CAPÍTULO IV – A PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR NA UNIÃO EUROPEIA
4.3 A IMPORTÂNCIA DA SUPRANACIONALIDADE PARA A PROTEÇÃO DO
253 REUTERS. Ennis D. A UE estuda regras para consumidores online. Disponível em:
<http://info.abril.com.br/aberto/infonews/022007/08022007-18.shl> Acesso em: 26 set. 2009.
254 Disponível em: <http://surtocoletivo.wordpress.com/category/virou-noticia/> Acesso em: 21 fev. 2011. 255 Ibidem, p. 103.
256 A Direção Geral XXIV é responsável pela Política dos Consumidores e também pela proteção de sua saúde.
Ela promoveu profunda reestruturação no quadro institucional da UE, a saber: a esta DGXXIV foram afetados oito novos comitês, que substituíram os comitês científicos envolvidos na proteção da saúde dos consumidores; o Comitê Científico e Pluridisciplinar foi substituído por um Comitê Científico Diretor; a integração do Gabinete Alimentar e Veterinário, anteriormente Gabinete Comunitário de Inspeção e Controle Veterinário e
O estudo da supranacionalidade257 requer uma breve compreensão liminar sobre direito de integração e direito comunitário, posto que, à luz do entendimento de Cynthia Carneiro, “a supranacionalidade trata-se de princípio fundamental do direito de integração, o que ocorre em face da vinculação dos Estados-Membros às decisões dos órgãos comunitários – instituições que exercem essa competência supranacional” 258.
A doutrina que trata dos referidos temas não é unânime ao conceituá-los, pois se encontram posicionamentos que estabelecem diferenças entre direito de integração e direito comunitário, e também outros que os tratam como expressões sinônimas. Nesse sentido, Carneiro volta-se para o posicionamento que não estabelece diferenças entre o direito de integração e o direito comunitário, pois segundo ela, “a natureza de suas normas é a mesma e idênticos os seus objetos” 259. Ao conceituar direito de integração e direito comunitário, a autora afirma que:
O direito de integração é aquele elaborado a partir de tratados internacionais de conteúdo econômico ou pelos órgãos comunitários aos quais esses mesmos tratados atribuem tal competência.
Enfim, o direito comunitário é formado por tratados – direito comunitário primário- e também por resoluções originadas dos organismos de integração – direito comunitário internacional – sua fonte originária por excelência, enquanto que o seu objeto são as relações econômicas que se desenvolvem no âmbito de um bloco de integração260.
No entanto, “a doutrina jurídica também confere outros significados aos termos”, ressalta Carneiro, a exemplo do entendimento de Umberto Celli Júnior, que estabelece diferença entre o direito de integração regional, denominando-o de direito de cooperação, ou melhor,
entre um organismo de integração e um organismo de cooperação entre Estados. Este último não institui organismos de caráter supranacional e tampouco um direito comunitário. Exemplos de organismos de integração são a União Européia e o Mercosul, enquanto que o Tratado de Cooperação Amazônica e a Cooperação Econômica Ásia-Pacífico – APEC, como pode ser identificado no próprio nome, instituem um direito internacional de cooperação intergovernamental 261.
257 Alguns autores afirmam que o termo sobreestatalidade ou supraestatalidade é preferível a
supranacionalidade, visto que este último recorre ao conceito de Nação quando o que está em questão é o conceito de Estado. No entanto, acabam por resignar-se ao peso da tradição que vai em favor do vocábulo
supranacionalidade.(Vide nota rodapé: NUNES JÚNIOR, Amandino Teixeira. Parlamento do Mercosul:
sobre a necessidade da definição de pressupostos e da adoção de procedimentos para sua criação. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2010, p.111).
258 Ibidem, p. 37. 259 Ibidem, p. 9. 260 CARNEIRO, loc.cit.
Carneiro também salienta que existem outros entendimentos no sentido de que direito de integração é aquele que se rege, exclusivamente, pela intergovernabilidade, estabelecendo, portanto, uma relação horizontal entre os Estados. Assim, para a caracterização do direito comunitário são imprescindíveis os órgãos supranacionais de incorporação das normas comunitárias ao ordenamento jurídico estatal. Além desta consideração, a autora, usando ambas as expressões para identificar o mesmo ramo do direito público, acrescenta que
O direito de integração é aquele editado pela manifestação de vontade de Estados que criam, mediante tratado internacional, uma comunidade econômica com o objetivo de estreitar os seus laços comerciais.
Sua principal característica é que, por meio desses tratados, são criados órgãos comunitários aos quais se atribui competências administrativas, normativas e jurisdicionais. Sua função é, portanto, coordenar e regulamentar as relações econômicas desenvolvidas entre os Estados-Membros no interior de um organismo de integração. [...]
O direito de integração, portanto, é composto por um ordenamento jurídico cujas normas cuidam da criação, estrutura e funcionamento de instituições de caráter regional. Essas instituições, por sua vez, detêm poder de decisão para regular tanto os seus próprios procedimentos como as relações jurídicas que se desenvolvem no interior do bloco, seja elas de direito público – como as normas tributárias ou de cooperação judiciária – ou de direito privado, como as que tratam das relações
comercias ou de propriedade industrial, por exemplo. (Grifo nosso) 262.
Já a supranacionalidade, defende Carneiro 263, surge como um princípio particular do direito comunitário, além dos seus efeitos, o que significa dizer que o direito comunitário tem primazia sobre o direito interno e efeito imediato sobre seus destinatários. Além dessa particularidade, a autora defende que o direito comunitário também se caracteriza por estabelecer, igualmente por tratados internacionais, um sistema de divisão de competências entre os Estados-Membros e os órgãos comunitários. Nessa divisão, segundo ela, algumas matérias ficam, por sua natureza, sob a competência exclusiva da Comunidade.
Sobre o tema, Guido Soares também faz a sua abordagem, porém usa a expressão “Direito Supranacional” para exprimir aquele Direito que não é elaborado pelas fontes nacionais e que convive ao lado do Direito Internacional e do Direito Transnacional. Segundo a conceituação que o autor atribui ao Direito Supranacional, pode-se inferir que ele significa o mesmo que direito de integração e direito comunitário, tal como conceituado por Carneiro, tratando tais expressões como sinônimas, já que para ele
O conceito de Direito supranacional [...] parece indicar os fenômenos associados a algumas organizações internacionais, em particular as de integração econômica, fazendo-se um contraste entre as normas que elas criam e as normas que os próprios Estados elaboram para as relações internacionais, cujo conjunto é o Direito
262 Ibidem, p. 11. 263 Ibidem, p. 12.
Internacional Público. No que se refere à distinção entre ambos os direitos, não há precisão, pois, a rigor, as normas de Direito supranacional são, na verdade, normas de Direito Internacional Público. [...]
Integração é, de igual forma que a emergência do conceito de Direito supranacional, um fenômeno recente, que coincide com a situação do mundo a partir da II Guerra Mundial, em especial, nas relações internacionais. [...]. O exemplo claro da interligação dos conceitos de integração e comunidade, nos dão as teorias sobre a paz em que o ideal da organização internacional seria uma communitas christiana, ou uma organização contratual supraestatal 264.
E segue o autor, complementando o tema com os conceitos de integração econômica e direito comunitário, com as seguintes palavras:
A integração econômica pode ser definida como uma forma de cooperação internacional de caráter contratual interestatal, onde os Estados buscam coordenar suas políticas econômicas e de comércio exterior, através da criação de organismos supranacionais, com poderes normativos. Trata-se da criação de um ente que passará, em graus variáveis, a determinar a política e as normas internas dos Estados, seja nas relações entre eles próprios, seja nas relações com o resto do mundo. A natureza e as atribuições de tais organismos internacionais determinam o tipo de integração econômica, que podem ser meros organismos de consultas diplomáticas, até seres supranacionais com poderes normativos acima ou concorrentes com os poderes legislativos internos dos Estados. Nas formas de
integração mais completa, do tipo Comunidades Econômicas Européias, por atuação dos organismos de integração supranacionais, emerge um direito novo, moderno, sem dúvida internacional, mas com traços característicos bem definidos em relação ao Direito Internacional Público clássico: o Direito Comunitário, que participa do fenômeno do Direito das Gentes, do Direito Uniforme e dos tipos novos caracterizados pelas fontes normativas e interpretativas, que são os órgãos comunitários supranacionais. (Negrito nosso)
265.
Com efeito, Pires (2002 apud REIS, 2009, p. 95)266 também entende que direito de integração, direito comunitário e supranacionalidade são inovações e realidades que já se fazem presentes. Nessa linha, Jair dos Reis conceitua o direito da integração e o direito comunitário com o seguinte posicionamento:
O Direito da Integração é todo o conjunto de normas que vai disciplinar as relações jurídicas existentes entre Estados em processo de integração, ou seja, nas suas fases de união aduaneira e livre comércio.
O Direito Comunitário surgiu da experiência européia. Trata-se de um Direito autônomo primário, portanto, não é derivado de outro, seja interno, seja externo. É inerente a cada um dos Estados-Membros, igual ao direito natural desses mesmos Estados, que possui aplicabilidade imediata, tem prevalência, força coercitiva e executória na ordem jurídica interna dos Estados-Membros. É ainda direito subjetivo
264 SOARES, Guido Fernando Silva. O direito supranacional nas comunidades européias e na América Latina: o
caso da ALALC/ALADI e o mercado comum Brasil-Argentina. Revista dos Tribunais, São Paulo, v. 80, n. 688, p. 11-34, jun. 1991, p. 12-13.
265 Ibidem, p. 13-14.
e afeta tanto pessoas públicas (Estados soberanos) quanto particulares e tem hierarquia superior às normas de direito interno dos Estados-Membros 267.
Ato contínuo, Paulo Borba Casella (1999 apud GUSSI, 2006, p. 128) manifesta-se no sentido de que “a integração, por definição, ainda que essencialmente econômica, ao menos quanto ao seu objeto e seu motor, tem desdobramentos políticos, jurídicos e sócio-culturais indissociavelmente ligados a qualquer tentativa de implementação” 268.
Por fim, Fausto de Quadros, jurista português, defende que o Direito Comunitário consiste em um “Direito Internacional Especial ou Particular”, devido às especificidades que ele apresenta e que, por isso, não pode ser assimilado como Direito Internacional clássico”. Eis a sua definição:
Enquanto que o Direito Internacional clássico visa coordenar horizontalmente as soberanias dos Estados como expressão que elas são do individualismo internacional em que aquele Direito ainda em grande parte se funda e que faz dele um Direito fragmentário, a União Europeia e a sua Ordem Jurídica têm por objectivo primordial fomentar a criação de interesses comuns entre os Estados e, depois, valorizá-los e ampliá-los. Por isso, [...], à visão societária do Direito Internacional opõe a União Europeia uma concepção comunitária das relações entre os Estados e entre eles e os indivíduos, isto é, ela visa criar entre estes uma margem tão ampla quanto possível de solidariedade, que impõe a criação de um poder integrado, de relações verticais de subordinação entre esse poder, por um lado, e os Estados e os seus sujeitos internos, por outro, e de um Direito comum. (Grifo do autor) 269.
Na mesma esteira segue Fellous, ao dizer que
a ordem jurídica comunitária distancia-se da ordem jurídica internacional clássica, pois cria obrigações não apenas para os Estados contratantes, mas também para os indivíduos e aplica-se imediatamente, sem a necessidade de recorrer-se aos procedimentos de internalização das normas.270
A partir dos conceitos acima estabelecidos passa-se para a análise do que é supranacionalidade e o que ela implicou para o desenvolvimento da União Europeia, particularmente, no que toca à proteção do seu consumidor. Nesse sentido, a abordagem feita por Cynthia Carneiro possibilita a compreensão do tema. Segundo a autora,
A supranacionalidade trata-se de princípio fundamental do direito de integração, o que ocorre em face da vinculação dos Estados-Membros às decisões dos órgãos comunitários – instituições que exercem essa competência supranacional.
A supranacionalidade normativa, portanto, é o efeito concreto do princípio da supremacia do direito de integração em relação ao direito interno e é inerente ao direito comunitário, mesmo quando não vem expressa na sua literalidade: decorre, necessariamente, de seus tratados e das atribuições de suas instituições.
267 Ibidem, p. 96.
268 GUSSI, Evandro Herrera Bertone. Soberania e supranacionalidade. In. CASELLA, Paulo Borba;
LIQUIDATO, Vera Lúcia Viegas (Coord.). Direito da Integração. São Paulo: Quartier Latin, 2006.
269 QUADROS, Fausto de. Direito da União Europeia. Coimbra: Almedina, 2004, p. 82-83. 270 Ibidem, p. 9.
Esse princípio também pode ser entendido ou confundido em seus efeitos com o mecanismo de incorporação do direito regional ao direito estatal. Nesse sentido, a incorporação automática das normas comunitárias independe de qualquer ato unilateral dos Estados-Membros, seria uma clara manifestação do caráter supranacional do bloco. Nesse aspecto, o Mercosul não possuiria órgãos
supranacionais com potestades legislativas delegadas, o que assinala seu caráter meramente intergovernamental. (Negrito nosso) 271.
Em outras palavras, a supranacionalidade significa a transferência de parte da soberania de Estados em fase de integração, no mínimo, econômica; senão também, política, jurídica e sócio-cultural, para um organismo internacional – Órgão Comunitário – que terá suas competências administrativas, normativas e jurisdicionais definidas através de Tratados Constitutivos – fonte jurídica primária. Vale dizer, portanto, que a supranacionalidade não significa perda da soberania estatal, mas transferência de parcela desta para um organismo internacional superior que irá reger uma Comunidade de Estados interligados para um objetivo comum: o estreitamento de seus laços, sejam meramente econômicos; ou econômico, político e sócio-cultural. Nesse sentido, Gussi enfatiza que se pode seguramente dizer que o processo supranacional é fruto muito mais de um eficiente exercício de soberania que uma negação dela, já que tomou seus alicerces a partir de uma adesão espontânea, o que ele chama de auctoritas, e não em imposições injustificadas. Afirma o autor a existência de um bem comum supranacional, e o modo de operacionalizá-lo foi o modelo comunitário.272
Carneiro lembra, outrossim, que
a supranacionalidade também é conferida pela transferência de competências legislativas e judiciais, caracteristicamente estatais, para as Organizações Regionais: os seus órgãos [...] passam a legislar ao lado das assembléias e parlamentos locais, e os tribunais de justiça comunitários garantem a aplicação do direito de integração pelos Estados-Membros.273
Na mesma corrente, Cachapuz de Medeiros assevera que,
A supranacionalidade determina, portanto, o aparecimento de um poder que se coloca acima dos Estados, resultante da transferência definitiva que estes fazem de parte de suas funções próprias aos domínios abrangidos pela entidade supranacional, que passa a exercê-las tendo em vista o interesse comunitário e não o interesse individual dos Estados.274
A União Europeia, que se configura, pois por um Direito Comunitário por excelência, é regida por princípios fundamentais que norteiam as suas ações e os seus objetivos, a fim de
271 Ibidem, p. 37-38. 272 Ibidem, p. 122. 273 Ibidem, p. 38.
274 MEDEIROS, Antônio Paulo Cachapuz. Tribunais supranacionais e aplicação do direito comunitário:
aspectos positivos e negativos. In: VENTURA, Deisy (org.). Direito Comunitário do Mercosul. Porto Alegre:
se “criar uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa” 275. Ou seja, Estes princípios referem-se à repartição de atribuições da Comunidade Europeia com os seus Estados-Membros, as quais foram escalonadas por Fausto de Quadros em três patamares: “a) o princípio da especialidade das atribuições da Comunidade; b) as atribuições exclusivas da Comunidade; e c) as atribuições concorrentes entre a Comunidade e os Estados-Membros” 276. Pelo princípio da especialidade, ou segundo a definição de Quadros, “o primeiro degrau da delimitação das atribuições da Comunidade em relação aos Estados-Membros estabelece que a Comunidade actuará nos limites das atribuições que lhe são conferidas e
dos objetivos que lhe são cometidos pelo presente Tratado”.277 Ou seja, explica o referido autor que “existe uma delimitação de atribuições a todas as pessoas coletivas, de Direito Público ou Privado, uma vez que elas só têm capacidade jurídica, de gozo e de exercício, para a realização das matérias que lhe sejam expressamente cometidas por lei ou pelos respectivos Estatutos”278. Segundo Fausto de Quadros, “este princípio aplica-se, no plano internacional, inclusive às Organizações Internacionais 279. Complementa o autor, afirmando que “a Comunidade vê a sua capacidade limitada pelo princípio da especialidade – o que, [...] constitui logo um forte argumento para lhe retirar natureza estadual, ou seja, para afastar do modelo jurídico acabado de um Estado”. E, no entendimento do autor, o artigo 7º do TUE (ex-artigo 4º), no seu nº. 1 também está parcialmente ligado a este princípio a medida que dispõe que cada instituição actua nos limites das atribuições e competências que lhe são
conferidas pelo presente Tratado280.
No segundo patamar de atribuições elencado por Quadros, estão as atribuições exclusivas da Comunidade. Nesse sentido, impõe-se dizer que os parágrafos seguintes do artigo 5º do TUE admite que a Comunidade tem atribuições que lhe são exclusivas, ao passo que estabelece, no seu parágrafo 2, segunda parte, que as competências que não sejam
atribuídas à União nos Tratados pertencem aos Estados-Membros281. Com efeito, conforme explica Quadros, este dispositivo mostra que “no sistema vertical de repartição de atribuições entre a Comunidade e os Estados-Membros, que aí se encontra consagrado, a regra é a das
275 Considerando nº 11 do TUE: RESOLVIDOS a continuar o processo de criação de uma união cada vez mais
estreita entre os povos da Europa, em que as decisões sejam tomadas ao nível mais próximo possível dos cidadãos, de acordo com o princípio da subsidiariedade. (Grifo nosso).
276 Ibidem, p. 193. 277 QUADROS, loc. cit. 278 QUADROS, loc. cit. 279 QUADROS, loc. cit.. 280 Ibidem, p. 194. 281 Ibidem, p. 195.
atribuições concorrentes, a excepção, a das atribuições exclusivas” 282. Entretanto, o Tratado não diz quais são as atribuições exclusivas da Comunidade, o que ficou a cargo da jurisprudência comunitária, a qual tem suprido essa lacuna do TUE. A partir da fonte jurisprudencial, explica Fausto de Quadros que,
As atribuições exclusivas da Comunidade abrangem as matérias já comunitarizadas por efeito de absorção pela Comunidade, nos respectivos domínios, dos poderes soberanos dos Estados-Membros, pela via que nós entendemos ser ainda a delegação, [...]. A perda dos poderes soberanos dos Estados e, portanto, da sua soberania, nas respectivas matérias, é irreversível [...].
Assim, são atribuições exclusivas da Comunidade as seguintes: as medidas necessárias à revogação de todos os obstáculos ao funcionamento do mercado interno (artigo 4º, ex-artigo 7º-A, CE), os direitos da pauta aduaneira (art. 26º, ex- artigo 28º, CE), a organização dos mercados agrícolas (art. 33º, ex-artigo 39º), o transporte internacional no interior da CE (art. 71º, ex-artigo 75º, nº 1, al. a), a liberdade de prestação de serviços por empresas de transportes (art. 71º, nº 1, al. b), a política comercial comum (art. 133º, ex-artigo 113º), a política monetária, no âmbito do artigo 107º (ex-artigo 106º), nº 5 e 6, e do artigo 111º (ex-artigo 109º), e as correspondentes atribuições legislativas em matéria de política monetária resultantes do art. 110º (ex-artigo 108º-A), nº 1, a definição do estatuto dos funcionários e agentes em matéria de concorrência e as medidas sobre reservas em matéria de pesca (art. 102º do Tratado de Adesão de 1972)283.
Assim, em princípio, as políticas que não fizerem parte da relação exposta acima, em regra, não são atribuições exclusivas da Comunidade, podendo, portanto, serem regidas pelos Estados-Membros. Daí se infere que a competência da Comunidade para com a política dos consumidores é partilhada com os Estados consorciados. Por fim, chega-se, seguindo-se a linha de Quadros, ao terceiro patamar da repartição de atribuições entre as Comunidades e os Estados-Membros, o das atribuições concorrentes. No que tange às matérias de competência concorrente entre a Comunidade e os Estados-Membros a atuação dos entes será regida pelo princípio da subsidiariedade. Vale dizer que, segundo este princípio, “a União Europeia somente intervirá se e na medida em que os Estados não puderem realizar a ação em causa de modo suficiente, ou se de acordo com a sua dimensão e seus efeitos puder ser realizado melhor a nível comunitário” 284. É o que dispõe o artigo 5º, par. 3 do TUE (ex-artigo 3ºB):
Nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém apenas, de acordo com o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objetivos da ação encarada não possam ser suficientemente realizados pelos Estados-Membros, e possam pois, devido à dimensão ou efeitos da ação prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário.
282 Ibidem, p. 195. 283 Ibidem, p. 195-196.
Pelo princípio da subsidiariedade, Quadros, citado por Accioly, opina que se os