Stricto Sensu
em Direito
Trabalho de Conclusão de Curso
SUPRANACIONALIDADE E PROTEÇÃO DO
CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA: UM MODELO
A SER SEGUIDO PELO MERCOSUL?
Autora: Fernanda Ollé Xavier
Orientador: Prof. Dr. Roberto de A. Chacon de
Albuquerque
SUPRANACIONALIDADE E PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA: UM MODELO A SER SEGUIDO PELO MERCOSUL?
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação stricto sensu em Direito da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para a obtenção do Título de Mestre em Direito.
Orientador: Prof. Dr. Roberto de A. Chacon de Albuquerque.
Ficha elaborada pela Biblioteca Pós-Graduação da UCB
X1s Xavier, Fernanda Ollé
Supranacionalidade e proteção do consumidor na União Europeia: um modelo a ser seguido pelo Mercosul? / Fernanda Ollé Xavier – 2011.
203f. ; 30 cm
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2011. Orientação: Roberto de A. Chacon de Albuquerque
1. Direito do consumidor. 2. União Europeia. 3. Integração econômica internacional . 4. Mercosul. I. Albuquerque, Roberto de A. Chacon de, orient. II. Título.
A Deus, que me iluminou e me inspirou, concedendo-me a devida razão e a motivação necessária para a elaboração e conclusão deste trabalho, e também porque me mostrou que o amor é elemento essencial para tudo o que fazemos na vida.
À professora Maria Elisabete Batista de Carvalho, presidente da Associação Educacional do Planalto Central, que proporcionou este valioso investimento na minha vida pessoal e profissional.
Aos meus familiares, especialmente à minha mãe e irmãos que apoiaram e compreenderam as abdicações que fiz em prol do mestrado.
Ao meu orientador, prof. Dr. Roberto Chacon de Albuquerque, que com profissionalismo ímpar, seriedade e comprometimento, conduziu-me sabiamente na execução deste trabalho.
Aos meus professores do mestrado, que por dedicação e comprometimento com os temas lecionados e respeito aos seus alunos, fizeram-me apreciar o Direito Internacional e Econômico, e amar, ainda mais, o ato de ensinar.
À equipe da Universidade Católica de Brasília, principalmente os funcionários da secretaria do curso, secretaria acadêmica e da biblioteca que, de uma forma ou de outra, prestaram-me a sua solidariedade, contribuindo para a conclusão desta dissertação.
Aos meus colegas de curso, especialmente Alessandra, Débora, Hélder e Manoel que não mediram esforços para me prestarem a sua solidariedade, tornando-se, além de grandes companheiros, grandes amigos.
E, por fim, a todos os demais amigos, em especial Adriana, Clarissa, Clauber, Jane, João Eustáquio, Karine, Leide, Lessana, Márcia, Neuza, Nina, Ruslane, Sabrina e Vanessa, que me acompanharam durante esta jornada, e proferiram-me palavras de motivação e incentivo, compreendendo as minhas recorrentes ausências.
Referência: XAVIER, Fernanda Ollé. Supranacionalidade e proteção do consumidor na União Europeia: um modelo a ser seguido pelo Mercosul? 2011. 203 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2011.
A pesquisa aborda a importância da proteção do consumidor nos blocos de integração econômica para o desenvolvimento integracionista e para a melhoria da qualidade de vida dos seus cidadãos, a partir de sua contemplação como Direito Fundamental pela Resolução nº 39/248 da Organização das Nações Unidas, de 16 de abril de 1985. Considerando-se este status que foi atribuído ao direito do consumidor no contexto internacional, o estudo teve como objetivo geral confirmar que o estágio em que se encontra a sua proteção no âmbito do Mercosul está muito aquém do nível ideal para que o bloco experimente um significativo avanço integracionista, sobretudo porque não conta com uma estrutura institucional de natureza supranacional, como a União Europeia, que é o único bloco de integração que atualmente conseguiu oferecer ao consumidor a tutela condizente com a posição que ocupa no cenário mundial. Para tanto, foi necessário discorrer-se sobre as estruturas institucionais da União Europeia e do Mercosul, sobre a evolução histórica da proteção do consumidor sob a ótica global, o que incluiu o estudo desta no seio do bloco comunitário, bem como do bloco sul-americano e, por fim, sobre a importância da supranacionalidade para a proteção do consumidor em ambos os blocos de integração.
Reference: XAVIER, Fernanda Ollé. Supranationality and consumer protection in the European Union: a model to be followed by Mercosur? 2011. 203 p. Dissertation (Master in Law) - Catholic University of Brasilia, Brasilia, 2011.
The research deals with how important it is to protect the consumer in economic common markets regarding the integrationist development e for a better quality of their citizens lives, from the point of view of its contemplation as a Fundamental Rights by Resolution n. 39/248 of the United Nations, of April 16, 1985. Considering that this status has been given to the consumer within international context, the study has had as a gol to confirm that the stage in which its protection is now in the Mercosur is below its ideal level so that the block can experience a significant integrationist advance, especially because it does not have an institutional structure of supranational nature, as the European Union, which is the only integrational block that has really gotten to offer the consumer a protection consistent with the position it has in the world market. To do that, it has been necessary to deal with the the institutional structures of the European Union and Mercosur, about the consumer protection's historical evolution under a global point of view, which has included its study within the community block, as well as in the South American block and, at last, about the importance of supranationality for the consumer protection in both integration blocks.
ACE – Acordo de Complementação Econômica
ALADI – Associação Latino-Americana de Integração
ALALC – Associação Latino-Americana de Livre Comércio
BCE – Banco Central Europeu
BCN – Bancos Centrais Nacionais
BEI – Banco Europeu de Investimentos
CDC – Código de Defesa do Consumidor
CADE – Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CEC – Centros Europeus do Consumidor
CEEA – Comunidade Europeia de Energia Atômica
CEE – Comunidade Econômica Europeia
CECA – Comunidade Europeia do Carvão e do Aço
CCM – Comissão de Comércio do Mercosul
CIDH – Comissão Interamericana de Direitos Humanos
CMC – Conselho do Mercado Comum
CMPED – Centro Mercosul de Promoção do Estado de Direito
CPC – Comissão Parlamentar Conjunta
COREPER – Comitê de Representantes Permanentes
CT7 – Comitê Técnico Nº 7
EEJ-Net – European Extra-Judicial Network
FCES – Foro Consultivo Econômico-Social
FIN-Net – Financial Resolution Dispute Network
FTC – Federal Trade Commission
GATT – General Agreement on Tariffs and Trade
Mercosul – Mercado Comum do Sul
NCL – National Consumers League
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OEA – Organização dos Estados Americanos
OECE – Organização Européia de Cooperação Econômica
ONU – Organização das Nações Unidas
Parlasul – Parlamento do Mercosul
PESC – Política Externa e de Segurança Comum
PICAB – Programa de Integração e Cooperação Argentina-Brasil
PLL – Protocolo de Las Leñas
PO – Protocolo de Olivos
POP – Protocolo de Ouro Preto
PSM – Protocolo de Santa Maria
RANAIM – Reunião de Alto Nível para a Análise Institucional do Mercosul
SAM – Secretaria Administrativa do Mercosul
SAT – Setor de Assessoria Técnica
SEBC – Sistema Europeu de Bancos Centrais
SELA – Sistema Econômico Latino-Americano
SGT-10 – Subgrupo de Trabalho 10
TA – Tratado de Assunção
TAL – Tribunal Administrativo-Trabalhista
TAUE – Tratado do Ato Único Europeu
TCE – Tribunal de Contas da União Europeia
TFUE – Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
TPI – Tribunal Penal Internacional
TPR – Tribunal Permanente de Revisão
TR – Tratado de Roma
TUE – Tratado da União Europeia
UE – União Europeia
INTRODUÇÃO ... 12
CAPÍTULO I – A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DA UNIÃO EUROPEIA ... 16
1.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS E EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO EUROPEU ... 16
1.2 O PARLAMENTO EUROPEU ... 20
1.3 O CONSELHO EUROPEU ... 23
1.4 O CONSELHO ... 25
1.5 A COMISSÃO EUROPEIA... 27
1.6 O TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA ... 28
1.7 O BANCO CENTRAL EUROPEU ... 31
1.8 O TRIBUNAL DE CONTAS ... 32
CAPÍTULO II – A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO MERCOSUL ... 35
2.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS E EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO DO MERCOSUL ... 35
2.2 O CONSELHO DO MERCADO COMUM ... 40
2.3 O GRUPO MERCADO COMUM ... 41
2.4 A COMISSÃO DE COMÉRCIO DO MERCOSUL ... 43
2.5 O PARLAMENTO DO MERCOSUL ... 44
2.6 O FORO CONSULTIVO ECONÔMICO-SOCIAL ... 46
2.7 A SECRETARIA ADMINISTRATIVA DO MERCOSUL ... 48
2.8 AS NOVAS INSTITUIÇÕES DO MERCOSUL ... 49
CAPÍTULO III – EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR SOB UMA PERSPECTIVA INTERNACIONAL ... 52
3.1 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR ... 52
3.2 A ORIGEM DO MOVIMENTO CONSUMERISTA NOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA ... 55
3.3 A ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS E A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR ... 58
3.4 A GLOBALIZAÇÃO E A INTENSIFICAÇÃO DAS RELAÇÕES DE CONSUMO ... 67
CAPÍTULO IV – A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA ... 72
4.1 O MOVIMENTO CONSUMERISTA NA EUROPA ... 72
4.1.1 Início do movimento consumerista europeu ... 72
4.1.2 Os principais documentos legais sobre a proteção do consumidor em alguns países da União Europeia. ... 74
4.1.2.1 Inglaterra ... 74
4.1.2.6 Portugal ... 79
4.2 OS INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA ... 81
4.3 A IMPORTÂNCIA DA SUPRANACIONALIDADE PARA A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA... 97
CAPÍTULO V – A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NO MERCOSUL ... 115
5.1 A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NOS ESTADOS-MEMBROS DO MERCOSUL ... 115
5.1.1 Paraguai ... 116
5.1.2 Uruguai ... 119
5.1.3 Argentina ... 122
5.1.4 Brasil ... 125
5.2 INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NO MERCOSUL ... 131
5.3 A IMPORTÂNCIA DA SUPRANACIONALIDADE PARA A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NO MERCOSUL ... 140
CONCLUSÃO ... 150
REFERÊNCIAS ... 156
ANEXO I - Resolução 39/248 da ONU sobre a proteção ao consumidor, de 16 de abril de 1985. ... 165
ANEXO II - Resolução nº 75/C092/01 do Conselho, de 14 de abril de 1975 ... 174
INTRODUÇÃO
Em 16 de abril de 1985, a Organização das Nações Unidas (ONU) positivou o princípio da vulnerabilidade do consumidor, influenciando vários países na elaboração de suas legislações consumeristas ao aprovar a Resolução nº 39/248, denotando a importância do tema. Sobre o feito, o autor Heraldo Felipe de Faria afirma que “a preocupação com respeito aos direitos fundamentais e, consequentemente, com a tutela do consumidor consolida os direitos do cidadão e promove o desenvolvimento social e econômico” 1. Entretanto, ainda se está longe da harmonização das legislações sobre o domínio direito do consumidor, notadamente no Mercosul, portanto, é importante que as garantias já positivadas sejam ampliadas e não restringidas pelas novas normas internacionais. Sob este manto seguiu a União Europeia (UE) que, por sua vez, contempla instituições de caráter supranacional, está pautada na aplicação dos princípios fundamentais de Direito Comunitário e efetivou o reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor e de que este é parte fundamental no desenvolvimento político e econômico integracionista através da indução dos seus Estados-Membros à elaboração de políticas voltadas para a defesa dos interesses de seus consumidores. Com efeito, dentre os atos do bloco comunitário, destaca-se a atuação da Comissão Europeia, com a enunciação dos dez princípios básicos2 sobre a forma como o bloco defende os interesses dos seus consumidores, independentemente do Estado-membro onde ele se encontre. Os dez princípios foram elaborados a partir da Resolução do Conselho, de 14 de abril de 1975, com o Programa Preliminar da Comunidade Econômica Europeia para uma Política de Proteção e Informação dos Consumidores. Por outro lado, esta não é a realidade do Mercosul, em que pese ele também ser um bloco de integração regional “que deverá consolidar as cinco liberdades estabelecidas no Tratado de Assunção, quer sejam: a circulação de mercadorias; a liberdade de circulação de pessoas e serviços; a liberdade de investimentos e de circulação de capitais” 3. Ou seja, a preocupação do Mercosul com a defesa do consumidor não está no patamar da União Europeia, tendo apenas como Documentos que tratam sobre o tema a edição das Resoluções do Grupo Mercado Comum
1 FARIA, Heraldo Felipe de. Revista Direitos Fundamentais e Democracia: UniBrasil, v.4.2008. Disponível em:
< http://revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/index.php/rdfd/article/viewFile/190/142 > Acesso em: 29 ago.2010.
2 Disponível em: < www.ieei.pt/files/Guia_cidadao_Consumidores.pdf>. Acesso em 24 set. 2010.
(GMC), destacando-se a Res. nº 126/94, Res. nº 123/96, Res. n. 124/96, Res. n. 125/96, Res. n. 126/96 e Res. 127/96, posteriormente substituída pela Res. n. 42/98; o Protocolo de Las Leñas (PLL), que visa à cooperação interjurisdicional entre os seus países signatários, e o Protocolo de Santa Maria (PSM), que ainda não está vigendo, contempla normas para a determinação do foro competente para a pacificação jurisdicional de conflitos oriundos de relações de consumo no seu âmbito. Como se demonstra, o Mercosul, diferentemente da União Europeia, ainda não assegura ao seu consumidor a proteção que lhe é devida, conforme enuncia a Resolução n. 39/248 da ONU, o que faz surgir a seguinte problemática: deveria o Mercosul adotar medidas que otimizem a defesa do consumidor sul-americano, espelhando-se na União Europeia, que adota medidas compatíveis com a posição do consumidor no contexto mundial, mediante a aplicação de princípios que refletem o seu status de Direito Fundamental? Mediante esse questionamento, a pesquisa propor-se-á a resolvê-lo através da confirmação da hipótese de que o Mercosul ainda não conta com um conteúdo normativo eficaz para a devida tutela do consumidor, e tampouco realizou a harmonização das legislações de seus Estados-Membros referentes à matéria, porque a sua estrutura institucional tem natureza intergovernamental, cujo sistema de tomada de decisões se dá por consenso entre os representantes dos governos locais, agindo em seus interesses, de forma dependente. Destarte, para que atingisse um nível satisfatório e elevado de proteção do consumidor em seu âmbito, deveria tomar como modelo a ordem institucional da União Europeia, que tem uma estrutura orgânica mista, composta por órgãos de natureza supranacional e intergovernamental, a exemplo da Comissão Europeia, órgão com características supranacionais, a qual age em favor do bem comum, de forma autônoma e independente e que, através da edição de diretivas, ato normativo derivado, possibilita a harmonização das legislações do bloco, inclusive as relativas à tutela do consumidor. Ou seja, pode-se dizer que a natureza intergovernamental das instituições mercosulinas configura o primeiro e principal motivo que atrasa a efetividade da proteção do consumidor na sua esfera e distancia o bloco das medidas traçadas pela União Europeia para garantir com eficácia esta proteção.
Para tanto se procederá a uma pesquisa qualitativa, posto que esta “objetiva identificar o que pertence e o que não pertence ao assunto pesquisado” 4, cujo problema será enfrentado, primeiramente, através do método de abordagem hipotético-dedutivo5. Partir-se-á de uma evolução histórica de acontecimentos que desencadearam fenômenos globais e regionais de ordem social, política e econômica.
O estudo será referenciado, especialmente, com as lições de Elizabeth Accioly, trazidas na obra em que ela aborda as estruturas jurídico-institucionais do Mercosul e da União Europeia. Além de Accioly, a temática teve como amparo doutrinário as lições de Sérgio Saba, Luiz Olavo Baptista e Odete Maria de Oliveira, que também dedicaram suas obras ao estudo das instituições da União Europeia e Mercosul, respectivamente. Noutro passo, ao analisar-se a proteção do consumidor no contexto internacional, será preconizada, notadamente, a abordagem de Ecio Perin Júnior e de Antônio Pereira Gaio Júnior, os quais fizeram um apanhado histórico da evolução da proteção do consumidor sob a ótica internacional e sob o manto da ONU. No que se refere à parte histórica do trabalho, contar-se-á, também, dentre outros, com o referencial de Newton de Lucca que, com muita propriedade, preocupou-se exclusivamente com a figura do consumidor na sua obra Direito do Consumidor, bem como com a visão de José Geraldo Brito Filomeno, quando ele trata da evolução das Relações de Consumo e com a sua preocupação internacional. No contexto da globalização/mundialização, a obra de Ecio Perin Júnior trará contribuição substancial ao trabalho, pois o autor faz uma abordagem sobre os reflexos da globalização nas relações de consumo.
Ato contínuo, no que tange à proteção do consumidor na União Européia e no Mercosul, mister serão as abordagens feitas por Elizabeth Accioly e Odete Maria de Oliveira - dentre outras que também serão sopesadas (v.g. o trabalho de Wagner Rocha D’Angelis sobre a necessidade da formação de uma estrutura supranacional para a expansão do Mercosul além da Região do Prata) - as quais se dedicaram à análise dos processos de integração enfrentados pelo Mercosul e pelas Comunidades Européias, respectivamente. Diante deste estudo, portanto, partir-se-á para a preocupação dos blocos com a proteção do consumidor, propriamente dita, através dos referenciais teóricos construídos por Aguinaldo Allemar, Beyla
4 MACÊDO, Manoel Moacir Costa. Metodologia científica aplicada. Brasília: Scala Gráfica e Editora, 2005, p. 80.
5 O método hipotético-dedutivo: identificado por Karl Popper, como o método único, ou seja, o teste da
falseabilidade das hipóteses. O fundamental é a proposição de explicações causais para os fenômenos observados na natureza. Nesta perspectiva a ciência procura desenvolver teorias que irão conduzir ao avanço do
Esther Fellous, Mário Frota, Eduardo Antônio Klausner, posto que estes autores se dedicaram à legislação de consumo no âmbito da ONU, da União Europeia e do Mercosul, respectivamente, estabelecendo uma abordagem sobre os dois blocos regionais, preocupações do presente trabalho. Ainda nessa temática, quanto ao estudo dos dez princípios básicos de proteção do consumidor estabelecidos pela União Européia, valer-se-á especialmente dos Documentos elaborados pelas próprias Instituições do bloco, mormente pela Comissão Européia, já que carente se está de obra publicada sobre a temática em questão.
Por fim, para a abordagem do último capítulo do trabalho, em que se sustentará a importância da supranacionalidade no Mercosul para a harmonização e o aperfeiçoamento de suas legislações consumeristas por parte de seus Estados-Membros, recorrer-se-á, especialmente, às lições do prof. Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros, com as quais ele contribuiu na obra coordenada pela professora Deyse Ventura, intitulada, Direito Comunitário do Mercosul, ao estudo de Wagner D’Angelis na sua obra que tem como preocupação a supranacionalidade no Mercosul e, sobretudo à obra, Direito da União Europeia, do professor português, Fausto de Quadros. Todavia, outros autores também serão referenciados, tais como as obras de Odete Maria de Oliveira, Joana Stelzer, Paulo Borba Casella, André Lipp Basto Lupi, Patrícia Jacyntho e Paulo Roberto Arnoldi, dentre outros que se preocuparam com os institutos da supranacionalidade e da intergovernamentalidade na UE e no Mercosul.
CAPÍTULO I – A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DA UNIÃO EUROPEIA
1.1. CONSIDERAÇÕES GERAIS E EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO EUROPEU
As relações internacionais que se estabeleceram desde a Segunda Grande Guerra são marcadas pelo surgimento de blocos de integração regional, a exemplo do Mercado Comum do Sul (Mercosul), na Região do Prata, formado pela República Argentina, República Federativa do Brasil, República do Paraguai e a República Oriental do Uruguai, através do Tratado de Assunção, de 26 de março de 19916, e da União Europeia (UE), atualmente formada por 27 Estados do Continente Europeu7, originada pelo Tratado de Roma, de 25 de
março de 1957, em vigência desde janeiro de 1958, e suas sucessivas reformulações, culminando no Tratado de Lisboa, de 19 de outubro de 2007, também chamado de Tratado Reformador da União Europeia. Estes movimentos integracionistas constituem uma das searas da cooperação internacional, que consiste no esforço mútuo de Estados Soberanos para combater as suas dificuldades econômicas e sociais de forma duradoura e sustentável.
Sobre a cooperação internacional, transcreve-se o entendimento de Sérgio Saba8,
[...] uma vez que as relações internacionais não operam no vazio e não constituem um arranjo espontâneo, reclamam um conjunto de normas capaz de delimitar/circunscrever a atuação dos Estados – na hipótese da coexistência pacífica – ou de promover a colaboração – no caso da cooperação internacional – o que permite a distinção entre dois grandes sistemas normativos, tendo em vista o substrato destas regras: o direito internacional público da paz e da guerra, cujas regras consubstanciam uma abstenção – obrigação de não - fazer, negativa – e o direito internacional público da cooperação, na clássica expressão de Friedmann, cujas normas cristalizam uma colaboração para a promoção dos interesses comuns – obrigação de fazer, positiva.
6 Incorporado ao direito brasileiro através do Decreto n. 350, de 21 de novembro de 1991.
A UE, por sua vez, foi implementada a partir das sucessivas reformulações do Tratado de Roma (TR) de 1957, originariamente estabelecido entre Alemanha Ocidental9, França, Itália e os três países do Benelux: Bélgica, Países Baixos e Luxemburgo. O TR criou duas novas comunidades européias, além da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (Ceca), instituída pelo Tratado de Paris10, a saber: a Comunidade Econômica Europeia (CEE), e a Comunidade Europeia de Energia Atômica (CEEA, ou Euratom). Assim, no território daqueles seis Estados-Partes passaram a “operar três comunidades com funções distintas e estruturas orgânicas semelhantes, porém diversas: a Ceca, a CEE e a CEEA” 11.
Ato contínuo, houve a necessidade de alargamento do bloco, até então formado entre os seis Estados-Membros, o quem ensejou a adesão de novos três atores soberanos: Dinamarca, Grã-Bretanha e Irlanda, solidificado pelo Tratado de Bruxelas ou Tratado de Fusão, em vigor a partir de janeiro de 1973, o qual implementou a fusão das instituições comuns para o desenvolvimento econômico das três Comunidades, o que ocorreu em 1965. Posteriormente, a segunda metade dos anos 80 foi marcada por uma nova expansão da integração européia, através do trabalho do então presidente da Comissão Europeia, Jacques Delors, que aprofundou as relações intra-europeias, a partir de propostas “previstas num famoso Livro Branco, que constituíram a matriz do projeto de Ato Único” 12. Nasce o Ato
Único Europeu, primeiro documento de revisão do Tratado de Roma, em vigência a partir de 1 de julho de 1987, que teve como conteúdos o acordo sobre política externa e segurança comum e o projeto de modificação institucional das comunidades com vistas a aperfeiçoar o seu funcionamento. Nesta fase, o bloco já contava com 15 partners.
O segundo documento de revisão dos tratados comunitários deu-se com a assinatura do Tratado de Maastrich ou Tratado da União Europeia (TUE), em 7 de fevereiro de 1992, em vigência a partir de 1 de novembro de 1993, considerado o mais importante documento, posto que introduziu significativas modificações no sistema de integração europeu, tanto no campo institucional, quanto no material.
O TUE criou Três Pilares sobre os quais se funda este bloco regional, sendo o primeiro constituído por instituições supranacionais, e o segundo e terceiro com estruturas intergovernamentais, quais sejam, a política externa, a segurança comum, justiça e negócios
9 Nesta altura apenas a República Federal Alemã, e não a República Democrática Alemã.
10 Estabelecido entre Alemanha Ocidental, França, Itália e os três países do Benelux, em vigor a partir de 26 julho de 1952.
internos. No primeiro pilar da União estão as três Comunidades: Ceca, CE - antiga CEE - e a CEEA ou Euratom, tendo como preocupação o mercado comum, e a união econômica e monetária. O segundo pilar é constituído pela política externa e de segurança comum (Pesc), procurando reforçar a solidariedade política mútua na defesa dos valores comuns, dos interesses fundamentais, da independência e da integridade da União. Tem como figura principal, o Conselho Europeu. E, o terceiro pilar, é formado pela cooperação nos setores de justiça e negócios internos, principalmente no que tange ao combate ao crime organizado, ao tráfico – de armas, de drogas e de seres humanos - ao terrorismo, ao racismo e à xenofobia.
Trata-se de um progresso importante para a UE, já que houve o acordo mútuo dos Estados-Partes cooperarem mais estreitamente nestes domínios, como forma de afirmar a identidade europeia no mundo e de assegurar uma melhor proteção dos seus cidadãos contra a criminalidade organizada e o tráfico de drogas. Além disso, o TUE realizou a última etapa da integração, a União Monetária e Econômica do bloco, mediante a criação da moeda única, o euro, em 1999.
Os “europeístas” desejavam a expansão da UE para o leste, portanto, inseriram na pauta europeia a necessidade de uma nova revisão do TUE, que resultasse, especialmente, uma modificação no processo de tomada de decisões no plano das comunidades, e também na evolução das instituições intergovernamentais que constituíam os segundo e terceiro pilares da UE, para a natureza “comunitária”. Diante disso, em outubro de 1997 foi assinado o Tratado de Amsterdã, entrando em vigor a partir de maio de 1999, denotando um importante aprofundamento do processo de integração, “ampliando a coesão política e social no interior da União e lançando as bases para uma futura extensão ratione personae da UE rumo ao Leste, que seriam objeto das difíceis negociações de Nice (2001)”13.
Posterior e sucessiva reformulação do TR, ocorreu em 26 de fevereiro de 2001 com a firmatura do Tratado de Nice (TN), entrando em vigor a partir de 1 de fevereiro de 2003, com vistas a adaptar o funcionamento das instituições europeias antes da entrada de novos Estados-Partes, do Leste e do Sul da Europa, conformando, assim, uma UE de 27 partners. As principais decisões tomadas neste pacto referem-se àlimitação da dimensão e composição da Comissão Europeia, a extensão da votação por maioria qualificada, uma nova ponderação dos votos no Conselho Europeu e a flexibilização do dispositivo de cooperação reforçada.
Além destas, o TN pretendia dar início à construção de uma Constituição Europeia, que, caso restasse exitosa, haveria a revogação deste Tratado e a sua substituição pelo Tratado que estabeleceria uma Constituição para a Europa.
Com vistas à solidificação do Tratado para a Constituição Europeia, houve um aprofundamento das negociações entre os consorciados europeus, o que culminou na assinatura, em 13 de dezembro de 2007, do Tratado de Lisboa (TL), também denominado “Tratado Reformador”, em vigor desde 1 de dezembro de 2009, a fim de "completar o processo lançado pelo Tratado de Amesterdão (1997) e pelo Tratado de Nice (2001), para reforçar a eficiência e a legitimidade democrática da União e para melhorar a coerência da sua ação"14.
O TL não é um texto autônomo, mas a reforma do TUE (Maastrich, 1992) e do Tratado que instituiu a Comunidade Europeia (Tratado de Roma, 1957), sendo este último rebatizado “Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia”. A reforma do TUE pelo TL significou uma referência para a elaboração da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que incorporou a rejeitada Constituição Europeia, fazendo com que a convergência destes três documentos: o Tratado da União Europeia, o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, formassem a atual base jurídica da União Europeia.
Hodiernamente, a UE é formada por 27 Estados-Partes e, no que concerne às suas instituições, elas estão elencadas e comprometidas com os valores e objetivos, tais como dispostos no artigo 13º da Versão Consolidada do Tratado da União Europeia pelo Tratado de Lisboa:
Artigo 13º.
1. A União dispõe de um quadro institucional que visa promover os seus valores, prosseguir os seus objetivos, servir aos seus interesses, os dos seus cidadãos e dos Estados-Membros, bem como assegurar a coerência, a eficácia e a continuidade das suas políticas e das suas acções.
As instituições da União são: - o Parlamento Europeu, - o Conselho Europeu, - o Conselho,
- a Comissão Europeia (adiante designada “Comissão”),
- o Tribunal de Justiça da União Europeia, - o Banco Central Europeu,
- o Tribunal de Contas.
Por derradeiro, quanto ao conceito de “instituições”, eis as palavras de Kegel e Amal15, “compreende-se um conjunto normativo orientado a determinados objetivos e os instrumentos que garantam sua execução, para dirigir o comportamento individual em determinada direção”.
1.2 O PARLAMENTO EUROPEU
O Parlamento Europeu, ou Parlamento de Estrasburgo16, originariamente designado no Tratado da Ceca por “Assembléia”, representa os povos dos Estados- Membros reunidos na União. Atualmente, as funções e composição do Parlamento Europeu estão dispostas no artigo 14º da primeira parte do TL (TUE)17.
Até junho de 1979, os membros do Parlamento eram designados pelos Parlamentos dos Estados-Membros, o que, segundo afirma Saba18,
Desta sorte, além de uma composição biônica, as lacunas do direito comunitário sobre os modos de designação interna permitiam uma indicação em descompasso com o jogo de forças políticas nacionais implicando, na maioria das vezes, uma falsa representação partidária – que é corolário de um elevado diálogo ideológico – no âmbito do Parlamento Europeu. Estas mazelas na composição do Parlamento de Estrasburgo, realizada de forma indireta, eram reconhecidas mesmo pelos redatores
15 KEGEL, Patrícia Luíza; AMAL, Mohamed. Instituições, Direito e Soberania: a efetividade jurídica nos
processos de integração regional nos exemplos da União Europeia e do Mercosul. Revista Brasileira de Política Internacional. 1ed. 2009, p. 53-70.
16 O site do Parlamento Europeu na internet é: www.europarl.eu.int/.
17 Tratado da União Europeia (versão consolidada pelo Tratado de Lisboa) Artigo 14º 1. O Parlamento Europeu
exerce, juntamente com o Conselho, a função legislativa e a função orçamental. O Parlamento Europeu exerce funções de controlo político e funções consultivas em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados. Compete-lhe eleger o Presidente da Comissão.
2. O Parlamento Europeu é composto por representantes dos cidadãos da União. O seu número não pode ser superior a setecentos e cinqüenta, mais o Presidente. A representação dos cidadãos é degressivamente proporcional, com um limiar mínimo de seis membros por Estado-Membro. A nenhum estado-Membro podem ser atribuídos mais do que noventa e seis lugares. O Conselho Europeu adopta por unanimidade, por iniciativa do Parlamento Europeu e com a aprovação deste, uma decisão que determine a composição do Parlamento Europeu, na observância dos princípios referidos no primeiro parágrafo.
3. Os membros do Parlamento Europeu são eleitos, por sufrágio universal directo, livre e secreto, por um mandato de cinco anos.
4. O Parlamento Europeu elege de entre os seus membros o seu Presidente e a sua Mesa.
dos tratados originais, tanto que o Tratado de Roma, no ato de constituição da CE, estabelecia que o Parlamento – ainda denominado Assembleia Comum – deveria elaborar um projeto que previsse sua composição por sufrágio direto e universal, e consoante um procedimento uniforme para todos os Estados-Membros, a fim de que a instituição refletisse diretamente a vontade do povo europeu e não apenas de modo mediato e em segundo grau, pelo pleito indireto.
Diante deste desequilíbrio enfatizado pelo autor, posteriormente, por determinação do disposto no artigo 138 do Tratado CEE19, passou a ser o único órgão da UE que resulta de eleições diretas, por sufrágio universal, para um mandato de cinco anos. O Parlamento é composto atualmente por 736 deputados, também chamados de “eurodeputados”, que representam os 500 milhões de cidadãos dos vinte e sete Estados-Membros do bloco, assim distribuídos: Alemanha, 99; Áustria, 17; Bélgica, 22; Bulgária, 17; Chipre, 6; Dinamarca, 13; Eslovênia, 7; Eslováquia, 13; Espanha, 50; Estônia, 6; Finlândia, 13; França, 72; Grécia, 22; Hungria, 22; Irlanda, 12; Itália, 72; Letônia, 8; Lituânia, 12; Luxemburgo, 6; Malta, 5; Países Baixos, 25; Polônia, 50; Portugal, 22; Reino Unido, 72; República Checa, 22; Romênia, 33 e Suécia, 1820. Reúnem-se, em geral, em Estrasburgo, no Palácio da Europa. Sobre esta distribuição, Vilaça afirma que “se a repartição dos deputados por país traduz, mais uma vez, a preocupação de equilibrar a importância das respectivas populações, a sua reunião em grupos parlamentares de cunho europeu reforça a solidariedade internacional e a natureza comunitária desta instituição” 21.
É este órgão que atua diretamente na redação dos atos legislativos que refletem os direitos dos seus cidadãos, como por exemplo, os relativos à proteção dos consumidores, e às quatro liberdades: a livre circulação de trabalhadores, de capitais, de serviços e de mercadorias.
O atual presidente do Parlamento Europeu é Jerzy Buzek, nascido no sudeste da Silésia, região da Polônia, hoje pertencente à República Checa. Jerzy Buzek foi eleito em 14 de julho de 2009, “obtendo 555 dos 644 votos expressos: a imensa maioria de qualquer
19 Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia (Tratado CEE), Parte V - As instituições da Comunidade, Título I - Disposições institucionais, Capítulo I - As instituições, Secção I - O Parlamento Europeu, Artigo 138º 1. Os representantes ao Parlamento Europeu, dos povos dos Estados reunidos na Comunidade, são eleitos por sufrágio universal directo.
20 Disponível em:
http://www.europarl.europa.eu/members/public/geoSearch/search.do?country=SK&language=PT. Acesso em 10 out. 2010.
21 VILAÇA, José Luiz da Cruz. Sobre as instituições num processo de integração – União Europeia,
Mercosul, Comunidade Andina. Disponível em:
Presidente do Parlamento Europeu desde as primeiras eleições diretas em 1979” 22. Em seu primeiro discurso de governo, Buzek enfatizou que as prioridades de seu mandato seriam a promoção de uma comunidade europeia da energia, da democracia e da defesa dos direitos humanos, o reforço da cooperação com os países vizinhos meridionais e orientais da UE, o reforço do papel da UE em um mundo multipolar, garantindo que o orçamento plurianual da UE possa satisfazer as necessidades e satisfazer as ambições da União alargada, e assegurar que o Parlamento Europeu está disposto a desempenhar um papel maior após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.23 Isto é, é o Presidente que dirige todas as atividades do Parlamento, preside as sessões plenárias e, junto com o Conselho, aprova o orçamento anual da UE.
Nesse sentido, no que concerne às funções do Parlamento Europeu, mister registrar-se que a partir do TUE, houve um alargamento das suas competências em vários aspectos, especialmente, conforme expõe Accioly,
[...] no domínio do processo de decisão, em que passa a partilhar com o Conselho poderes de co-decisão que lhe permite inviabilizar – não apenas de facto, mas também de direito – a adopção de actos legislativos à revelia do processo de conciliação... Para além deste aspecto...veja-se o alargamento das competências puramente consultivas, o reconhecimento de matérias em que o parecer do Parlamento não é apenas obrigatório, mas também vinculativo, a provedoria da justiça, e, por último, o envolvimento da designação dos membros da Comissão, que permite ao Parlamento examinar e aprovar cada um dos futuros comissários... Em síntese, é num novo contexto de capacidade de controle político que se inscreve o exercício das antigas e novas competências do Parlamento no processo de decisão: consulta facultativa; consulta obrigatória não vinculativa; consulta obrigatória vinculativa (adesão de novos Estados-Membros e alguns Tratados internacionais); possibilidade de rejeitar posição comum do Conselho, ou de rejeitar o texto confirmado pelo Conselho 24.
Estes procedimentos, ainda hoje em vigor, “procuraram estreitar o diálogo entre o Parlamento e o Conselho, conferindo ao Parlamento de Estrasburgo, ao lado de seu tradicional papel de controle, certa influência no processo de elaboração do direito comunitário derivado”25.
Ao Parlamento também compete o poder de mediar o direito de petição direta conferido aos cidadãos da UE com as instituições comunitárias, por se tratar da única instituição com legitimidade democrática. Além disso, o Parlamento Europeu tem a
22 PARLAMENTO EUROPEU. Disponível em:
http://www.europarl.europa.eu/president/view/en/the_president/biography.html. Acesso em 10 out. 2010. 23 Ibidem.
24 ACCIOLY, Elizabeth. Mercosul e União Europeia: estrutura jurídico-institucional. Curitiba: Juruá, 2001, p.117-118 apud RUIZ, 1997, s.d.
possibilidade de constituir uma comissão de inquérito temporário para analisar alegações de infração ou de má administração na aplicação do direito comunitário. Por fim, cumpre-se dizer, que uma das maiores particularidades do Parlamento Europeu no contexto internacional reside no fato dos deputados não se encontrarem organizados por delegações estaduais, mas sim por grupos políticos multinacionais, os quais são constituídos em função das suas afinidades políticas. Atualmente, não é possível compor um grupo político com deputados pertencentes a um só Estado-Membro.
1.3 O CONSELHO EUROPEU
A origem do Conselho Europeu26, também denominado de “cimeiras”, ou ainda “cumbres” 27remonta aos anos de 1961, “com a celebração da primeira cumbre européia” 28, mas historicamente formalizada em 1974, por ocasião do Conselho Europeu de Paris, evento que determinou a institucionalização destas reuniões informais que eram realizadas entre os Estados-Membros que procuravam ampliar as suas relações de cooperação, sem implicar na submissão dos interesses nacionais aos interesses comuns, tal como se verificava no plano comunitário em razão da regra da maioria. E, em 1986, através do Tratado do Ato Único Europeu (TAUE), o Conselho foi formalizado para que os Chefes de Estado ou de Governo fixassem os objetivos da UE e a definição dos meios para atingi-los. Ou seja, o Conselho Europeu surgiu como uma instância intergovernamental de debates informais, e logo teve o seu papel reconhecido pelo TAUE para a cooperação política do continente e assim, atuar em conjunto com as demais instituições de Bruxelas.
Em 1992, através do Tratado de Maastrich, o Conselho Europeu “adquiriu um estatuto formal, nos termos do qual a sua função consiste em dar à União os impulsos necessários ao seu desenvolvimento e definir as respectivas orientações políticas gerais” 29. Mas foi apenas com o Tratado de Lisboa, em vigência a partir de 1 de dezembro de 2009, que o Conselho
26 O site do Conselho Europeu na internet é: www.european-council.europa.eu/. 27 No idioma português significa, genericamente, reuniões, conferências.
28 OLIVEIRA, Odete Maria de. União Europeia: processos de integração e mutação. Curitiba: Juruá, 2000, p. 169.
Europeu passou a ser uma instituição, assim disposto na primeira parte do Tratado, em seu artigo 15º30.
Conforme dispõe o TL, esta instituição é composta pelos Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros, bem como pelo seu Presidente e pelo Presidente da Comissão. O Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança também participa dos seus trabalhos. O eurodeputado belga, Herman Van Rompuy, é o Presidente do Conselho Europeu desde 1 de dezembro de 2009, isto é, primeiro Presidente da União Europeia, configurando uma das inovações operadas pelo Tratado de Lisboa, sendo eleito por maioria qualificada, para um mandato de dois anos e meio, renovável uma vez, conforme dispõe o artigo 15 da primeira parte do TL (TUE). Quanto às funções do Presidente, Saba afirma que31,
A presidência do Conselho Europeu, assistida pelo Secretário-Geral do Conselho das comunidades e, eventualmente, pelo Estado que for exercer a presidência seguinte, além de coordenar as reuniões de cúpula da União, responde pela representação externa da UE, especialmente quanto às matérias do segundo pilar, vale dizer, política externa e segurança comum (Pesc).
O Conselho Europeu reúne-se em Bruxelas, no edifício Justus Lipsius, duas vezes por semestre, delibera por maioria qualificada e deve apresentar um relatório ao Parlamento Europeu após cada uma de suas reuniões. Quanto a esta manifestação do Conselho perante o Parlamento de Estrasburgo, deve-se registrar que não se trata da implicação de um liame jurídico entre ambos, que gerasse uma obrigação do Conselho, nem denota qualquer mecanismo de controle do Parlamento sobre aquele.
Em que pese o Tratado de Maastrich ter atribuído ao Conselho Europeu o status de cúpula do processo de integração, as suas decisões não têm força vinculante para seus destinatários como os atos emanados no plano comunitário – regulamentos, diretivas e decisões resultantes da atividade conjunta do Conselho, Comissão e Parlamento – posto que são adotadas pelo consenso de seus membros, devendo apenas servir de substrato ao funcionamento da União na consecução de seus objetivos.
Por derradeiro, eis o que aborda Oliveira ao tratar da natureza jurídica do Conselho Europeu,
30 Tratado da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 15º 1. O Conselho Europeu dá à União os
impulsos necessários ao seu desenvolvimento e define as orientações e prioridades políticas gerais da União. O Conselho Europeu não exerce função legislativa.
[...] a doutrina apresenta três asserções à natureza jurídica desse Conselho: ‘a) é um órgão intergovernamental de coordenação, quando atua como instância de cooperação política européia; b) é uma modalidade de Conselho da União Européia quando trata de questões comunitárias; c) é um órgão sui generis, que atua como Conselho de Ministros e como órgão intergovernamental’ 32.
Completa a autora, afirmando que, “sem dúvida, o Conselho Europeu constitui uma instância política com vocação múltipla, tanto pelos membros que o integram como pelos problemas e funções que o circundam, não podendo ser confundido com o Conselho da União Européia” 33.
1.4 O CONSELHO
O Conselho, ou Conselho da União Europeia34, antes denominado Conselho de Ministros, representa a Câmara Alta ou Senado da UE, pois constitui o seu principal órgão de tomada de decisões, ou na definição de Oliveira35,
é a instituição comunitária supranacional que concentra autêntico poder de decisão política, representando o interesse dos Estados-Membros como dos seus governos. Entretanto, trata-se de um órgão comunitário autônomo e independente dos Estados-Membros que representa.
Está previsto no artigo 16º36do TL (TUE), o qual dispõe sobre as suas funções, composição e funcionamento, permitindo afirmar que, além da função legislativa em conjunto com o Parlamento, o Conselho exerce também função de gerir a política econômica dos Estados-Membros, a política externa e de segurança comum da União Europeia, pactua acordos internacionais entre o bloco e os demais Estados soberanos ou organizações internacionais, coordena as ações dos partners e cria medidas no domínio da cooperação policial e judicial em matéria penal. Juntamente com o Parlamento Europeu, o Conselho constitui a Autoridade Orçamental que aprova o orçamento da UE.
O Conselho é formado por um representante de cada Estado-Membro, em nível ministerial, “com poderes para vincular o Estado no desenvolvimento da integração européia,
32 OLIVEIRA, Ibid., p. 171. 33 OLIVEIRA, loc. cit.
34 O site do Conselho na internet é: www.consilium.europa.eu/. 35 Ibid. 2000, p. 143.
36 Tratado da União Europeia (versão consolidada do TL). Artigo 16º 1. O Conselho exerce, juntamente com o
configurando-se como órgão colegiado de Estados e, ao mesmo tempo, órgão de cúpula das comunidades” 37. Ou seja, o Conselho representa os Estados-Membros enquanto Estados soberanos e, por isso, complementa Saba38, “a nomeação para o cargo de membro do Conselho não é objeto de qualquer controle político por parte dos demais Estados, nem depende da aquiescência das próprias comunidades, restando de competência soberana do Estado uti singuli”. Nesse diapasão, registra-se ainda que o Estado pode substituir o seu representante a qualquer momento, por conveniência e oportunidade, especialmente em razão da matéria a ser tratada, por configurar um órgão de confiança do governo nacional.
O TL também introduziu inovações quanto ao sistema de deliberação do Conselho, determinando que a votação será por maioria qualificada, em vez do voto por unanimidade, significando que a partir de 1 de novembro de 2014, as decisões do Conselho de Ministros deverão ser apoiadas por 55% dos Estados-Membros, representando pelo menos 65% da população europeia. Este sistema confere uma dupla legitimidade às decisões. Todos os Estados-Membros devem concordar com essa alteração e os parlamentos nacionais terão direito de veto.
As reuniões são periódicas, cuja frequência depende do próprio Conselho, o que geralmente é aprazado de acordo com a área a ser tratada. As temáticas do Conselho estão divididas em dez formações diferentes, quais sejam: Assuntos Gerais (v.g, tratativas sobre o alargamento do bloco); Negócios Estrangeiros; Assuntos Econômicos e Financeiros; Justiça e Assuntos Internos; Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores; Competitividade; Transportes, Telecomunicações e Energia; Agricultura e Pescas; Ambiente; Educação, Juventude e Cultura. Todos os trabalhos das reuniões são preparados ou coordenados pelo Comitê de Representantes Permanentes (COREPER), constituído pelos representantes permanentes dos Estados-Membros estabelecidos em Bruxelas e pelos respectivos adjuntos.
Isto é, no que concerne à representação dos Estados-Membros, esclarece Accioly que “para todo assunto a discutir, cada um dos Estados-Membros envia um ou mais Ministros especializados nos temas a tratar” 39.
1.5 A COMISSÃO EUROPEIA
A Comissão Europeia, ou Comissão40, originalmente conhecida como “Alta Autoridade”, constitui órgão independente dos Estados-Membros, representando o interesse comunitário, como verdadeiro órgão supranacional e, segundo definição de Accioly, “é vista como o motor da política comunitária. É um órgão basicamente técnico, mas de vital importância na engrenagem comunitária” 41. Trata-se do órgão executivo do bloco europeu, que tem a função de elaborar propostas de nova legislação europeia, isto é, exercer o poder de iniciativa exclusivo pela elaboração do direito comunitário derivado, assegurar a gestão corrente da aplicação das políticas e dos fundos da UE e representar os interesses desta no seu conjunto. Cabe-lhe também garantir que todos os Países-Membros cumprem os Tratados e a legislação europeia42, exercendo, assim, importante função executiva no que concerne ao direito comunitário originário e derivado. Daí a expressão clássica la Commission, la gardienne des traités (a Comissão, a guardiã dos Tratados), estando a Comissão no centro do sistema orgânico da Comunidade.
Suas funções estão previstas no artigo 17º, número 143 do TL (TUE). Seus membros são indicados e designados pelos Estados, mas independente deles, posto que representam os próprios interesses comunitários, ou seja, como esclarece Saba, “sua atividade é informada pelos valores comuns partilhados pelos vários Estados, que subjazem ao processo de integração continental” 44. Por isso, no cumprimento dos seus deveres, os Comissários não podem solicitar nem aceitar orientações dos seus governos, pois representam os interesses da comunidade, e não dos Estados.
40 O site da Comissão na internet é: <http://ec.europa.eu/index_pt.htm>. Acesso em: 12 out. 2010. 41 Ibid., 2001, p. 106.
42 Disponível em: <http://ec.europa.eu/about/index_pt.htm> Acesso em 12 out. 2010.
43 Tratado da União Europeia (versão consolidada do TL). Artigo 17º 1. A Comissão promove o interesse geral
da União e toma as iniciativas adequadas para esse efeito. A Comissão vela pela aplicação dos Tratados, bem como das medidas adoptadas pelas instituições por força destes. Controla a aplicação do direito da União, sob a fiscalização do Tribunal da Justiça da União Europeia. A Comissão executa o orçamento e gere os
programas. Exerce funções de coordenação, de execução e de gestão em conformidade com as condições estabelecidas nos Tratados. Com excepção da política externa e de segurança comum e dos restantes casos previstos nos Tratados, a Comissão assegura a representação externa da União. Toma a iniciativa da programação anual e plurianual da União com vista à obtenção de acordos institucionais.
A Comissão está sediada em Bruxelas e é composta por 27 Comissários, incluindo o seu Presidente e o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, cargo criado pelo TL, que é um dos vice-presidentes, cada um designado por um Estado-Membro do bloco, e aprovado pelo Parlamento. Seu atual Presidente é o português José Manuel Durão Barroso, eleito em 2009 pelo Parlamento Europeu, mediante proposta do Conselho Europeu, para cumprir um mandato de cinco anos.
Importante salientar que o TL introduziu mudanças no que tange ao mecanismo de votação da Comissão, o qual deverá entrar em vigor a partir de 1 de novembro de 2014, momento em que a votação será por maioria qualificada, em vez do voto por unanimidade, significando que as decisões do Conselho de Ministros deverão ser apoiadas por 55% dos Estados-Membros, representando pelo menos 65% da população europeia. E, diante do exposto no número 5 do artigo 17º da primeira parte do TL, a partir de novembro de 2014, a composição da Comissão corresponderá a dois terços do número dos Estados-Membros, a menos que o Conselho Europeu, deliberando por unanimidade, decida alterar esse número.
1.6 O TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA UNIÃO EUROPEIA
O Tribunal de Justiça da União Europeia45 está sediado em Luxemburgo e configura uma das instituições fundamentais da UE, posto que garante o respeito à aplicação e interpretação do direito comunitário europeu. Ele foi criado em 1952 pelo Tratado de Paris, e é composto por três jurisdições: pelo Tribunal de Justiça, pelo Tribunal Geral, criado em 1988 e pelo Tribunal da Função Pública, criado em 2004. Desde que foram criadas, as três jurisdições já proferiram cerca de 15.000 acórdãos46.
Suas funções, composição e funcionamento estão previstos no artigo 19º47 do TL (TUE). Trata-se de um órgão supranacional, incumbido de garantir a aplicação do direito
45 O site do Tribunal de Justiça da UE na internet é: http://curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/. Acesso em: 12 out. 2010.
46 Disponível em: < http://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_6999/ > Acesso em 12 out. 2010.
47 Tratado da União Europeia (versão consolidada do TL). Artigo 19º 1. O Tribunal de Justiça da União
regional no interior da Comunidade, contribuindo para o seu desenvolvimento através de jurisprudência avançada, “convertendo os Tratados em verdadeira constituição material, desempenhando, nesse sentido, função de Tribunal Constitucional da União”48.
Quanto às funções do Tribunal de Justiça da UE, explica Oliveira49, que lhe compete:
a) controle da adequação do direito comunitário derivado dos tratados, exercido através do recurso de nulidade, exame prejudicial da validade dos atos das instituiçõesda Comunidade e mediante o controle incidental da legalidade das disposições gerais; b) garantia do equilíbrio institucional, mediante a resolução dos conflitos de competência entre as instituições da Comunidade, sustentados fundamentalmente sobre a base dos recursos de nulidade e por omissão; c) delimitação de competências entre a Comunidade e os Estados-Membros, levado a cabo pelos recursos por descumprimento, a questão prejudicial de interpretação, recursos de nulidade e os pareceres contemplados no Tratado da Comunidade Européia; d) proteção dos direitos fundamentais; e) o controle preventivo da constitucionalidade dos acordos da Comunidade com terceiros, através de pareceres previstos no Tratado da União Européia.
Em síntese, cabe ao Tribunal de Justiça da UE fiscalizar a legalidade dos atos das instituições do bloco europeu, assegurar o respeito, pelos Estados-Membros, à aplicação do direito originário e derivado da União e interpretar o direito da União a pedido dos juízes nacionais.
Ele é composto por, pelo menos, um juiz designado de comum acordo pelos governos de cada Estado-Membro, por seis anos, que reúna as condições compatíveis com o exercício da função e que ofereça absoluta garantia de independência. O Tribunal também é composto por oito advogados-gerais que o auxilia, incumbidos “de apresentar publicamente, com imparcialidade e independência, conclusões motivadas sobre assuntos demandados em tal órgão, com a finalidade de colaborar no cumprimento dessa missão”50, isto é, facilitando o trabalho dos juízes na prolação de suas decisões. Os advogados-gerais não constituem o Ministério Público da UE.
Além disso, o Tribunal de Justiça dispõe de uma Secretaria Geral própria.
O Tribunal Geral, também denominado Tribunal de Primeira Instância, uma das três jurisdições que compõe o Tribunal de Justiça da UE, é formado por, pelo menos, um juiz de cada Estado-Membro, nomeados de comum acordo pelos Governos dos partners, para um
mandato de seis anos, renovável. É designado entre os juízes, um Presidente deste Tribunal, por três anos. Diferente do Tribunal de Justiça, o Tribunal Geral não é composto por advogados-gerais, função que pode ser desempenhada por um juiz do Tribunal. Entretanto, também dispõe de uma Secretaria própria.
Devido ao progressivo aumento de demandas submetidas ao Tribunal de Justiça, o Conselho decidiu criar o Tribunal Geral, em outubro de 1988, com fundamento no Ato Único Europeu (1986), a fim de que ele dividisse com o Tribunal de Justiça as funções de controle jurisdicional sobre a aplicação e interpretação do direito comunitário, o que ocorreu a partir de dezembro de 1989.
Está previsto no artigo 254º e 256º51do TL (TFUE), sendo que o artigo 254º dispõe sobre a sua composição e o artigo 256º sobre as suas funções. Em síntese, ao Tribunal Geral compete julgar as demandas envolvendo, de um lado, particulares e órgãos comunitários, e de outro, as comunidades e seus agentes, sendo-lhes facultado o reexame, em segundo grau de jurisdição, de todas as questões de direito – mas não as de fato – presentes na lide.
Por fim, vale ressaltar, que desde o início de suas atividades até o final de 2008, o Tribunal Geral findou mais de 6.200 processos52.
O Tribunal da Função Pública, por sua vez, foi criado em 2 de dezembro de 2005, por decisão do Conselho da União Europeia, que o aprovou em 2 de novembro de 2004, para decidir litígios entre a União Europeia e a sua Função Pública que até então cabia ao Tribunal Geral. Ele é composto por sete juízes nomeados pelo Conselho, para um mandato de seis anos renovável, após convite para a apresentação de candidaturas e parecer de um Comitê composto por sete personalidades escolhidas entre os antigos membros do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral, de reconhecida competência53 e notoriedade. Além disso, os próprios
51 Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 254º. 1. O número de
juízes do Tribunal Geral é fixado pelo Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia. O Estatuto pode prever que o Tribunal Geral seja assistido por advogados-gerais. [...].
Salvo disposição em contrário do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, são aplicáveis ao Tribunal Geral as disposições dos Tratados relativas ao Tribunal de Justiça.
Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 256º. 1. O Tribunal Geral é competente para conhecer em primeira instância dos recursos referidos nos artigos 263º, 265º, 268º, 270º e 272º, com excepção dos atribuídos a um tribunal especializado criado nos termos do artigo 257º e dos que o Estatuto reservar para o Tribunal de Justiça. O Estatuto pode prever que o Tribunal Geral seja competente para outras categorias de recursos.
As decisões proferidas pelo Tribunal Geral ao abrigo do presente número podem ser objecto de recurso para o Tribunal de Justiça limitado às questões de direito, nas condições e limites previstos no Estatuto.
juízes do Tribunal da Função Pública elegem o seu Presidente, por um período de três anos, renovável.
Nesse sentido, de acordo com o disposto no artigo 250º54 do TL (TFUE), compete ao Tribunal da Função Pública resolver as contendas entre as Comunidades e seus agentes, as quais compreendem, v.g., questões concernentes às relações laborais e ao regime de segurança social, e também as causas que envolvem qualquer órgão ou organismo e seu pessoal, para as quais a competência é atribuída ao Tribunal de Justiça, como por exemplo, litígios entre o Banco Europeu e seus agentes.
As suas decisões também podem ser objeto de recurso, apenas quanto à matéria de direito, no prazo de dois meses, para o Tribunal Geral. É dotado de uma Secretaria própria, mas utiliza os serviços do Tribunal de Justiça para assegurar o seu funcionamento administrativo e linguístico.
1.7 O BANCO CENTRAL EUROPEU
O Banco Central Europeu (BCE)55define a política monetária da UE e, juntamente com os bancos centrais nacionais (BCN) constituem o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), que inclui todos os Estados-Membros da União Europeia, independente de terem adotado o euro, ou não. O SEBC coexiste com o Eurosistema, uma vez que este compreende apenas o BCE e o BCN dos países que adotaram o euro.
O BCE começou a funcionar em 1 de junho de 1998, momento em que também foi criado o SEBC. Está sediado em Frankfurt, na Alemanha e, por força do artigo 13º do TL (TUE) passou a integrar o rol de instituições da União. Com efeito, é uma instituição monetária com personalidade jurídica própria e apresenta igual independência dos BCNs no exercício das faculdades atribuídas pelo TUE e Estatutos do SEBC.
54 Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 270º. O Tribunal de Justiça é competente para decidir sobre todo e qualquer litígio entre a União e os seus agentes, dentro dos limites e condições estabelecidas pelo Estatuto dos Funcionários da União e no Regime aplicável aos Outros Agentes da União.
Sua função, composição e funcionamento estão previstas nos artigos 282º56, 283º57 e 284º58 do TL (TFUE), e especificadas nos Estatutos do SEBC e do BCE, os quais encontram-se anexados ao TL (versão consolidada do TUE e do TFUE).
O Banco Central Europeu consolida a terceira fase de intração regional da UE, com a constituição da moeda única: o euro. Somente esta instituição monetária tem o poder exclusivo de autorizar a emissão de notas na área do euro, devendo assegurar o seu poder de compra e, com isso, a estabilidade dos preços na zona euro, o que constitui a base para um crescimento econômico sustentável e a prosperidade na Europa. De acordo com Oliveira, o Tratado da União Europeia confere as seguintes atribuições ao Banco Central Europeu:
a) garantir o cumprimento das funções assinaladas pelo Sistema Europeu de Bancos Centrais, tanto pela sua própria atividade como por meio dos Bancos Centrais nacionais; b) tomar as decisões necessárias para o exercício das funções incumbidas pelo Sistema Europeu de Bancos Centrais; c) formular recomendações e emitir pareceres sem caráter vinculante; d) contribuir para boa gestão das políticas eleitas pelas autoridades competentes 59.
O BCE é composto pelos seguintes órgãos: Conselho do BCE, Comissão Executiva e Conselho Geral do BCE, os quais constituem os órgãos de decisão do Banco Central. Os seus membros não podem ser destituídos do cargo e seus mandatos são de, no mínimo, cinco anos, para os governadores do BCE, e de oito anos não renovável, para os membros da Comissão Executiva do BCE. Além dessas, outras garantias lhe são asseguradas, tais como: a possibilidade de demissão de funções apenas em caso de incapacidade ou de falta grave, e o privilégio de foro, sendo suas causas decididas pelo Tribunal de Justiça da UE.
1.8 O TRIBUNAL DE CONTAS
56 Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 282º. 1. O Banco
Central Europeu e os bancos centrais nacionais constituem o Sistema Europeu de Bancos Centrais (adiante designado “SEBC”). O Banco Central Europeu e os bancos centrais nacionais dos Estados-Membros cuja moeda seja o euro, que constituem o Eurossistema, conduzem a política monetária da União.
57Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 283º. 1. O Conselho
do Banco Central Europeu é composto pelos membros da Comissão Executiva do Banco Central Europeu e pelos governadores dos bancos centrais nacionais dos Estados-Membros cuja moeda seja o euro.
58Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 284º. 1. O Presidente
do Conselho e um membro da Comissão podem participar, sem direito de voto, nas reuniões do Conselho do Banco Central Europeu.
O Tribunal de Contas da UE60(TCE), previsto nos artigos 285º61, 286º62 e 287º63 do TL (TFUE), foi criado em 22 de julho de 1975, e instalado em 1977, em Luxemburgo.
É a instituição comunitária responsável por verificar a legalidade e a regularidade das receitas e despesas do bloco, inclusive dos demais organismos comunitários, tais como o Banco Central Europeu (BCE) e o Banco Europeu de Investimentos (BEI), assegurando-lhe uma boa gestão financeira. Diante desta função precípua, pode-se dizer que o Tribunal de Contas “é o representante do contribuinte Europeu, tendo a responsabilidade de verificar a correta gestão do dinheiro da União Europeia” 64.
Além disso, nas palavras de Vítor Caldeira, atual Presidente do Tribunal de Contas Europeu, o TCE,
Examina se as operações financeiras foram registradas e apresentadas correctamente, executadas de forma legal e regular e geridas tendo em conta os princípios de economia, eficiência e eficácia. O Tribunal fomenta a transparência e a prestação de contas, auxiliando o Parlamento Europeu e o Conselho no controlo da execução do orçamento da UE, especialmente durante o procedimento de quitação, e confere um valor acrescentado à gestão financeira da EU através dos seus relatórios e pareceres, desempenhando um papel pró-activo na construção da União Europeia e contribuindo para aproximar dos cidadãos europeus.65
Completa o Presidente do TCE, enfatizando que:
O ano de 2009 e o início de 2010 representam um período importante de renovação para a UE, marcado por um novo Parlamento Europeu e uma nova Comissão, bem como pela entrada em vigor do Tratado de Lisboa. O Tratado reafirmou o mandato e estatuto do Tribunal como instituição da UE e introduziu alterações no modo como os fundos da UE devem ser geridos e controlados, reforçando os poderes orçamentais do Parlamento Europeu e realçando a responsabilidade dos Estados-Membros pela execução do orçamento. As novas disposições do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia e do Tratado da União Europeia não afectam directamente o Tribunal e/ou as suas relações com as Instituições Superiores de Controlo. No entanto, o Tribunal acompanhará o modo como serão inseridas no Regulamento Financeiro as disposições relevantes para a sua missão, em especial as
60 O site do Tribunal de Contas na internet é: http://eca.europa.eu/portal/page/portal/eca_main_pages/home. Acesso em: 13 out. 2010.
61 Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 285º 1. A
fiscalização das contas é efectuada pelo Tribunal de Contas da União. O Tribunal de Contas é composto por um nacional de cada Estado-Membro. Os seus membros exercem as suas funções com total independência, no interesse geral da União.
62Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 286º 1. Os membros
do Tribunal de Contas serão escolhidos de entre personalidades que pertençam ou tenham pertencido, nos respectivos Estados, a instituições de fiscalização externa ou que possuam uma qualificação especial para essa função. Devem oferecer todas as garantias de independência.
63Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (versão consolidada pelo TL). Artigo 287º 1. O Tribunal
de Contas examina as contas da totalidade das receitas e despesas da União. O Tribunal de Contas examina igualmente as contas da totalidade das receitas e despesas de qualquer órgão ou organismo criado pela União, na medida em que o respectivo acto constitutivo não exclua esse exame.
64 ACCIOLY, ibid., p. 127.
