CAPÍTULO IV – A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA
4.2 OS INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NA UNIÃO
Segundo Beylla Fellous, a proteção do consumidor na União Europeia não conta de larga data, porque a prioridade inicial do bloco sempre foi a integração econômica rumo à formação do mercado comum. Todavia, quando a proteção do consumidor causava entraves à evolução deste processo integracionista é que ela era objeto de preocupação e regulamentação195.
Somente “a partir da década de 70, quando a mecanização e a massificação causaram grandes mudanças na produção e distribuição de produtos, despertando para a proteção deste vulnerável ator econômico” 196, é que o direito do consumidor passou a ser objeto de disciplina no ordenamento jurídico comunitário. Por outro enfoque, pode-se dizer também que a União Europeia, por representar o mais desenvolvido bloco de integração regional do globo, passou a considerar o consumidor como figura essencial à evolução do processo de integração, destinando a ele, portanto, tutela pelo direito comunitário. Sobre o tema, Abreu argumenta, enfatizando que:
a União Europeia constitui a mais avançada organização de integração multisetorial da atualidade, atuando tanto nos setores econômico, social e político como nos direitos dos cidadãos e das relações exteriores dos seus vinte e cinco Estados- Membros 197.
O TR, Tratado Constitutivo da CEE, de 25 de março de 1957, foi o primeiro documento no plano comunitário que fez algumas referências indiretas a respeito da proteção
195 FELLOUS, Beyla Esther. Proteção do Consumidor no Mercosul e na União Européia. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2003, p. 9-10.
196 FELLOUS, op. cit., p. 100.
197 ABREU, Paula Santos de. A proteção do consumidor no âmbito dos tratados da União Européia, Nafta e
Mercosul. Disponível em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/rev_73/artigos/Paula_rev73.htm#2.3>. Acesso em: 24 set. 2010. Ressalva-se que atualmente a União Europeia é constituída por vinte e sete Estados-Membros, e não mais por vinte e cinco, como apontado pela autora.
do consumidor, ao disciplinar no artigo 39198 sobre a política agrícola, e sobre o direito concorrencial, podendo-se, deduzir, igualmente, a referência ao consumidor ao dispor no artigo 2º199 sobre a promoção da melhoria do nível de vida, bem como no seu artigo 30200, que legitima determinadas medidas de efeito equivalente e restrições quantitativas necessárias à “proteção da saúde e da vida das pessoas”.
Isto é, a proteção do consumidor pela União Europeia advinha da própria evolução do mercado comum, na medida em que este implicava maior circulação de mercadorias, maior diversidade de produtos no mercado, melhoria da qualidade dos produtos e a baixa dos preços. E, não se pode olvidar que estes fatores levam, conforme o entendimento de Trubek,
a um desequilíbrio natural entre fornecedor e o consumidor, na medida em que este último é um ator econômico vulnerável em relação ao primeiro, que dispõe de conhecimento técnico e poder econômico, pelo que é indispensável a implementação da legislação de proteção do consumidor, a fim de restabelecer o equilíbrio econômico e jurídico 201.
Com efeito, diante destes ideais prioritariamente econômicos, a União Europeia passou a tratar o consumidor como preocupação comunitária, a fim de impulsionar o processo de integração rumo ao atingimento do mercado comum. Entretanto, ainda existe dificuldade de se obter um consenso sobre o conceito e o nível geral de proteção e atribuições de direito ao consumidor no seio da Comunidade Europeia, posto que a proteção conferida por alguns Estados-Membros é superior à de outros, a exemplo de Portugal, que é um dos países do bloco europeu que ocupa posição de destaque no que diz respeito à proteção do consumidor.
Nesta seara, também merece abordagem o conceito de consumidor no âmbito da Comunidade Europeia. Sobre o tema, Klausner afirma que,
198 Tratado de Roma, de 25 de março de 1957. Art. 39º. 1. A política agrícola comum tem como objectivos:
a) Incrementar a produtividade da agricultura, fomentando o progresso técnico, assegurando o desenvolvimento racional da produção agrícola e a utilização óptima dos factores de produção, designadamente da mão-de- obra; b) Assegurar, deste modo, um nível de vida equitativo à população agrícola, designadamente pelo aumento do rendimento individual dos que trabalham na agricultura; c) Estabilizar os mercados; d) Garantir a
segurança dos abastecimentos; 2. Na elaboração da política agrícola comum e dos métodos especiais que ela possa implicar, tomar-se-á em consideração: a) A natureza particular da actividade agrícola decorrente da estrutura social da agricultura e das disparidades estruturais e naturais entre as diversas regiões agrícolas; b) A necessidade de efectuar gradualmente as adaptações; c) O facto de a agricultura constituir, nos Estados- Membros, um sector intimamente ligado ao conjunto da economia.
199 Tratado de Roma, de 25 de março de 1957. Art. 2º. A Comunidade tem como missão promover, pelo
estabelecimento de um mercado comum e pela aproximação progressiva das políticas económicas dos Estados- Membros, um desenvolvimento harmonioso das actividades económicas no seio da Comunidade, um maior grau de estabilidade, um aumento acelerado do nível de vida e relações mais estreitas entre os Estados que a integram.
200 Tratado de Roma, de 25 de março de 1957. Art. 30º. Sem prejuízo das disposições seguintes, são proibidas,
entre os Estados-Membros, as restrições quantitativas à importação, bem como todas as medidas de efeito equivalente.
Na Comunidade Europeia, [...], encontra-se, em mais de uma disposição legal, o conceito de consumidor; no entanto a jurisprudência do Tribunal de Justiça da Comunidade Européia pacificou o entendimento sob a égide da Convenção de Bruxelas de 1968202. Tal Convenção dispõe sobre cooperação judiciária em matéria
civil e comercial no espaço comunitário europeu. O conceito de consumidor é o do contratante adquirente de bens e serviços, no sentido amplo destas palavras, de um fornecedor/empresário, com o propósito de satisfazer uma necessidade própria e particular como destinatário final e em termos de consumo privado. Desta definição está excluído qualquer consumo que vise a atender uma necessidade comercial ou profissional, atual ou futura203.
Entretanto, como se trata de uma definição comunitária, os Estados consorciados poderão definir diferentemente em suas legislações o conceito de consumidor, tendo por referência o sistema e os objetivos da Convenção e sua aplicação uniforme pelos Estados contratantes. Em que pese o entendimento jurisprudencial do Tribunal de Justiça da Comunidade Europeia (TJCE)204, vale salientar que o conceito de consumidor também pode ser extraído dos textos da Convenção de Roma sobre a Lei Aplicável às Obrigações Contratuais, de 19 de junho de 1980, em vigor a partir de 01 de abril de 1991205, e suas
202Convenção de Bruxelas, de 27 de setembro de 1968. Secção 4 Competência em matéria de contratos
celebrados pelos consumidores. Artigo 13.° Em matéria de contrato celebrado por uma pessoa para finalidade que possa ser considerada estranha à sua actividade comercial ou profissional, a seguir denominada «o consumidor», a competência será determinada pela presente secção, sem prejuízo do disposto no artigo 4.° e no ponto 5 do artigo 5.°: 1. Quando se trate de empréstimo a prestações de bens móveis corpóreos; 2. Quando se trate de empréstimo a prestações ou de outra operação de crédito relacionados com o financiamento da venda de tais bens; 3. Relativamente a qualquer outro contrato que tenha por objecto a prestação de serviços ou o fornecimento de bens móveis corpóreos se: a) A celebração do contrato tiver sido precedida no Estado do domicílio do consumidor de uma proposta que lhe tenha sido especialmente dirigida ou de anúncio publicitário; e b) O consumidor tiver praticado nesse Estado os actos necessários para a celebração do contrato. O
cocontratante do consumidor que, não tendo domicílio no território de um Estado Contratante, possua sucursal, agência ou qualquer outro estabelecimento num Estado Contratante será considerado, quanto aos litígios relativos à exploração daqueles, como tendo domicílio no território desse Estado. O disposto na presente secção não se aplica ao contrato de transporte. (Grifo do autor). Texto disponível em: <http://europa.eu.in/>. Acesso em: 12 out. 2010.
203 Idem, ibid., p. 72-73.
204 Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a partir de 1 de dezembro de 2009 , o Tribunal de Justiça da
Comunidade Europeia (TJCE) foi substituído pelo Tribunal de Justiça da União Europeia.
205Convenção de Roma de 1980. Artigo 5º Contratos celebrados por consumidores. 1. O presente artigo aplica-
se aos contratos que tenham por objecto o fornecimento de bens móveis corpóreos ou de serviços a uma pessoa, o «consumidor», para uma finalidade que pode considerar-se estranha à sua actividade profissional, bem como aos contratos destinados ao financiamento desse fornecimento. 2. Sem prejuízo do disposto no artigo 3º, a escolha pelas partes da lei aplicável não pode ter como consequência privar o consumidor privado da protecção que lhe garantem as disposições imperativas da lei do país em que tenha a sua residência habitual: - se a celebração do contrato tiver sido precedida, nesse país, de uma proposta que lhe foi especialmente dirigida ou de anúncio publicitário, e se o consumidor tiver executado nesse país todos os actos necessários à celebração do contrato, ou - se a outra parte ou o respectivo representante tiver recebido o pedido do consumidor nesse país, ou - se o contrato consistir numa venda de mercadorias e o consumidor, se tenha deslocado desse país a um outro país e aí tenha feito o pedido, desde que a viagem tenha sido organizada pelo vendedor com o objectivo de incitar o consumidor a comprar. 3. Sem prejuízo do disposto no artigo 4º e na falta de escolha feita nos termos do artigo 3º, esses contratos serão regulados pela lei do país em que o consumidor tiver a sua
alterações; do Regulamento 44/2001, de 16 de janeiro de 2001, em vigor a partir de 1 de março de 2002206, que dispõe sobre cooperação judiciária na CE em substituição à Convenção de Bruxelas; e mais o que dispõem as Diretivas em vigor, a exemplo da Diretiva 85/374/CEE207, sobre responsabilidade derivada de produtos defeituosos; Diretiva 93/13/CEE, sobre cláusulas abusivas; Diretiva 1999/44/CE, sobre venda e garantia de bens de consumo; Diretiva 97/7/CE, sobre proteção dos consumidores em contratos a distância; entre outras.
Conforme decisão do TJCE, nº 150/77, de 21 de junho de 1978, não é considerado consumidor quem, embora adquira bens para uso pessoal, os adquire no exercício de sua atividade profissional,
pois os benefícios dessas regras se reservam aos adquirentes que tiverem necessidade de proteção, por sua posição econômica caracterizada por sua debilidade frente aos vendedores, pelo fato de serem consumidores finais de caráter privado, não implicados em atividades comerciais ou profissionais (Tradução nossa)208.
Extrai-se daí uma interpretação bastante restritiva para o conceito de consumidor no âmbito comunitário, a qual foi confirmada em 19 de janeiro de 1993 por ocasião do leading
residência habitual, se se verificarem as circunstâncias referidas no nº 2 do presente artigo. 4. O presente artigo não se aplica: a) Ao contrato de transporte; b) Ao contrato de prestação de serviços quando os serviços devidos ao consumidor devam ser prestados exclusivamente num país diferente daquele em que este tem a sua residência habitual. 5. Sem prejuízo do disposto no nº 4, o presente artigo aplica-se ao contrato que estabeleça, por um preço global, prestações combinadas de transporte e de alojamento. Texto disponível em: <http://eur- lex.europa.eu/>. Acesso em: 12 out. 2010.
206 Regulamento 44/2001. Jornal Oficial L012 de 16.01.2001 p.0001 – 0023. Artigo 15º. 1. Em matéria de
contrato celebrado por uma pessoa para finalidade que possa ser considerada estranha à sua actividade comercial ou profissional, a seguir denominada "o consumidor", a competência será determinada pela presente secção, sem prejuízo do disposto no artigo 4.o e no ponto 5 do artigo 5.o: a) Quando se trate de venda, a prestações, de bens móveis corpóreos; ou b) Quando se trate de empréstimo a prestações ou de outra operação de crédito relacionados com o financiamento da venda de tais bens; ou c) Em todos os outros casos, quando o contrato tenha sido concluído com uma pessoa que tem actividade comercial ou profissional no Estado-Membro do domicílio do consumidor ou dirige essa actividade, por quaisquer meios, a esse Estado-Membro ou a vários Estados incluindo esse Estado-Membro, e o dito contrato seja abrangido por essa actividade. 2. O co-
contratante do consumidor que, não tendo domicílio no território de um Estado-Membro, possua sucursal, agência ou qualquer outro estabelecimento num Estado-Membro será considerado, quanto aos litígios relativos à exploração daqueles, como tendo domicílio no território desse Estado. 3. O disposto na presente secção não se aplica ao contrato de transporte, com excepção do contrato de fornecimento de uma combinação de viagem e alojamento por um preço global. Texto disponível em: <http://eur-lex.europa.eu/>.
207 Diretiva 85/374/CEE. Segundo esta Diretiva considera-se como contrato de consumo o travado para aquisição
de um bem que se destina normalmente a uso pessoal, familiar e doméstico, tendo por adquirente um consumidor final. Para aplicação da Diretiva, não importa que o comprador atue a título profissional ou a título particular, fato que tem relevância para o Regulamento 44/2001 e para as Convenções de Roma e de Bruxelas. Assim, situações idênticas poderão ser protegidas ou discriminadas pelas convenções e pelo regulamento supracitados.
case Shearson Lehmann Hutton, processo C-89/91209, no qual se decidiu que somente o consumidor privado, destinatário final, não envolvido em operações profissionais ou comerciais, é beneficiário do foro privilegiado da Convenção de Bruxelas, e nas hipóteses elencadas na Convenção.
Outra questão que merece ser levantada é se a pessoa jurídica também é caracterizada como consumidora pelo bloco comunitário. O Tribunal de Justiça da União Europeia ainda não se manifestou a respeito, entretanto a tendência é de se interpretar favoravelmente, primeiro porque os textos dos documentos mencionados apenas se referem à “pessoa”, e segundo por que esta posição já é acolhida na legislação nacional de muitos Estados-Membros da União Europeia210.
Analisado o conceito de consumidor na União Europeia, e examinados os principais atos da ONU que traçaram medidas e propostas para o desenvolvimento da proteção do consumidor no capítulo anterior, passar-se-á à análise desta no âmbito da União Europeia211. Já foi visto anteriormente que a Resolução da ONU nº 39/248, de 16 de abril de 1985, reconheceu e positivou a vulnerabilidade do consumidor no plano internacional e acabou por influenciar a criação de normas nacionais para a proteção do consumidor em vários países do mundo. Com efeito, diferentes organizações internacionais, entre elas os organismos das Nações Unidas e a União Europeia, ocupam-se cada vez mais das questões relacionadas com a proteção do consumidor e adoção de normas reguladoras na matéria, para que este, eventualmente lesado, possa buscar a reparação do seu direito, pois, se o consumidor não se sentir seguro para consumir internacionalmente, naturalmente se retrairá no ambiente intracomunitário.
Sobre a proteção consumerista conferida pela UE, Klausner enfatiza que
A União Europeia, atenta à importância do consumo intracomunitário, vem desenvolvendo diversas políticas para a proteção do consumidor, seja através da harmonização das leis nacionais dos Estados-Membros, seja através de regulamentos de cooperação judiciária, mas focando sempre os fatores peculiares à lide decorrente da relação de consumo intracomunitária 212.
209 Acórdão do Tribunal de 19 jan. 1993. Shearson Lehmann Hutton Inc. Contra TVB Treuhandgesellschaft Fuer
Vermoegensverwaltung und Beteiligungen MBH… Processo C-89/91. Colectânea da Jurisprudência 1993 p. I- 00139.
Convenção relativa à competência judiciária e à execução de decisões – Competência em matéria de contratos celebrados pelos consumidores – Conceito de “consumidor” – Requerente que actua no exercício da sua actividade profissional, na qualidade de cessionário dos direitos de um particular – Exclusão.
210 ROSA, F. Esteban de La, 1987, p. 58-59 apud KLAUSNER, Op. cit., p. 79-80. 211 O repertório legislativo da União Europeia sobre consumidores está disponível em:
http://eur-lex.europa.eu/Repview.do?rep=15.
Ao serem analisadas as disposições do Tratado de Roma, Gaio Júnior entende que:
Verificamos ali o embrião da proteção aos consumidores que se desenvolveria mais tarde. Como exemplo, tem-se a alínea “e” do art. 39, que expressa acerca da política agrícola comum, objetivando “assegurar preços razoáveis nas vendas aos consumidores”.
Mais adiante, no art. 40, n.3, segunda alínea, encontra-se disposição segundo a qual a organização comum “deve limitar-se a prosseguir os objetivos definidos no art. 39 e deve excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da comunidade”.
Ainda no citado Tratado, mais precisamente os arts. 85 e 86, mesmo que por via indireta, estariam a proteger os consumidores, já que tais dispositivos são destinados a coibir a prática anticoncorrencial de certos agentes no âmbito da Comunidade 213.
A primeira iniciativa comunitária de proteção aos consumidores ocorreu com a criação do “Comitê dos Consumidores da Comunidade Europeia”, em 1962. Mas foi apenas em 1972, através da “Declaração do Sommet” 214 de Paris, que a Comissão Europeia foi convidada formalmente a propor medidas concretas de proteção ao consumidor, as quais se referem à construção de uma Europa com mais qualidade de vida.
A partir da década de setenta, portanto, surgiu uma concepção política relativa ao consumo, motivando a Comissão Europeia a apresentar o Primeiro Programa sobre Informação e Proteção dos Consumidores, aprovada pela Resolução do Conselho nº 75/C092/01, de 14 de abril de 1975215. No referido programa estavam dispostas as cinco categorias de direitos fundamentais que deveriam constituir a base da legislação comunitária consumerista, a saber:
a) direito à proteção da saúde e da segurança; b) direito à proteção dos direitos econômicos; c) direito à reparação de danos;
d) direito à informação e à educação;
e) direito à representação (direito de ser ouvido). Segundo o texto da Resolução em comento,
[...] 4. Todos estes direitos devem exercer-se de modo reforçado através de ações conduzidas no âmbito de políticas específicas da Comunidade, como, por exemplo, a política econômica, a política agrícola comum, a política social, as políticas do
213 GAIO JÚNIOR, Antônio Pereira. A proteção do consumidor no Mercosul. São Paulo: Editora LTr, 2004, p.
165.
214 Sommet significa encontro, reunião.
ambiente, dos transportes e da energia, bem como a aproximação das legislações, pois todas elas afetam a situação do consumidor 216.
Como lembra Fellous, “esses programas não possuem o valor de norma jurídica obrigatória, mas de uma simples declaração, com predominância do valor político sobre o jurídico” 217.
A partir desta resolução foram aprovadas várias diretivas com o escopo de se harmonizar as matérias atinentes à aludida proteção consumerista, tais como: referentes a Etiquetas - Diretivas nºs. 79/530/CEE, 79/531/CEE e 92/75/CEE; Publicidade Enganosa – Diretiva nº 84/450/CEE; Responsabilidade decorrente de Produtos Defeituosos – Diretiva nº 85/374/CEE; Vendas em Domicílio – Diretiva nº 85/577/CEE; Crédito ao Consumo – Diretiva nº 87/102/CEE; Turismo – Diretiva nº 90/314/CEE; Seguros – Diretivas nºs. 92/49/CEE e 92/94/CEE 218.
A Resolução do Conselho da União Europeia, de 09 de maio de 1981, conduziu ao Segundo Programa de Consumo (1981-1986), “sem antes ter executado nenhuma das ações prioritárias dispostas no primeiro plano” 219, objetivando inter-relacionar a política de proteção dos consumidores com as demais políticas comunitárias, tais como a política agrícola comum, a política concorrencial e a política industrial220. Neste período, considerando-se a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu221 e a aplicação do chamado novo enfoque em matéria de harmonização técnica e de normalização222, as normas aprovadas substituem as normas nacionais, apresentando, assim, um caráter supranacional de conteúdo junto à União Europeia, as quais passam a tomar parte das diretivas e outros atos jurídicos que tratam das exigências de harmonização essencial e obrigatória à segurança e proteção aos consumidores. Com base neste Segundo Programa definiu-se que a política para a proteção dos consumidores iria assentar-se naqueles direitos arrolados no Programa Preliminar de Ação, a saber: o direito à proteção da saúde e da segurança; o direito à proteção dos interesses
216 Texto do Anexo I, introdução, item nº4 da Resolução 75/C092/01. 217 Ibid. p. 107.
218 Todas as diretivas referentes à relação de consumo no âmbito da União Europeia estão elencadas na obra de
ALLEMAR, Aguinaldo. Legislação de consumo no âmbito da ONU e da União Europeia. Curitiba: Juruá, 2003.
219 OLIVEIRA, ibid. p. 437.
220 Conforme orienta o item nº 4, da parte introdutória do Anexo I, da Resolução 75/C092/01 do Conselho, de 14
de abril de 1975.
221 Trata-se da jurisprudência firmada no processo Classis de Dijon (Lawlor, 1990, p. 19-20). Nesse caso de
decisão, o Tribunal firmou entendimento que um produto fabricado e comercializado em um Estado-membro deve poder circular e ser comercializado em outro Estado-membro (princípio de reconhecimento mútuo), salvo a