CAPÍTULO III – EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR
3.3 A ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS E A PROTEÇÃO DO
De acordo com o exposto, a partir de meados da década de 60, e início da década de 70, a proteção do consumidor passou a ser tema emblemático, principalmente devido à
142 Ao enviar, em 15 de março de 1962, a mensagem ao Congresso Nacional, sobre a necessidade de proteção do
intensificação das relações de consumo que se estabeleceram com o aumento da produção em massa.
Decorreram, portanto, movimentos consumeristas envolvidos com a proteção dos valores que estavam mais diretamente ligados com os interesses dos consumidores, v.g., a saúde, a informação e o poder econômico.
Esses movimentos sensibilizaram a Organização das Nações Unidas (ONU) a atuar neste contexto em que o consumidor aparecia como figura incipiente e hipossuficiente, “a fim de mensurar a importância deste ator social no mundo hodierno das globalizações e regionalizações econômicas e sociais” 143.
A partir de então, a ONU, organismo internacional voltado às questões relativas à melhoria da qualidade de vida dos povos, deu os primeiros passos no que se refere aos interesses dos consumidores, ao proclamar a Declaração das Nações Unidas sobre o Progresso e Desenvolvimento Social, através da Resolução nº 2542, aprovada pela Assembléia Geral em sua 24ª Sessão, realizada em de 11 de dezembro de 1969. Esta Resolução pregava que o progresso e o desenvolvimento social dos países dependiam, diretamente, além de outros temas fundamentais, da proteção proporcionada aos seus cidadãos consumidores. Em 1973, em sua 29ª Sessão, a Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas reconheceu como direitos fundamentais e universais do consumidor aqueles direitos contidos na mensagem do Presidente Kennedy enviada ao Congresso Nacional norte-americano mencionada na seção 3.2. A referida mensagem continha os seguintes pontos que mais tarde se transformaram em princípios do direito do consumidor:
(1) os bens e serviços colocados no mercado devem ser sadios e seguros para o uso promovidos e apresentados de uma maneira que permita ao consumidor fazer uma escolha satisfatória;
(2) que a voz do consumidor seja ouvida no processo de tomada de decisões governamental que detenha o tipo, a qualidade e o preço de bens e serviços colocados no mercado;
(3) tenha o consumidor o direito de ser informado sobre as condições e serviços; (4) e ainda o direito a preços justos 144.
Mas foi em 16 de abril de 1985, que a ONU avançou significativamente no tocante às normas para proteção do consumidor, ao aprovar, na 39ª Sessão da Assembléia Geral, a Resolução nº 248 (A/RES/39/248), que expressou de forma clara e detalhada a importância desta temática. Segundo Dorneles,
143 GAIO JÚNIOR, Antônio Pereira. A dimensão internacional do consumo: ONU e a proteção do
consumidor. Disponível em:
<http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/viewFile/24757/24320>. Acesso em 23 out. 2010.
144 DEPARTAMENTO DA IMPRENSA NACIONAL. Relações de consumo. Coleção Textos Legais. Brasília,
Tal Resolução surgiu após inúmeras tratativas realizadas por movimentos dos consumidores, destacando-se, principalmente, a atividade da International Organization of Consumers Union (IOCU), vindo a estabelecer os princípios gerais da política consumerista a serem seguidos, especialmente, pelos países em desenvolvimento 145.
Por força desta Resolução, foram estabelecidos os seguintes princípios gerais que deverão nortear os países que integram a ONU quanto à proteção dos seus consumidores:
II. Princípios gerais
2. Os governos devem desenvolver, reforçar ou manter uma política firme de proteção ao consumidor, considerando as normas abaixo discriminadas. Ao fazê-lo, cada governo deve determinar suas próprias propriedades para a proteção dos consumidores, de acordo com as circunstâncias econômicas e sociais do país e as necessidades de sua população verificando os custos e benefícios das medidas propostas.
3. As legítimas necessidades às quais estas diretrizes pretendem alcançar são as seguintes:
a) a proteção dos consumidores contra perigos para sua saúde e segurança; b) a promoção e proteção dos interesses econômicos dos consumidores;
c) acesso dos consumidores a informação adequada que os habilitem a fazerem escolhas informadas conforme seus desejos e necessidades individuais;
d) educação do consumidor;
e) disponibilidade de reposição eficaz pelo consumidor;
f) liberdade para organizar consumidores e outros grupos ou organizações relevantes, e a oportunidade de tais organizações apresentarem suas visões em decisões que afetá-los.
4. Os governos devem proporcionar ou manter infra-estrutura adequada ao desenvolvimento, implementação e monitoramento de políticas de proteção ao consumidor. Cuidado especial deve ser tomado para assegurar que as medidas para proteção ao consumidor sejam implementadas em benefício de todos os setores da população, particularmente a população rural.
5. Todos os empreendimentos devem obedecer às leis pertinentes e às normas dos países em que eles fazem negócio. Eles também devem estar de acordo com as determinações previstas segundo padrões internacionais de proteção ao consumidor com os quais as autoridades competentes do país em questão concordaram.
6. O potencial papel positivo de universidades e empresas públicas e privadas de pesquisa deve ser considerado quando do desenvolvimento de políticas de proteção ao consumidor146.
Vale salientar, que além desses princípios gerais, a Resolução estabelece também diretrizes aos países para a consecução de políticas que visam à defesa dos consumidores. Dentre elas, destaca-se a Diretriz 28 que, somada ao Princípio Geral de nº 4, prevê o dever
145 DORNELES, Renato Moreira. Tutela administrativa dos consumidores no Brasil como paradigma aos
países do Mercosul. Curitiba: Juruá, 2003, p. 23.
146 ONU A/RES/39/248. Disponível em:
< http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/462/25/IMG/NR046225.pdf?OpenElement> Acesso em 24 out. 2010.
dos Estados proporcionarem meios e mecanismos de proteção e defesa dos consumidores. Eis o que dispõe a referida Diretriz:
Os governos devem estabelecer ou manter medidas legais e/ou administrativas que habilitem os consumidores ou, conforme o caso, as organizações competentes a obterem reparação integral, por procedimentos formais ou informais, que devem ser rápidos, justos, baratos e acessíveis. Tais procedimentos devem levar em conta, particularmente, as necessidades dos consumidores de baixa renda147.
Seguindo-se os ditames da Resolução, vislumbra-se que ela também teve como preocupação os países em desenvolvimento, ao dispor, na Diretriz 38148, referente às medidas relacionadas a áreas específicas, que os governos dos países em desenvolvimento devem dar prioridade para áreas da saúde do consumidor, tais como alimentação, água e medicamentos, adotando-se políticas para este fim.
Ainda sob o manto da Resolução 39/248, a Diretriz 43 tratou da cooperação internacional, denotando a importância da defesa e proteção do consumidor no contexto regional ou sub-regional. A partir desta norma, pode-se dizer que o desenvolvimento regional está diretamente ligado com o tema em comento, posto que o consumidor é um dos principais atores que figuram nas relações sociais, políticas e econômicas estabelecidas entre vários Estados consorciados. A Diretriz 43, portanto, estabelece que:
IV. Cooperação internacional
43. Os governos devem, especialmente dentro de um contexto regional ou sub-
regional:
(A) Desenvolver, rever, manter ou fortalecer, conforme o caso, mecanismos para troca de informações políticas nacionais e medidas no campo de proteção do consumidor;
(B) Cooperar o encorajar a cooperação na implementação de políticas de proteção do consumidor para alcançar melhores resultados com os recursos existentes. Exemplos de semelhante cooperação pode ser a colaboração no lançamento ou uso conjunto de facilidades de testes, procedimentos de testes comuns, troca de informações sobre programas de informação e educação do consumidor, articulação conjunta de programas de treinamento e elaboração conjunta de normas;
(C) Cooperação para melhorar as condições pelas quais as mercadorias essenciais são oferecidas aos consumidores, dando consideração devida ao
147 ONU A/RES/39/248, loc. cit.
148 A/RES/39/248, de 16 de abril de 1985. [...] G. Medidas relacionadas a áreas específicas. 38. Avançando
nos interesses dos consumidores, particularmente nos países em desenvolvimento, os governos devem, como desejado, dar prioridade para áreas de preocupação essencial com saúde do consumidor, tal como alimentação, água e medicamentos. Políticas devem ser adotadas ou mantidas para o controle da qualidade dos produtos, e adequadas facilidades de distribuição, padrões internacionais de rótulo e informação, bem como programas de educação e pesquisa nestas áreas. Diretrizes governamentais com respeito a áreas específicas devem ser desenvolvidas dentro do contexto das determinações deste documento.
preço e a qualidade. Semelhante cooperação pode incluir a procura conjunta de mercadorias essenciais, troca de informações sobre diferentes possibilidades de aquisição e acordos sobre especificações regionais de produtos.
Percebe-se, por conseguinte, que já na década de 80, época em que a presente Resolução foi elaborada, já havia uma preocupação com o desenvolvimento dos blocos regionais, ou “sub-regionais”, à luz do que prevê o Documento em questão, e que, para tanto, seria necessária a implementação de políticas voltadas para a defesa e proteção do consumidor. Nesse sentido, e também tomando-se como base as medidas e políticas adotadas pelos blocos de integração regional, in casu, a União Europeia, Allemar afirma que, “acreditamos que a experiência desenvolvida pela União Europeia, juntamente com as diretrizes propostas pela Assembléia Geral da ONU, pode ser de grande valia na consecução de mecanismos regionais de proteção às relações jurídicas de consumo” 149.
Em que pese o destaque dado a esta Resolução, a qual serviu de modelo aos demais atos propostos à promoção dos direitos do consumidor, ela não foi o único documento normativo no âmbito da ONU que teve como objeto o consumidor. Com isso, significa dizer que as Nações Unidas continuaram tecendo regras de amparo ao consumidor, na medida em que as relações econômicas e políticas, consequentemente, as relações de consumo, foram se intensificando.
Assim, em 26 de julho de 1999, na 54ª Sessão da Assembléia Geral, a ONU aprova a Resolução nº 1999/7 do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas sobre a proteção do consumidor, que amplia as diretrizes arroladas na Resolução nº 39/248, para incluir o consumo sustentável na Diretriz 42, assim definido como aquele que “42. [...] as necessidades de bens e serviços das gerações presentes e futuras se satisfaçam de modo tal que possam se sustentar desde o ponto de vista econômico, social e ambiental” 150.
Posteriormente, por ocasião da Conferência Africana sobre a proteção do consumidor, realizada em Harare, Zimbabwe, no período de 28 de abril a 02 de maio de 1996, organizada pela Consumers International em sociedade com o Departamento das Nações Unidas para a Coordenação de Políticas e Desenvolvimento Sustentável, com fundos da União Europeia e apoio do governo de Zimbabwe, a Conferência preconizou a proteção dos consumidores africanos nos moldes das diretrizes estabelecidas nas Resoluções mencionadas. Nesse expediente, salienta Allemar que “as diretrizes, adotadas pela Assembléia Geral das Nações
149 ALLEMAR, Aguinaldo. Legislação de consumo no âmbito da ONU e da União Europeia. Curitiba: Juruá,
2003, p. 17.
Unidas em 1985, representam os princípios internacionalmente aceitos que constituem um padrão justo e razoável de proteção ao consumidor” 151.
Três anos mais tarde, no período de 11 a 14 de outubro de 1999, ocorreu a Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) 152, na cidade de Genebra, cuja temática também foi o consumidor, notadamente, a adoção de políticas para o desenvolvimento do comércio de bens e serviços e de produtos básicos, tais como, os produtos agrícolas dos países em desenvolvimento.
No âmbito das ações da UNCTAD, cabe destacar-se, também, a sua 10ª Conferência, realizada em Bagkok, Tailândia, nos dias 12 a 19 de fevereiro de 2000, para discutir e deliberar sobre as estratégias de desenvolvimento em um mundo cada vez mais interdependente e sobre as formas de se fazer com que a mundialização se torne um instrumento do desenvolvimento, ao permitir uma integração efetiva na economia internacional. Nesse contexto, inclui-se a devida proteção ao consumidor, posto que a mundialização/globalização, ao passo que fomenta a concorrência, amplia as possibilidades de escolha dos consumidores.
Noutra esteira, mas também sob o manto da ONU, nos dias 14 a 20 de maio de 2001 foi realizada a 3ª Conferência das Nações Unidas sobre os Países em Desenvolvimento, em Bruxelas, Bélgica, para a promoção do progresso nas metas globais de erradicação da pobreza, paz e desenvolvimento dos países menos desenvolvidos e suas populações. Destarte, a Conferência comprometeu os governos participantes a desenvolverem políticas para a melhoria da qualidade de vida das pessoas destes países (LCDs)153, e reconheceu que o alcance destes propósitos se dará através de um crescimento econômico equitativo e sustentado e um desenvolvimento sustentável baseado em estratégias nacionais de redução da pobreza, dentre os quais se destacam “[...] respeito pelos direitos humanos internacionalmente reconhecidos, incluindo o direito ao desenvolvimento; [...]; investimento em saúde, educação e infra-estrutura social; fortalecimento das capacidades produtivas[...]”154, bem como enfatiza que “[...] um comércio incrementado é essencial para o crescimento e desenvolvimento dos LDCs”. Um sistema de comércio multilateral transparente, [...] baseado em regras é essencial para que os LDCs possam usufruir dos potenciais benéficos da globalização”155.
151 ALLEMAR, ibid., p. 40.
152 O site da Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento - UNCTAD - na internet é:
http://www.unctad.org/. Acesso em: 24 out. 2010.
153 Sigla que significa “Países Menos Desenvolvidos” no idioma inglês. 154 A/CONF.191/12 – 01/06/2001. Declaração nº 2.
No mesmo ano, nos dias 10 a 12 de julho, a cidade de Bagkok mais uma vez sediou uma Conferência da ONU tendente à promoção dos Direitos do Consumidor, dentre outros temas relevantes. Trata-se aqui da Conferência de Bangkok sobre Biotecnologia: Nova Biotecnologia, Alimentos e Agricultura: Ciência, Segurança e Sociedade, tendo como apresentações preliminares, palestras sobre os direitos dos consumidores e dos fazendeiros. Conforme relata Allemar “em três dias de conferência internacional [...], conseguiu-se um chamado a respeito dos direitos dos consumidores e as necessidades dos fazendeiros nos países em desenvolvimento, face à expansão do uso de novas tecnologias na agricultura” 156.
A título de sintetizar todas essas atuações da ONU em prol dos consumidores no cenário internacional, mister dizer que elas resultaram na consolidação e na corroboração da proteção do consumidor como Direito Humano Fundamental. Ou seja, conforme ressalta Allemar,
as Diretrizes das Nações Unidas para a proteção do consumidor de 1985, que acabam de ser ampliadas com o fim de agregar disposições relativas ao consumo sustentável, definem as questões essenciais que devem ser abordadas neste campo tais como a saúde e a segurança, o acesso aos bens e serviços e as medidas de compensação. Nelas se reconhecem duas preocupações principais: os desequilíbrios que enfrentam os consumidores quanto à capacidade econômica, nível de educação e poder de negociação, e a importância de um desenvolvimento econômico e social justo, equitativo e sustentável 157.
No que tange os Direitos Fundamentais, importante destacar-se a contribuição de Filomeno, citando D’Angelis, em que ele faz uma abordagem sobre as três gerações dos referidos direitos, dentre as quais se inclui a defesa do consumidor. Segundo o autor,
a primeira relativa aos direitos decorrentes dos princípios da liberdade, tendo sido indubitavelmente, perante o Estado, uma etapa fundamental na evolução histórica e conceitual dos mesmos direitos humanos, mas não a última. Mesmo porque, à medida que a sociedade se transforma, surge um novo elenco de aspirações e se produz um novo estado de consciência que implica novas exigências para a satisfação das necessidades básicas do ser humano. E na esteira do dinamismo dos indeclináveis direitos humanos, surge um novo estágio, ou etapa, mais precisamente a segunda geração, cujo princípio fundamental é a igualdade, ou seja, a fase de reclamar pelos direitos conquistados na primeira, e a exigir meios de defesa.[...]
Enquanto a primeira fase tem como marco indelével a célebre “Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão”, engendrada no bojo da não menos célebre Revolução de 1789, a segunda foi cristalizada no “Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais”, aprovado por Assembléia Geral das Nações Unidas em 1966, aí se inserindo por certo a defesa ou proteção do consumidor, no que tange à sua segurança, saúde, direito de reclamar contra abusos cometidos pelos fornecedores de bens e serviços etc. Finalmente, no que
156 ALLEMAR, ibid., p. 75. 157 ALLEMAR, ibid., p. 86.
concerne à chamada terceira fase, [...], consiste no estabelecimento de diretrizes para atingir os direitos conquistados, [...], sobretudo quando se tem em conta que a barreira a vencer é a fome, pobreza, subdesenvolvimento, que os leva a viver em países ‘pobres’ ou em países ‘ricos’ (grifo nosso) 158.
Na mesma linha, Ferreira Filho corrobora, afirmando que,
o que aparece no final do século XVII não constitui senão a primeira geração dos direitos fundamentais: as liberdades públicas. A segunda virá logo após a primeira Guerra Mundial, com o fito de complementá-la: são os direitos sociais. A terceira, ainda não plenamente reconhecida, é a dos direitos de solidariedade159.
Ao tratar particularmente dos direitos da segunda geração, isto é, dos direitos
econômicos e sociais, Ferreira Filho explica que estes foram consagrados pela Constituição alemã de 1919, a Constituição de Weimar. Estes direitos não existiriam se não fosse o liberalismo econômico do século XIX, que preconizou a liberdade de indústria, comércio e profissão, a garantia da propriedade privada. Nesse rol, inclui-se, portanto, a defesa do consumidor, já que, à medida que o comércio ia se intensificando, o consumidor ia ficando mais vulnerável, merecendo proteção Estatal. A Carta alemã reconheceu este novo momento, notadamente, em que o país se via arruinado após a primeira Grande Guerra, estabelecendo, pois a primazia dos direitos sociais, o que logo foi seguido pelas Constituições da Europa, principalmente a Espanhola de 1931, e pelos demais continentes, chegando ao ordenamento jurídico brasileiro através da Constituição de 1934160.
Os direitos sociais exigem por parte do Estado, sujeito passivo da relação, uma contraprestação sob a forma da prestação de um serviço, como por exemplo, o serviço de
158 2001 apud D’ANGELIS, 1989, s.p.
159 FILHO, Manoel Gonçalves Ferreira. Direitos Humanos Fundamentais. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 6. 160 Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. Preâmbulo: Nós, os
representantes do povo brasileiro, pondo a nossa confiança em Deus, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico, decretamos e promulgamos a seguinte Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Art 57 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República, definidos em lei, que atentarem contra:[...] d) o gozo ou exercício legal dos direitos políticos, sociais ou individuais. TíTULO IV Da Ordem Econômica e Social. Art 115 - A ordem
econômica deve ser organizada conforme os princípios da Justiça e as necessidades da vida nacional, de modo que possibilite a todos existência digna. Dentro desses limites, é garantida a liberdade econômica. Art 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País. Art 123
- São equiparados aos trabalhadores, para todos os efeitos das garantias e dos benefícios da legislação social, os que exerçam profissões liberais. Art 138 - Incumbe à União, aos Estados e aos Municípios, nos termos das leis respectivas: [...] g) cuidar da higiene mental e incentivar a luta contra os venenos sociais.
Disponível em:
<https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/362641da8a5bde02032569fa00742174 ?OpenDocument&Highlight=1,&AutoFramed>. Acesso em: 10 out. 2010.
informação quanto ao direito do consumidor. Trata-se de uma garantia institucional, já que requer a instituição dos serviços públicos por parte do Estado.
A partir da consagração dos Direitos Humanos Fundamentais, dentre os quais se engloba a defesa do consumidor como já mencionado, surge a obrigação internacional dos Estados de promoverem recursos para que esses direitos sejam efetivamente atendidos pelo poder púbico. Tal obrigação deve ser estendida para o cenário dos blocos regionais, uma vez que eles são constituídos pela união política de vários Estados Soberanos. Cançado Trindade ressalta esta afirmação, com as seguintes palavras,
Assim como é possível medir a relevância das normas internacionais de proteção no âmbito do direito interno dos Estados pelo impacto neste último dos tratados e instrumentos de direitos humanos [...], do mesmo modo os meios de reparação de direito interno se fazem presentes no próprio processo legal internacional no dever do Estado de fornecer recursos internos eficazes e no dever correspondente do indivíduo reclamante de utilizá-los como condição de admissibilidade da petição