Refugiados na Argent ina. Polít icas Públicas do Bicent enário
( 1930- 1943 e 1985- 2010)
1Refugees in Argent ina. Public policies of Bicent enary (
1930-1943 and 1985- 2010)
Refugiados en Argent ina. Polít icas públicas del Bicent enario
( 1930- 1943 y 1985- 2010)
Réfugiés en Argent ine. Polit iques publiques du Bicent enaire
( 1930- 1943 et 1985- 2010)
Mar ía Paula A. Cicogna*
* Dou t or a en An t r opología ( Un iver sidad de Bu en os Air es, Ar gen t in a) , becar ia posdoct or al UBA/ CONI CET. E-m ail: E-m p acat e@y ah oo. coE-m
Re su m o: Nest e ar t igo ser ão analisadas as
polít icas cr iadas e im plem ent adas pelo Est a-do argent ino para prom over ou desencoraj ar a r ecepção de ex ilados e r efugiados no de-cur so de 1930 at é 1943, e 1985 at é 2010. Ser ão pr iv ilegiadas as r egr as cr iadas dur an-t e os per íodos e se analisar á o conan-t eúdo das ent r ev ist as com ex ilados e r efugiados, em am bos os per íodos, par a cont r ast ar o espír it o das nor m as com a per cepção dos at or es. Est a in v est igação t em o obj et iv o específico de r ev elar a nat ur eza dessas po-lít icas para verificar se as m esm as prom ove-r am a inclusão ou ex clusão dessa população na sociedade ar gent ina.
Pa la v r a s- ch a v e : r efugiados, polít icas
pú-blicas, Ar gent ina, séculos XX e XXI
Ab st r a ct : This ar t icle analy zes t he policies
cr eat ed and im plem ent ed for t he Ar gent ine Gov er nm ent t o pr om ot e or discour age t he r ecept ion of exiles and r efugees dur ing 1930 t o 1943 and dur ing 1985 t o 2010. The r ules creat ed from t hese periods will be exanim at e it , analy zing t he cont ent of t he int er v iew s w it h ex iles and r efugees, in bot h per iods, t o com p ar e t h e sp ir it of t h e r u l e w it h t h e p er cep t ion of t h e p eop le in v olv ed . Th is r esear ch aim s t o r ev eal t he specific nat ur e o f t h e s e p o l i c i e s t o d i s c o v e r i f t h e y encour aged t he inclusion or ex clusion of t his populat ion in Ar gent ina societ y.
Ke yw or ds: refugees, public policies,
Argen-t ina, XX and XXI cenArgen-t ur y
Ar gen t in a siem pre se ha caract erizado por su polít ica de puert as abiert as hacia los m igrant es y refugiados, pero no ha sido así hacia los exiliados e incipient es refugiados de las décadas del ’30 y ‘402, m om ent o en que el
Gobierno aplicó polít icas rest rict ivas para evi-t ar la enevi-t rada de los exiliados republicanos que escapaban de la Guerra Civil Española.
Du r an t e las décadas del ’3 0 y del ’4 0 arribaron a Argent ina int elect uales y art ist as que escaparon de la Guerra Civil Española. Muchos de ellos ya habían ent ablado relacio-nes con sus pares de Argent ina y, part e de ese vínculo ant erior, sum ado a la exist encia d e u n a im p or t an t e com u n id ad esp añ ola, favoreció la inserción de m uchos de ellos.
Pero, aunque la m ayoría de la sociedad se solidarizaba con la causa republicana, el Est a-do argent ino, a t ravés de sus inst it uciones, no dem ost raba la m ism a act it ud. El Gobierno dem ostraba preocupación por el posible ingreso de los exiliados españoles, considerados com o ex t r an j er os n o g r at os. Du r an t e 1 9 3 8 se increm ent aron las t rabas para los ext ranj eros que quisieran em igrar a la Argent ina, en part i-cu lar par a los ciu dadan os españ oles qu e adherían a la causa republicana. Por ot ra pt e, los círculos inpt elecpt uales y arpt íspt icos ar-gent inos acogieron a not ables escrit ores, filó-sofos y art ist as que huían del conflict o arm a-do que, en su m ayoría, sim pat izaban con el sect or republicano, donde sí encont raron en estos espacios un m edio para lograr la inclusión en la nueva sociedad que los albergaría.
Por el cont rario, en la act ualidad, ( a part ir de los últ im os veint icinco años) , han llegado a Argent ina 12.326 personas solicit ando re-fugio, y el Est ado les ha ot orgado su pro-t ección, m edianpro-t e esa figura j urídica, a 3.195 de ellas3. Luego de ser, durant e casi la m it ad
de su historia com o nación, un país que generó exiliados y refugiados, Argent ina se ha con-vert ido en uno de los países en el m undo que m ayor cant idad de refugiados reconoce, ya
que ha acept ado, en prom edio, al 40%4 de
las personas que han solicit ado esa prot ec-ción.
Tam bién en una posición opuest a, se puede decir que durant e est e período la sociedad civ il no se ha inv olucr ado en la cuest ión, except o por aquellos que pert enecen a ONG insert as en redes, quienes brindan asist encia y prot ección a solicit ant es y refugiados.
Debido a las dist int as coyunt uras en la que se da la llegada de est os exiliados y solici-t ansolici-t es de refugio, se analizarán las polísolici-t icas diseñadas e im plem ent adas desde el Est ado ar gen t in o par a pr om ov er o desalen t ar la recepción de exiliados ( 1935- 1950) y refugia-dos ( 1985- 2010) .
Argent ina, por su t radición hum anit aria, ha recibido exiliados y refugiados a lo largo de t oda su hist oria. Por ese m ot ivo, es im por-t anpor-t e conocer las m odalidades de recepción e inserción por part e del Est ado a t ravés del análisis de sus polít icas públicas, ya que es-t as per sonas, que per es-t enecen a desplaza-m ient os forzosos de población, necesit an una acción del Est ado focalizada para prot egerlos durant e los prim eros m eses de est adía en el país. Es im port ant e conocer las polít icas apli-cadas en el pasado para conocer la evolución de las m ism as y not ar, en el período act ual, la ausencia de una polít ica focalizada para la prot ección de est a población vulnerable. Est o facilit a la com prensión para evaluar qué m o-delo de país se est á erigiendo. Ya no es aquel del m odelo alberdiano5, pero sí rat ifica la
pos-t ura de “ puerpos-t as abierpos-t as”, la cual fue vapulea-da y cont radecivapulea-da por los Gobiernos de la década del ’30.
La elección de est as dos et apas se debe a que am bas represent an períodos de un pro-m edio de pro-m ayor afluencia de exiliados y refu-giados al país, lo cual generó una respuest a distinta a la habitual por parte de las institucio-n es g u b er institucio-n am einstitucio-n t ales, q u e am er it ainstitucio-n ser analizadas en form a com parada para descubrir la evolución de las polít icas públicas del Es-t ado ar genEs-t ino anEs-t e dichas siEs-t uaciones de excepción.
Si bien se realiza la com paración de dos períodos del siglo XX para conocer las polít i-cas públii-cas aplicadas por el Gobierno argen-t ino, la m eargen-t odología aplicada se basa en la revisión bibliográfica y la realización de
t revist as est ruct uradas y sem iest ruct uradas a prot agonist as y allegados a los hechos y a especialist as en la m at eria. La hist oria oral es la m et odología m ás adecuada para est e t ipo de invest igación, porque “ nos brinda elem en-t os para com prender las m aneras en que la gent e recuerda y const ruye sus m em orias. Se t rat a de un m ét odo que crea sus propios docum ent os, docum ent os que son por defini-ción diálogos explícit os sobre la m em oria, con el entrevistado triangulando entre las experien-cias pasadas y el cont ext o present e y cult u-ral en el que se recuerda. [ …] Se t rat a de pr odu ct os cu lt u r ales com plej os. I n clu y en int errelaciones cuya nat uraleza no es fácil de com prender, ent re m em orias privadas, indivi-duales y públicas, ent re experiencias pasadas, sit uaciones present es y represent aciones cul-turales del pasado y el presente” (Schwarsztein, 2001: 10).
Rol del Est ado argent ino
Recepción de los ex iliados de la Guer r a Civ il Española ( 1930- 1943)
El cam bio de Gobierno en 1930 fue una rest auración conservadora. Durant e la déca-da del ’30, llam adéca-da I nfam e, los conservado-res apelaron al fraude para m ant enerse en el p od er, com o así t am b ién a u n a r ef or m a sust ancial que ayudó al Gobierno a abrirse cam ino en m edio de la depresión. En 1939, nuevas fuerzas polít icas t om an form a y el poder en 1943, luego de dar un golpe de Es-t ado. EsEs-t e período fue m oldeado por la Gran Depresión y por la Segunda Guerra Mundial ( Rock, 1988: 276) .
Durant e est a década se vieron avances im port ant es en el crecim ient o de la indust ria, j unt o a las t ransform aciones económ icas y sociales que lo acom pañar on, significó un ret roceso en ot ros aspect os: el país m odificó sus est ruct uras en el m arco de un sist em a polít ico y social regresivo y en un int ercam bio con Europa que se hallaba agot ado, t ant o por la decadencia económ ica com o por la crisis
polít ica y m ilit ar que vivía Europa ( Rapoport , 1997: 78) . La crisis del ’30 m arcará el com ien-zo de una nuev a est r at egia de desar r ollo creada por los sectores dom inantes para hacer frent e a un m ercado int ernacional que reduj o bruscam ente su com ercio y frenó su tendencia expansionist a, sum ado a una fuert e dism inu-ción de la ent rada de capit ales ext ranj eros y una fuert e caída en los precios. A nivel naci-onal, el golpe de Est ado del 6 de sept iem bre de 1930, liderado por el General José Félix Uriburu ( 1930- 1932) , derroca al Gobierno de Hipólit o I rigoyen e im pone una nueva est ra-t egia. El m ercado debe cerrarse, y enra-t onces las leyes ot rora generosas y prom ot oras de la inm igración com ienzan a t ransform arse en rest rict ivas. En un principio argum ent aron la necesidad de cont rolar el est ado sanit ario de los inm igrantes, y luego se agregó el no desea-do cont enidesea-do ideológico que t raerían los re-fugiados de la Guerra Civil Española y la Se-gunda Guerra Mundial ( Novick, 2001) .
-t án eam en -t e, sin o q u e d eb ían -t en er u n a j ust ificación par a ingr esar al país, t al com o un llam ado fam iliar o un cont rat o de t rabaj o. Más adelant e, en 1938, las r est r icciones se-r ían m ay ose-r es debido al se-r equese-r im ient o de la docum entación habilitante para que los cónsules pudieran visar su pasaporte (Senkm an, 1985). La figur a del r efugiado cobr ó fuer za com o un nuev o t ipo de inm igr ant e no deseado, aunque las élit es se negar an a r econocer su especificidad. El “ pr oblem a” no podía ser abor dado con efect iv idad por la longit ud de las fr ont er as y la falt a de m edios de cont r ol, a pesar de la cr eación de cont r oles aduane-r os. Adem ás, se sum aba a est e paduane-r oblem a el conflict o ideológico, div idiendo el cam po en-t r e fascisen-t as y anen-t ifascisen-t as, que r eav iv aba e n t r e l a s a u t o r i d a d e s e l m i e d o a u n a “ am enaza subv er siva”. Ent onces, el r efugia-do no podía ser consider aefugia-do com o m igr ant e, no com o aquel t r aía consigo su capacidad pr oduct iv a y su v olunt ad de int egr ación al país. Adem ás, com o en su m ayoría provenían de zonas ur banas, t am poco calificaban par a ser consider ados com o inm igr ant es dest ina-dos a ár eas r ur ales. Aún así, los r efugiaina-dos b u sca r o n e st r a t e g i a s a l t e r n a t i v a s p a r a ingr esar al país y no t ener que esgr im ir una docum ent ación que los expusiera, com o, por ej em plo, v iaj ar en pr im er a clase o ingr esar com o t ur ist as con v isas de t r ánsit o hacia t er cer os países de la r egión, especialm ent e Par aguay. Los Gobier nos de Agust ín P. Just o ( 1932- 1938) y de Rober t o M. Or t iz ( 19381942) buscar ían cer r ar esas v ías con nor -m as qu e est ablecier an el -m is-m o t ipo de cont r ol par a t odas las clases y par a t odos los m edios de ingr eso, e im plem ent ar una polít ica de cr eación de nuev os or ganism os p a r a e f e c t i v i z a r e s t a s m e d i d a s , é s t a s enfat izadas por el Gobier no per onist a.
La apr obación del Decr et o 8972, del 28 de j ulio de 1938, hizo sur gir un debat e en t or no a las definiciones que debían adopt ar los con cept os de r ef u giado e in m igr an t e ( Cicogna, 2008) , com o así t am bién sobr e la polít ica m igr at or ia: algunos abogaban por la polít ica de puer t as abier t as y ot r os por la de pu er t as cer r adas, sin logr ar u n acu er do.
Quienes cuest ionaban esa polít ica, diput ados r adicales y socialist as, com o así t am bién por los Minist r os de Agr icult ur a y Relaciones Ex -t eriores, ci-t aban el ar-t ículo 14 de la Cons-t i-t u-ción Nacional par a dem ost r ar que la ley su-pr em a de la Nación aut or iza a los habit ant es a ent rar, per m anecer, t ransit ar y salir del país. Quienes se hallaban a fav or del decr e-t o r ese-t rice-t ivo sose-t enían su ar gum ene-t ación en t o r n o a l a d ef i n i ci ó n d e r ef u g i ad o y su nat uraleza, la cual se diferenciaba sust ancial-m ent e de la de un ancial-m igrant e, porque aquellos eran “ per seguidos, ex pulsados”, no quienes habían v enido libr em ent e a buscar t r abaj o ( Senkm an, 1985: 614) .
bolchev ique. Ent onces t enían m iedo a que alguno de est os refugiados hubieran escapado por ser com unist as” ( Ent r e-vist a a JSM, inform ant e clave, 2010) .
El hij o de un r epublicano ex iliado en Ar -gent ina, y est udioso del t em a, m uest r a en su t est im onio las com plej as t r am as ur didas desde el Gobier no par a r echazar la ent r ada de los r epublicanos que llegaban al país, que la sociedad civ il apr ov echaba par a per m it ir la ent rada de fam iliares o am igos que habían huido y que necesit aban ingresar al país para est ar a salv o. La Cir cular 10, hallada por cu est ion es del azar en 1 9 9 8 por Beat r iz Gurevich en la legación de Est ocolm o ( Wang, 2007) , r ev ela la dicot om ía en las acciones de Gobier no: desde el discur so oficial se r echazaba la ent r ada de “ elem ent os peligr o-sos”, per o en el ám bit o diplom át ico algunos funcionarios hacían t odo lo posible para brin-dar ay uda a los r efugiados.
Polít icas de cont rol del
ingreso de los ext ranj eros
El 26 de noviem bre de 1932 se prom ulgó un decret o, am pliado el 14 de diciem bre de ese año, por el cual se inició la rest ricción t ot al de la inm igración. Quienes quisieran residir en el país debían t ener garant izada de ant em ano una ocupación rem unerada ( Senkm an, 1985) . El 17 de oct ubre de 1936 se sancionó un decret o que prohibía la ent rada de aquellas personas que const it uyeran un peligro para la salud física y m oral de la población, o que conspiraran cont ra la est abilidad de las ins-t iins-t uciones creadas por la Consins-t iins-t ución Nacio-nal, y realizaran su ingreso a t ravés de países lim ít rofes ( y no cont aran consigo con ningún t ipo de perm iso o salvoconduct o) . La polít ica que llevaba a cabo la Dirección de Migraciones, que por esos años dependía del Minist erio de Agricult ura, era el cont rol de los pasaj eros. Est a perseguía el obj et ivo de hallar a aquellos que pudieran t raer la “ am enaza ideológica” generada en Europa ( Schwarzstein, 2001: 47) .
Con la llegada del pr esident e Or t iz a la presidencia, al m ism o t iem po que se cerraban las posibilidades de ent r ada al país de las v íct im as d el n azism o y se lim it ab an las act iv idades de las agr upaciones nazis a t r a-v és de dist int as m edidas que t om ó el Poder Ej ecu t iv o ( Jack isch , 1 9 8 7 ) . El pr esiden t e Rober t o M. Or t iz ex t r em ó est a polít ica.
En el año 1937 se suscr iben conv enios de i n m i g r a ci ó n y co l o n i z a ci ó n co n p a íse s eur opeos par a pr iv ilegiar la ent r ada de agr i-cult or es de países t ales com o Suiza, Países Baj os y Dinam ar ca y cer r ar a las puer t as a los exiliados y refugiados ( Senkm an, 1985) .
Los decr et os de fecha 25 y 28 de j ulio de 1938 pr ov ocar on el descenso de la cant idad de per sonas, ar r ibadas dur ant e la Segunda Guer r a Mundial, a m enos de la m it ad debido a q u e e st a s n o r m a s p r o f u n d i za b a n l a s d isp osicion es d e con t r ol sob r e t od as las clases de pasaj er os y ex t r em aban su cuida-do en los t ur ist as. Est ablecía que se debía “ s e l e c c i o n a r y r e g u l a r l a i n m i g r a c i ó n p r ef ir ien d o la d e m ay or asim ilación ”. Se im ponía a t odas las per sonas que quer ían inm igr ar un per m iso de libr e desem bar co, luego de que hubiesen com plet ado t oda la docum entación legalm ente requerida. Aunque est e per m iso ant es ser v ía com o salv ocon-duct o par a r esolv er sit uaciones especiales, a par t ir de ese m om ent o t endr ía una función inversa. Y adem ás dej aba sin validez aquellos per m isos em it idos ant es del 1° de oct ubr e d e 1 9 3 8 ( D e v o t o , 2 0 0 3 ) . Est o s r e ci é n llegados eran int erpret ados com o un “ peligro par a la segur idad”, pues ofr ecían un foco alt er nat iv o út il par a las apr ensiones sociales nacidas de la súbit a inest abilidad y v ulne-rabilidad de las posiciones sociales, y, en consecuencia, se conv er t ían en la v álv ula de escape, r elat iv am ent e m ás segur a, par a la d escar g a d e la an sied ad y la ir a q u e sem ej ant es aprensiones suscit aban ( Baum an, 2005).
cuest ión, a lo que la delegación ar gent ina r esp on d ió con la p r om esa d e t r at ar con com pr ensión el pr oblem a de los r efugiados. Los Est ados decidier on cr ear est e Com it é par a ev it ar la em igr ación in v olu n t ar ia de Alem ania y Aust ria ( Devot o, 2003) .La im ple-m ent ación del Decr et o 8972 iple-m plicaba que se le daba inst r ucciones a los funcionar ios consular es par a que se negar an a v isar los perm isos de desem barco a aquellas personas que no se adecuaban a las necesidades del país: quienes no pudier an com pr obar que se habían dedicado a la agr icult ur a los últ im os cinco años, y que no hubier an r esidido los últ im os cuat r o años en el país que les había ex t endido los docum ent os par a ent r ar a Ar -gen t in a. Por lo t an t o, aqu el qu e qu isier a ingr esar necesit aba un per m iso de libr e de-sem barco ot orgado por la Dirección Nacional d e M i g r a c i o n e s ( q u e c o n t a b a c o n e l asesoram ient o de una com isión int egrada por r epr esent ant es del Minist er io de Agr icult u-ra) , en conj unt o con el Minist erio del I nt erior ( que cont rolaría los ant ecedent es) y el Minis-t er io de Relaciones Ex Minis-t er ior es ( los cónsules ev aluaban las pet iciones de quienes quer ían ingr esar al país) .
A par t ir del com ienzo de la Guer r a Civ il Española, el Gobierno argent ino m ost ró poca predisposición para acoger exiliados españoles, y reforzó sus m ecanism os de cont rol para que est o no ocurriese, por ello se aconsej aba no ot orgar el visado si no se cont aba con el cer-t ificado de buena conduccer-t a. Toda per sona que no cont ara con la docum ent ación requeri-da sería devuelt a a su país de origen. Y se insist ía en que la Dirección de Migraciones t uviera una est recha com unicación con las representaciones argentinas en el exterior para “ at enuar el grave peligro de la int roducción de elem ent os t óx icos y per t ur bador es del orden social”, ya que era el organism o que aut orizaba est os ingresos, y sólo podía hacer excepciones en el caso en que un resident e español en el país int ercediera por fam iliares y ofreciera su garant ía m oral y financiera y la persona que solicit aba el visado no t uviese ant ecedent es. La Cancillería fue la inst it ución que int ent ó aplicar con rigurosidad est os
prin-cipios r est r ict iv os. El m ism o Minist r o de Re-l aci o n es Ex t er i o r es, Jo sé Mar ía Can t i Re-l o , sost enía que los r efugiados er an “ gent e, por regla sin oficio”, no com o aquellos que forj aron la grandeza del país, el inm igrant e it aliano, el español, el vasco francés y el vasco español, y por ese m ot ivo eran “ apt os” para poblar el suelo argent ino ( Schwarzst ein, 2001: 63) .
Asim ism o, el r epr esent ant e de Ar gent ina ant e el Gobier no de Bur gos sost uv o que:
[ …] los ciudadanos españoles que se van de su pat r ia com o consecuencia de la Guerra Civil se ven privados del derecho de r eint egr ar se a su país debido a las culpas graves que acarrean y, por esos an t eced en t es, p u ed en con st it u ir u n a peligrosa am enaza para la sociedad ar-gent ina” ( Schwarzst ein, 2001: 60 y 64) .
inm igr ant e no er a asilado, no er a una cat e-goría m igrat oria, era un perseguido polít ico y n o er a qu ien podía ser am par ado por la Const it ución Nacional.
La t r ansición a ot r o m odelo m igr at or io, donde aquellos que fueron recibidos para que pueblen el suelo ar gent ino y t r abaj en par a sem br ar el suelo y pr ovean m ano de obr a en la indust r ia y a no er an “ dignos” de ser par t e de est a República, perm it ió que se generaran co n t r a d i cci o n e s e n l a a p l i ca ci ó n d e l a legislación, t al com o lo ex plica un est udioso en la m at er ia:
¿Cuáles fueron los resquicios por donde se pudo evit ar est o? Resquicio núm ero u n o , l o s r e sq u i ci o s l e g a l e s: f u e r o n algunas disposiciones que per m it ier on ent rar en Argent ina y en ot ros países, en I nglat erra y en Est ados Unidos a fi-guras im port ant es en su m at eria, j uris-t as, pr ofesor es, cienuris-t íficos, euris-t c. por su prest igio [ …] o por la acción de los co-legas [ …] . El ot r o r esqu icio legal er a cuando conseguían papeles: no er a el c a s o m á s e x t e n d i d o , p e r o a l g u n o s conseguían papeles. En Alem ania algunos co m p r a b a n su sa l i d a , o p o r ci e r t a s con sid er acion es, alg u n os h ab ían sid o héroes de guerra... en ot ros casos, por disposiciones especiales. Por ej em plo el President e Ort iz hizo una disposición que favoreció a los vascos. Los vascos, por su acendrado cat olicism o, no eran con-siderados una am enaza roj a. De t odas m aner as en Ar gent ina pudier on ent r ar legalm ent e m iles de republicanos, de una m anera o de ot ra, porque t enían parien-t es ar g en parien-t in os, p or q u e h ab ían v iv id o alguna vez acá, porque se los reconocía, o sea, en t r ar on h om b r es d e cien cia, periodist as, escrit ores, hist oriadores, un gran núm ero de gent e m uy prest igiosa: el ú lt im o em baj ador de la Repú blica, Ángel Osorio y Gallardo, Claudio Sánchez Albor noz, una ser ie de per sonalidades periodíst icas, Mariano Perla; en el perio-dism o argent ino había una gran cant idad que sobre t odo se refugiaron en el Diario
Cr ít ica y en El Sol [ …] “ ( Ent r ev ist a a JSM, inform ant e clave, 2010) .
En 1940 se aprobó un decret o presidencial que fav or eció a los v ascos, quienes fuer on los pr im er os en v iaj ar en éx odo a Fr ancia. Apoy ados por los alcaldes de localidades v asco- f r an cesas, t an t o en la Cám ar a d e Diput ados com o en el Minist er io de Agr icul-t ur a se sum ar on v oicul-t os a fav or de su v enida debido a que er an r econocidos com o t r aba-j ador es disciplinados, y por que poseían una “ af in idad m or al” con el pu eblo ar gen t in o ( debido a su pert enencia cat ólica) . La llegada de cer ca de 200 v ascos se pr oduj o ent r e 1940 y 1941 con el ar r ibo de los buques For -m osa, Alsina y Río de la Plat a, los cuales pr ov enían de Mar sella. Est o r at ificó la polít i-ca discr im inat or ia que llev aban adelant e los Gobiernos de Ort iz y Cast illo, quienes no sólo no acogier on a m iles de r epublicanos que se hallaban pr isioner os en los cam pos del sur de Fr ancia, si no que ni siquier a escuchar on los pedidos de las or ganizaciones que r ecla-m aban que t oecla-m ar an a car go el cuidado de los niños huér fanos, hij os de r epublicanos ( Schw ar zst ein, 2001: 75- 78) .
En 1941 se creó el Consej o de I nm igración, basado en el Decr et o 17- 9- 1941, de fecha 23 de oct ubre, com puest o por t res m iem bros y facult ado par a aut or izar o r echazar la en-t r ada al país de en-t oda per sona, m igr anen-t e o no. En ese m ism o año se cr ea el Regist r o de Ext ranj eros para cont rolar la ent rada y salida de ext ranj eros ( Senkm an, 1985: 622) .
Polít ica de asilo
un bando com o par a el ot r o, nacionalist as y republicanos, y no acept ó ninguna lim it ación par a ej er cer lo. A pesar de ello, est e der echo er a m ás benev olent e hacia el bando nacio-nalist a, especialm ent e ant e los pedidos de ex im ición de la pena de m uer t e a polít icos o civ iles españoles ( Schw ar zst ein, 2001: 56) .
Durant e est os años, t res represent aciones diplom át icas est uvieron al frent e de la polít i-ca de asilo: Chile, Noruega y Argent ina. Ar-gentina desde el com ienzo de la guerra asum ió una actitud dual: por un lado m antenía buenas relaciones con el Gobierno republicano, aunque m ost raba sim pat ía hacia los nacionalist as. Era fuert e el deseo por reconocer al régim en de Francisco Franco7, y est a línea seguida por la
polít ica ext erior influyó en ciert a m edida en las polít icas m igrat orias. El t em or a recibir a los refugiados m ost raba la cont radicción del Gobierno: se sit uaba por sobre la t radición liberal de inm igración ant erior y por sobre las consideraciones hum anit arias respect o a las víct im as.
Recepción de solicit ant es de
refugio provenient es de
m últ iples conflict os ar m ados
( 1985- 2010)
En la act ualidad se encuent r an escasas polít icas or ien t adas específ icam en t e a la recepción de solicit ant es de refugio y refugia-dos, pero sí se puede decir que el Est ado argentino tuvo una política de puertas abiertas ya que ha reconocido al 40% de las 12.326 personas que han solicit ado la prot ección del Est ado8 ent re los años 1985 y 2010.
A pesar de ello, el Gobierno Nacional había invisibilizado a est a población alegando que e r a n “ p o co s” e i g n o r a n d o l o s t r a t a d o s int ernacionales suscript os, y es por ese m o-t ivo que las ONG han cum plido, y cum plen aún, el rol est at al de asist encia y prot ección ( ent revist a a SJ, inform ant e clave, 2004) .
El Est ado argent ino ha t om ado diferent es posiciones desde 1961, año en que adopt ó la
Convención sobre el Est at ut o de los Refugia-dos de 19519:
1 9 6 1 - 1 9 8 4 : en el añ o 1 9 6 7 Ar gen t in a adhir ió al Pr ot ocolo sobr e el Est at ut o de los Refugiados10 y fue el único gest o que r ealizó
con r espect o a la r esponsabilidad adquir ida en el año 1961. El cont ex t o polít ico no fue fav or able par a la cr eación de polít icas foca-lizadas a los derechos hum anos debido a que el p aís at r av esó p or d ist in t os Gob ier n os aut orit arios que act uaron com o generadores de r efugiados y no com o r ecept or es, con la ex cepción del acuer do fir m ado en 1979 con el Alt o Com isionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ( ACNUR) ( Forgione, 1983) y, y a e n d e m o c r a c i a , e l p r o g r a m a d e repat riación de chilenos im plem ent ado ent re ACNUR y el Ser v icio Ecum énico de Apoy o y Orient ación a Migrant es y Refugiados ( Caref ) ( ent r evist a con funcionar ia de Car ef., 2003) . 1985- 2001: est e per íodo se inicia con la cr eación del Com it é de Elegibilidad par a los Refugiados ( Cepar e) , hit o que se pr oduce en un cont ex t o de r et or no a la dem ocr acia y d e l a r ecu p er aci ó n d e l a p o si b i l i d ad d e aplicación de los est ándar es en m at er ia de der echos hum anos. Se puede decir que los r efugiados com ienzan a “ ex ist ir ” a par t ir de 1985, y a que desde ese año se com ienza a l l ev a r r eg i st r o d e l a s p et i ci o n es d e l o s solicit ant es de r efugio r ealizadas a t r av és del Cepar e. Est a acción es m uy im por t ant e por que sin dat os est adíst icos no se puede con ocer l a com p osi ci ón d e l a p ob l aci ón solicit ant e y r efugiada, y eso im posibilit a el diseño de polít icas públicas focalizadas par a est e gr upo v ulner able.
discer n ir la con dición del solicit an t e y la incor por ación de la Declar ación de Car t a-gena1112( Cicogna, 2008) .
2002- 2010: en el año 2002 Cepar e fir m ó un acuer do con ACNUR par a dar le una solu-ción al at r aso que llev aba en la r esolusolu-ción de las solicit udes de r efugio, las cuales se habían acum ulado luego de la llegada de 757 solicit ant es per uanos en el año 199913. Est o
im plicó que el núm er o de solicit ant es, que r ondaba una m edia de 300 pet iciones por año, alcanzar a un pr om edio de 1461 solici-t udes anuales ensolici-t r e los años 1999 y 200114.
ACNUR pr ov ey ó al Cepar e r ecur sos hum a-nos, m at eriales y económ icos para reducir la dem or a que se est aba pr oduciendo y est aba afect ando a las t r am it aciones de las pet icio-nes pr esent adas por los solicit ant es.
Luego de 10 años de discusiones acerca del m ej or proyect o de ley, en el año 2006, se aprueba la Ley 26.16515 llam ada “ Ley General
de Reconocim ient o y Prot ección al Refugia-d o”. Est a n or m a, aú n n o r eg lam en t aRefugia-d a, provocó la creación de la Com isión Nacional par a los Ref u giados ( Con ar e) y de ot r as inst it uciones donde los solicit ant es de refu-gio y refugiados pueden volcar sus dem an-das.
A r aíz de lo dict ado por la Ley 26.165 se cr ea la Conar e, inst it ución que sust it uy ó al Cepar e a par t ir de m ay o del año 2009. Est a Com isión, conform ada por represent ant es de los Minist er ios del I nt er ior, de Relaciones Ex-t er ior es, Com er cio I nEx-t er nacional y CulEx-t o, de Just icia, Segur idad y Der echos Hum anos y de Desar r ollo Social y un r epr esent ant e del I nst it ut o Nacional cont r a la Discr im inación, la Xenofobia y el Racism o ( I nadi) , r epr esen-t a un logr o de los im pulsor es de la Ley y a qu e cr eían qu e est e t ipo de com posición logr ar ía av ances en la r esolución de los ca-sos y dem andas de est a población.
El ár ea oper at iv a de est a Com isión est á encar nada en su Secr et ar ía Gener al, la cual ej er ce las siguient es funciones, ent r e ot r as, según lo dict ado por Resolución ( Minist er io del I nt erior) 800/ 09: orient ar y supervisar el pr ocedim ient o cuando hubier an int er v enido de m aner a pr im ar ia en la solicit ud ot r as
au-t or idades com peau-t enau-t es; llevar un r egisau-t r o de los solicit an t es d e r econ ocim ien t o d e la con d ición d e r ef u g iad o; aseg u r ar q u e el solicit ant e sea debida y opor t unam ent e in-for m ado acer ca de sus obligaciones en cada et apa del pr ocedim ient o; elabor ar est adís-t icas e infor m es sobr e la siadís-t uación de los refugiados en el país y preparar inform es so-br e est ándar es e indicador es de pr ot ección, ent r e ot r as.
Tam bién en el ám bit o nacional, se creó en el año 2007 la Com isión par a la Asist encia I nt egral y Prot ección del Refugiado y Pet icio-nant e de Refugio de la Defensor ía Gener al de la Nación, la cual est á confor m ada por un grupo int erdisciplinario de profesionales pro-v enient es del der echo, la psicología, la bio-logía, ant r opobio-logía, ent r e ot r as. A par t ir de la r efor m a const it ucional del año 1994, el Minist er io Público de la Defensa se inst it uy e com o un ór gano independient e del r est o de los Poder es del Est ado, con aut onom ía fun-cional y aut ar quía financier a ( Const it ución Nacional, ar t ículo 120) . Es la inst it ución que se encarga de asegurar la efect iva asist encia y defensa j udicial de los der echos de las per sonas, y su ám bit o de act uación abar ca t odos los fuer os. El ser v icio que br inda est e Minist er io es br indado por los defensor es públicos, t ut or es y cur ador es públicos, que int egran el organism o, a nivel nacional, en el ám bit o de la Ciudad Aut ónom a de Buenos Air es, y a niv el feder al, en t odo el país. Las Defensor ías Públicas de la Capit al Feder al est án or gan izadas de acu er do al f u er o e inst ancia de los Tr ibunales ant e los cuales se desem peñ an . Los t u t or es y cu r ador es públicos de la Ciudad Aut ónom a de Buenos Air es se desem peñan en el ám bit o de esa ciudad, y ex ist en dos t ut or ías y dieciocho cur adur ías públicas. Uno de est os t ut or es es quien se encuent r a a car go de los 120 m enor es no acom pañados a quienes se les ot or gó el est at ut o de r efugiado, y que han v iaj ado desde dist int os países del m undo, t ales com o Liber ia, Guinea Bissau, Cost a de Mar fil, Niger ia y Colom bia, ent r e ot r os (
El t em a est á en cóm o vas dando vías, est án las vías, pero no hay la volunt ad polít ica a que se acceda a esas vías. El ACNUR t iene ahí a la m ano una u ot ra cosa qu e h acer, y pu ede v iabilizar la sit uación social, económ ica, pero no lo hace porque pueden cazar t erreno tam -bién. [ …] Los que est án pr esos t ienen m ás facilidades que uno. [ …] hay viabili-dades y se puede adecuar ciert o regla-m ento, ni siquiera norregla-m as, si no reglaregla-m en-t os, algunas disposiciones adm inisen-t raen-t i-vas, donde se pueda dar prioridad a eso ( estudiar) , pero no, cuando le decía a un funcionar io – ” ¿no se puede hacer una polít ica específica para refugiados?”. Si se puede hacer una política nuestro pro-blem a se puede resolver porque no so-m os so-m uchos siquiera. Y el so-m e decía que no se puede hacer una polít ica específi-ca para los refugiados porque si no está dent ro de lo est ablecido, se est aría dis-crim inando a las otras m inorías. [ …] Noso-tros no querem os tener m ayores privilgios, pero tam poco querem os tener m e-nos privilegios. Querem os ser iguales” (en-trevista a Carlos, refugiado peruano, 2009).
Au n q u e l a l l e g a d a d e p e r so n a s q u e pertenecen a los desplazam ientos forzosos de población no es un fenóm eno que haya surgido recientem ente, los solicitantes de refugio que llegaron al país en la últ im a década se han visibilizado debido a que ha aum entado el nú-m er o de per sonas pr ov enient es de Afr ica Occidental. Este hecho se debe a que Estados Unidos y la Unión Europea aplican desde el 2001 un criterio de selectividad de la m igración que cada vez sea hace m ás riguroso ( Márm ora, 2009: 28) , y eso provocó que el lugar de desti-no elegido por m igrantes y solicitantes de refu-gio haya cam biado y que estas personas se dirij an hacia otros países com o, por ej em plo, Ar gen t in a, qu e per m it e el in gr eso de los solicitantes y su estadía en el país m ientras su solicitud se resuelve y no los encarcela m ientras averigua sus antecedentes penales.
Eso, sum ado a la aprobación de la ley de m igraciones , en el año 2004, y la ley de
refu-gio , en el año 2006, en un cont ex t o de prom oción de los derechos hum anos por part e del Gobierno nacional, ha puesto esta cuestión e n l a a g e n d a d e a l g u n a s i n st i t u ci o n e s est at ales, organism os int ernacionales y ONG. I ncluso desde el ám bit o académ ico ha surgido u n a m ot iv ación p ar a el an álisis d e est e f en óm en o, y act u alm en t e se d esar r ollan algunas invest igaciones que profundizan est a dim ensión, pero que aún no present an resul-t ados definiresul-t ivos.
Con clu sion es
Durant e la década del t reint a arribaron al país exiliados y refugiados de la Guerra Civil Española y la Segunda Guerra Mundial. Est as per sonas fuer on r ecibidas en un cont ex t o poco favorable para la com prensión de sus necesidades. Los Gobiernos aut orit arios ar-gent inos sólo fom ent ar on el cier r e de las front eras, cont rario al espírit u de la sociedad y del m ism o Cuerpo Diplom át ico que yacía en su seno, quien respet ó la t radición argent ina de brindar asilo. De t odos m odos, las norm as que rest ringieron la ent rada de los persegui-dos fueron efect ivas e im pidieron la llegada de aquellos que necesit aban un Est ado que los prot ej a, donde ret om ar su vida.
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hum anos de los r efugiados, t ales com o la Conare, hospit ales públicos, est ablecim ient os educat ivos, ent re ot ros, y del desem peño de l a s ONG i n v o l u cr a d a s en l a s t a r ea s d e asist encia.
Aunque t odas son m uy j óvenes, ya que fuer on cr eadas e im plem ent adas ent r e uno y t r es años at r ás, se hallan im br icadas en una r ed inst it ucional densa que les per m it ir á a t e n d e r l a s cu e st i o n e s e sp e cíf i ca s d e l accionar de aquellas ár eas inv olucr adas en la pr ot ección de los der echos hum anos de los refugiados. De est a m anera, la m irada de est as inst it uciones posibilit a r educir la br e-cha que ex ist e ent r e la let r a escr it a de las nor m as y su aplicación.
Hay que r em ar car que la falt a de r egla-m ent ación de la Ley provoca que la resolución
de las pet iciones siga siendo m uy lent a ( en-t r e en-t r es y sieen-t e años) , hecho que pr ov oca que m uchos solicit ant es abandonen su pe-dido y r egular icen su sit uación docum ent al com o m igr ant es, com o algunos que han ele-g id o el p r oele-g r am a “ Pat r ia Gr an d e”1 p ar a
Not as
1 Av ance de inv est igación posdoct or al ( per íodo 2 0 0 8 - 2 0 1 0 ) : “ Refugiados en Ar gent ina. El r ol de los cír culos ar t íst icos e int elect uales en la r ecepción de ex iliados y r efugiados durant e el siglo XX”. CONI CET/ Facult ad de Filosofía y Let r as ( UBA) . Dir ección: Dr a. S. Francis Kor n y Co- Dir ección: Dr. Juan Car los Radov ich. 2 Recién en 1951 los Est ados r econocen la figur a del r efugiado, ya que el Pasapor t e Nansen ( cr eado en 1922)
y ot r os int ent os, com o los salv oconduct os, par a que los Est ados no inv olucr ados en la cont ienda pr ot ej an a las v íct im as de la v iolencia gener alizada a v eces no er an r econocidos com o docum ent os v álidos por las aut or idades qu e los r ecibían.
3 Conar e. Dat os est adíst icos 1985- 2009. Buenos Air es, 2010.
4 Elabor ación pr opia en base a dat os de la Conar e ( Dat os est adíst icos 1985- 2009. Buenos Air es, 2010) . 5 Alber di, Ju an Bau t ist a ( 2 0 0 7 ) . Bases y pu n t os de par t ida par a la or gan ización polít ica de la Repú blica de
Ar gent ina. La Plat a: Ter r am ar.
6 Cir cular 1 1 : or den secr et a em it ida el 1 2 de j ulio de 1 9 3 8 por el canciller José Mar ía Cant ilo par a que los cónsules negar an cualquier t ipo de visa “ a t oda per sona que fundadam ent e se consider e que abandona su país com o indeseable o ex pulsado, cualquiera sea el m ot ivo de su ex pulsión”, sin aclar ar país de or igen. Fue der ogada el 8/ 6/ 2005 en un act o sim bólico ( Wang, 2007: 243) .
7 Ant e la lar ga dur ación de la guer r a, Fr ancisco Fr anco necesit aba dar una cier t a legit im idad a su r égim en, p ar a p od er ser r econ ocid o p or ot r os Gob ier n os. El 1 d e oct u b r e d e 1 9 3 6 la zon a con t r olad a p or los sublevados quedó baj o el m ando de una j unt a m ilit ar, la Junt a de Defensa Nacional, pr esidida por Miguel Cabanellas Fer r er. El 30 de ener o de 1938, se cr eó un pr im er gobier no al m ando de Franco, cuya sede se hallaba en Bur gos ( Viv es, 1979)
8 Coef icien t e d e eleg ib ilid ad : 1 9 8 5 - 1 9 9 0 : 4 2 , 9 2 % ; 1 9 9 0 - 1 9 9 9 : 4 0 , 7 7 % ; 2 0 0 0 - 2 0 0 9 : 3 6 , 6 3 % ( elab or ación pr opia sobr e dat os est adíst icos de Co. Na. Re., febr er o de 2010) .
9 Apr obada en Ginebr a el 28 de j ulio de 1951. Ent r ada en v igor : 22 de abr il de 1954, de confor m idad con el ar t ículo 43. Ar gent ina adhir ió el 13 de sept iem br e de 1961 y ent r ó en vigor el 13 de febr er o de 1962. 10 Fir m ado en Nueva Yor k el 31 de ener o de 1967. Ent rada en vigor : 4 de oct ubr e de 1967, de confor m idad con
el ar t ículo VI I I . Ser ie Trat ados de Naciones Unidas Nº 8791, Vol. 606, p. 267. Ar gent ina la apr ueba el 3 de oct ubr e de 1967 y ent r a en vigor el 6 de diciem br e de 1967.
11 Declar ación de Car t agena. Car t agena de I ndias, 19 al 22 de nov iem br e de 1984.
12 Decr et o ( P.E.) Nº 942/ 95 y 464/ 85; Disposición ( D.N.M.) 17.956/ 2005, Act a Resolut iv a ( D.N.M.) 465/ 98, Disposición ( D. N. M. ) 267/ 95 y Res. ( D. N. M. ) N° 1672 / 85; Res. ( RENAPER) Nº 1192/ 98; Res. ( MCy E) Nº 2 5 7 5 / 9 8
1 3 Dat os est adíst icos Co. Na. Re. ( 2 0 1 0 )
14 Elabor ación pr opia en base a dat os Co. Na. Re. ( 2010)
15 Ley 26.165, publicada el 1° de diciem br e de 2006 ( B.O. 31.045) y sancionada el 28 de diciem br e de 2006.
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Re sum e n: En est e art ículo se analizarán las
polít icas creadas e im plem ent adas desde el Est ado argent ino para prom over o desalent ar la recepción de exiliados y refugiados durant e desde 1930 hasta 1943 y durante 1985 a 2010. Se relevará la norm at iva creada durant e esos per íodos y se analizar á el cont enido de las ent r ev ist as r ealizadas a ex iliados y r efugia-dos, en am bos per íoefugia-dos, par a cont r ast ar el espír it u de la nor m a con la per cepción de los act or es. Est a inv est igación t iene com o ob-j et iv o específico dev elar el car áct er de es-t as políes-t icas par a descubr ir si las m ism as alent ar on la inclusión o ex clusión de est a población en la sociedad ar gent ina.
Pa la b r a s- cla v e s: r efugiados, polít icas
pu-blicas, Ar gent ina, siglo XX y XXI
Ré su m é : Dans cet art icle, nous analyserons
les polit iques cr éees et m ises en place par l’Ét at ar g en t in p ou r p r om ou v oir ou n on l’accueil d’exiliés et r éfugiés à par t ir de 1930 j usqu’en 1943 et depuis 1985 aux années 2000. Nous proposerons un ét at des lieux de la r églem ent at ion cr ée dur ant ces pér iodes où nous analyserons le cont enu des ent ret iens r éalisés aux ex iliés et r éfugiés au fil des pér iodes. Cet t e enquêt e a com m e obj ect if spécifique de per cer les car act ér ist iques des polit iques d’accueil m enées en Argent ine afin d e m i e u x a p p r é h e n d e r si ce l l e s- ci o n t encour agé l’inclusion ou l’ex clusion de ladit e populat ion.
M ot s clé s: r éfugiés, polit iques publiques,
