesta con cep ção, su b sid iaried ad e d eixa d e ser a n ta gô n ica à so lid a ried a d e, e a s a çõ es d evem ser p restad as p or aqu elas in stitu ições con sid e-rad as com o m ais ad eq u ad as p ara tal (Rein ers, 1987).
Por con segu in te, n essa lin h a d e p en sam en -to, a form a atu al d o segu ro social d e d oen ça é o sistem a m a is a d eq u a d o p a ra u m a ‘eco n o m ia social d e m ercad o’ (d en om in ação atrib u íd a ao m od elo alem ão p elos d em ocratas-cristãos). A p lu ralid ad e d e Caixas, com su a esp ecificid ad e p a ra a lgu m a s p ro fissõ es, seria exp ressã o d a su b sid ia ried a d e. Ca ixa s d iferen cia d a s co rres-p o n d eria m a exigên cia s d e d eterm in a d a s re-giões ou p rofissões. Os m in eiros e agricu ltores, p o r exem p lo, p o ssu em Ca ixa s p ró p ria s, co m con d ições esp eciais d e fin an ciam en to e su b sí-d io estatal sí-d ireto.
Nos an os 90, o d eb ate sob re o p rin cíp io d a su b sid iaried ad e, em esp ecial n a área d a saú d e, foi revitalizad o. Atu alm en te, p od e-se d izer qu e o fo rta lecim en to d o p rin cíp io d e su b sid ia rie-d arie-d e – exp resso em torie-d as as p rop osições rie-d e es-tím u lo à au to-resp on sab ilid ad e – corresp on d e à p rem issa n eolib eral d e m ais m ercad o/ m en os Estad o.
Privatização d e riscos, seletivid ad e e focaliza çã o – p rin cíp io s n eo lib era is p a ra a á rea so -cial – são d efen d id os ten d o p or fu n d am en to a su b sid iaried ad e d a in terven ção estatal. Su b sid iariesid asid e é o p rin cíp io b ásico sid a p olítica so cia l foca l. Política foca l é, em essên cia , o con -ju n to d e m ed id a s d efin id o p a ra m in o ra r o s p rob lem as sociais ap en as d e extratos p op u la-cion ais m ais exp ostos aos riscos, selela-cion ad os com b ase em algu m critério.
No d eb ate atu al, a d efesa d a su b sid iaried a-d e sign ifica a retiraa-d a a-d a garan tia a-d e assegu ra-m en to co letivo d e risco s, ta n to p ela d ira-m in u i-ção d a p articip ai-ção estatal, qu an to m ed ian te a red u ção d a p arcela d a p rovisão garan tid a soli-d ariam en te via segu ro social.
al-gu m a m ed id a. Assim , ap elar à su b sid iaried ad e sign ifica red iscu tir a ‘ju sta’ m ed id a d a in ter-ven ção estatal e n ão a retirad a d o Estad o.
Considerações finais
Com o vim os n os tóp icos an teriores, n o m od elo d e segu ro social, a cen tralid ad e n o trab alh o as-salariad o im p lica q u e características d as rela-ções d o m erca d o d e tra b a lh o seja m tra n sp os-tas p ara a b ase d a p olítica social, cristalizan d o d esigu ald ad es, m as, ao m esm o tem p o, o Esta-d o Social n ega p arcialm en te os m ecan ism os Esta-d e m ercad o ao assegu rar a satisfação d e n ecessi-d a ecessi-d es so cia is p o litica m en te ecessi-d efin iecessi-d a s. Neste m od elo d e p roteção, o ob jeto d as d isp u tas p o-lítica s – o con flito b á sico – está n a a d eq u a çã o en tre m érito e n ecessid ad e, isto é, em q u e m e-d ie-d a o s e-d ire it o s so cia is e-d e ve m co rre sp o n e-d e r à s n e ce ssid a d e s d e ca d a in d ivíd u o o u a o se u m érito.
Em b o ra estru tu ra d o co m b a se n o m ér ito, u m a con cep ção d e d istrib u ição está em b u tid a em d iversas áreas d o segu ro social. Necessid a-d es p oliticam en te a-d efin ia-d as fazem p arte a-d a es-tru tu ração d o sistem a, e, u m a vez qu e o p rin cí-p io d a n ecessid ad e tam b ém se faz valer, in d e-p en d en te d a cae-p acid ad e con trib u tiva d o in d i-víd u o, a so lid a ried a d e to m a fo rça n o in ter io r d o sistem a. O p rin cíp io d e ju stiça d istrib u tiva con form e as n ecessid ad es p resen te n o sistem a d e segu ro so cia l, n ã o d eve a ssim ser su b esti-m ad o.
H á u m a co n sta n te ten sã o en tre o s p rin cíp ios con stitu tivos d o segu ro social – equ ivalên -cia/ m érito, solid aried ad e/ n ecessid ad e e su b si-d iariesi-d asi-d e. A vigên cia p len a si-d os p rin cíp ios si-d e eq u ivalên cia e su b sid iaried ad e é con trad itória a o exercício d a so lid a ried a d e. Ao p a sso q u e a so lid a ried a d e p ressu p õ e a lgu m a red istrib u ção, a equ ivalên cia d os b en efícios às con trib u i-ções – o d ireito a b en efícios con form e o ‘m éri-to’ – n ega esta p ossib ilid ad e, e a su b sid iaried a-d e restrin ge a com u n ia-d aa-d e solia-d ária. A solu ção en con trad a p ara este con flito, assim com o p a-ra as con ta-rad ições in eren tes ao som atório d os elem en tos – d e n atu reza d istin ta – civil, p olítico e so cia l d a cid a d a n ia (Fleu r y, 1997:38), re su lta d a correlação d e forças em cad a m om en -to (Esp in g-An d ersen , 1990). O p on -to d e equ ilíb rio tem p orário en tre a solid aried ad e e a su ilíb -sid iaried ad e, b em com o en tre a solid aried ad e e a eq u iva lên cia , é p olitica m en te d efin id o em cad a con ju n tu ra.
No segu ro social d e d oen ça, im p era o p rin -cíp io d a n ecessid ad e. Ao garan tir a tod os os segu rad os a u tilização d e serviços d e saú d e con
-fo rm e a n ecessid a d e e in d ep en d en te d o va lo r d a s co n trib u içõ es, o segu ro so cia l d e sa ú d e su b su m e a equ ivalên cia à solid aried ad e. A p re-ced ên cia d o p rin cíp io d a n ecessid a d e sob re o p rin cíp io d a equ ivalên cia aten u a as característica s co n ser va d o ra s d o m o d elo d e segu ro so -cial alem ão d e cristalização d as d esigu ald ad es p ro d u zid a s p e la p a rticip a çã o n o m e rca d o d e trab alh o. Além d isso, a exp an são e a u n iform i-za çã o d o ca tá lo go d e serviço s e b en efício s e a p rogressiva in clu são d e cam ad as cad a vez m ais ab ran gen tes d a p op u lação – acop lad a às p ossi-b ilid ad es d e em p rego qu ase p len o – d eram fei-ção fortem en te u n iversal ao sistem a atu al.
Dessa fo rm a , h isto rica m en te, co m o s p ro -cessos d e in clu são e exp an são d o segu ro social d e d o en ça , o p rin cíp io d a so lid a ried a d e su p lan tou os p rin cíp ios d e equ ivalên cia e d e su b -sid iaried ad e. No p rocesso atu al d e con ten ção, co rre-se, p o rém , o risco d e u m a revita liza çã o d estes p rin cíp io s. A ten sã o sem p re existen te en tre a garan tia d e p roteção con form e o m éri-to ou a n ecessid ad e, e en tre a resp on sab ilid ad e in d ivid u a l e a q u ela d a co m u n id a d e so lid á r ia , torn ou a au m en tar.
Atu a lm en te, a d iscu ssã o so b re a su b sid ia-ried a d e vo lta a ter d esta q u e e su a vigên cia é reatu alizad a em esp ecial p or m eio d a m ajora-çã o d o co -p a ga m en to. Recen tem en te (ju n h o d e 1997), a co a lizã o lib era l-co n ser va d o ra n o p o d er, ro m p en d o co m a tra d içã o a n terio r d e solu ções corp orativam en te n egociad as, fez va-ler a su a m aioria p arlam en tar e ap rovou m eca-n ism o s d e p riva tiza çã o d a d em a eca-n d a , co m o o forte au m en to d os valores d e co-p agam en to e a a b ertu ra d a p o ssib ilid a d e d e in tro d u çã o d e elem en to s p ró p rio s d o s segu ro s p riva d o s: a restitu ição d e d esp esas, o estab elecim en to d e fran qu ias e p rêm ios p ela n ão-u tilização.
Deste m od o, con tem p oran eam en te, a ten -d ên cia é -d e refo rço à su b si-d ia rie-d a -d e – co m b ase n a q u al a coação à am p liação d a resp on -sab ilid ad e in d ivid u al con cretiza-se n a p rivati-zação d e riscos via co-p agam en to –, e h á in d í-cios d e retorn o d a equ ivalên cia, p ois p od erá vir a o co rrer u m reo rd en a m en to d o s segu ra d o s em Ca ixa s d e p rim eira e segu n d a cla sse n ã o m a is p o r p ro fissã o, e, sim , p o r n ível d e ren d a . O a p ro fu n d a m en to d e d esigu a ld a d es p o d erá , assim , vir a ser u m d os resu ltad os d a com p eti-ção en tre as Caixas, p ossib ilitad a p ela am p lia-çã o d a lib erd a d e d e esco lh a d a s Ca ixa s p elo s segu rad os – d efin id a com a Lei d a Estru tu ra d a Sa ú d e d e 1993 –, e d a in trod u çã o d e m eca n is-m os d o segu ro p rivad o cois-m o n ovas op ções p a-ra esta b elecim en to d e con ta-ra tos, a b erta s com a s Leis d e Reo rd en a çã o d o Segu ro So cia l d e Doen ça d e 1997.
Não ob stan te essas m ed id as recen tes p os-sa m vir a a feta r d e m od o n ega tivo o p rin cíp io d a solid aried ad e, isto n ão im p lica n ecessaria-m en te o d esecessaria-m an telaecessaria-m en to d o sisteecessaria-m a. Se, p or u m la d o, o se gu ro so cia l p o d e rá vir a p e rm a n ecer estável, p ois a segm en tação e a rep rod u ção d e p rivilégios são in trín secas a este m od e lo d e p ro te çã o so cia l, p o r o u tro, a id e n tifica -ção d e ten d ên cias n ão sign ifica a su a con creti-zação. O sistem a atu al m an tém u m a alta acei-t a b ilid a d e e, n a re a lid a d e, e m b o ra acei-t e n h a m ocorrid o algu m as restrições, a p roteção social a o risco d e a d o e ce r n a Ale m a n h a p e r m a n e ce am p la e in vejável, garan tin d o aten ção à saú d e em tod os os n íveis d e com p lexid a d e a 90% d a p op u lação.
Agradeciment os
A elab oração d este artigo foi p ossib ilitad a p or b olsa d e d o u to ra m en to sa n d u ích e co n ced id a p ela Ca p es, co m e stá gio re a liza d o n o In stitu t fü r Me d izin isch e Soziologie d er J. W. Goeth e Un iversität em Fran kfu rt am Main , en tre ab ril d e 1996 e ju n h o d e 1997.
Referências
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