UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
INSTITUTO DE CIÊNCIAS DA SOCIEDADE DE MACAÉ CURSO DE DIREITO
GUILHERME LIMA MARINS
LAMA E PROGRESSO: A responsabilização do empreendedor minerário pelo desastre de Mariana/MG
MACAÉ 2019
GUILHERME LIMA MARINS
LAMA E PROGRESSO: A responsabilização do empreendedor minerário pelo desastre de Mariana/MG
Trabalho de Conclusão de Curso
apresentado ao Curso de Graduação em Direito, do Instituto de Ciências da Sociedade de Macaé, da Universidade
Federal Fluminense, como requisito
parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Drª. Andreza Aparecida Franco Câmara
MACAÉ 2019
GUILHERME LIMA MARINS
LAMA E PROGRESSO: A responsabilização do empreendedor minerário pelo desastre de Mariana/MG
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Direito, do Instituto de Ciências da Sociedade de Macaé, da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Andreza Aparecida Franco Câmara – UFF
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Heron Abdon Souza– UFF
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Camilo Plaisant Carneiro – UFF
MACAÉ 2019
AGRADECIMENTOS
Finda essa etapa, de grande aprendizado pessoal e profissional, o sentimento de gratidão é inevitável e se traduz em pessoas que tornaram o caminho possível de ser trilhado durante esses cinco anos, paradoxalmente, longos, porém curtos.
Primeiramente, agradeço a minha família, em especial meus pais e irmãos. Sem o alicerce diário de vocês, companheirismo, fraternidade, carinho e compreensão nada disso seria possível, não só durante esses cinco anos mas também, e igualmente importantes, durante aqueles que os antecederam.
Agradeço, também, aos amigos que a vida e a Universidade me proporcionaram, por terem tornado essa caminhada mais leve e segura em meio a algumas incertezas inerentes à transição vestibular/faculdade/mercado de trabalho.
Deixo consignado meus agradecimentos aos servidores e juízes que se fizeram presentes durante o meu estágio na Vara Federal de Macaé, nos anos de 2017 e 2018. E também aos servidores e promotores do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, em especial à 2ª Promotoria de Justiça criminal de Rio das Ostras, local aonde estagio desde 2018. A bagagem de ensinamentos teóricos, práticos e o de sempre buscar um olhar humano, para além do processo, com certeza levarei comigo.
Agradeço a minha orientadora pelos ensinamentos, durante a graduação e a
realização deste trabalho, e também pela paciência e dedicação notável à docência.
Aproveito e estendo este agradecimento para a professora Alessandra Terra, em virtude dos materiais que me forneceu sobre o tema deste trabalho, que foram imprescindíveis para a realização do mesmo, além da disponibilidade em sanar qualquer tipo de dúvida sobre assunto, assim como a minha orientadora. E, também, a todos aqueles professores do ICM que se dedicam com afinco à docência, fazendo a diferença na vida de diversos estudantes.
E a todos aqueles que, embora não foram citados acima, participaram direta ou indiretamente desta caminhada, o meu mais sincero obrigado.
RESUMO
O presente trabalho abordará as três esferas de responsabilidade que podem ser desencadeadas pela ocorrência de danos ambientais, quais sejam, civil, administrativa e penal, com enfoque no caso do desastre tecnológico da Samarco no município mineiro de Mariana. A temática será disposta metodologicamente através de revisão bibliográfica, abordando os principais aspectos doutrinários acerca da teoria geral da responsabilidade ambiental, além de aspectos legislativos e posicionamentos da jurisprudência pátria. A metodologia também se alicerçará em dados divulgados pela imprensa, pelas instituições judiciais envolvidas no processo
de responsabilização ambiental e pela própria mineradora, quando da análise do
caso Samarco. Objetiva-se expor um panorama geral das responsabilizações advindas de danos ambientais, tanto no plano teórico quanto no plano prático principalmente, adotando-se como hipótese central a responsabilização do empreendedor devido ao desastre tecnológico ocorrido em Mariana como uma forma de maximizar os setores chaves de produção minerária, apontando as consequências que incidiram e aquelas que estão em fase de incidência em face da Samarco.
Palavras - chave: Danos ambientais; Desastre tecnológico; Samarco; Responsabilidade ambiental.
ABSTRACT
The present work will address the three spheres of responsibility that can be triggered by the occurrence of environmental damages, namely civil, administrative and criminal, focusing on the case of Samarco's technological disaster in the Mariana mining municipality. The theme will be methodologically arranged through literature review, addressing the main doctrinal aspects about the general theory of environmental responsibility, as well as legislative aspects and positions of the case law. The methodology will also be based on data released by the press, the judicial institutions involved in the process of environmental liability and the mining company itself, when analyzing the Samarco case. The objective is to present an overview of the liability arising from environmental damage, both theoretically and practical, mainly, taking as a central hypothesis the liability of the entrepreneur due to the technological disaster in Mariana as a way to maximize the key sectors of development. mining production, pointing out the consequences that have occurred and those that are in the incidence phase in face of Samarco.
Key-words: Environmental damage; Technological disaster; Samarco; Environmental responbility.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACP Ação Civil Pública
AGERH-ES Agência Estadual de Recursos Hídricos do Espírito Santo
ANA Agência Nacional de Águas
ANVISA Agência Nacional de Vigilância Sanitária
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
CC Código Civil
CIF Comitê Interfederativo
CNUMA Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
DNMP Departamento Nacional da Produção Mineral
DPE/ES Defensoria Pública do Estado do Espírito Santo
DPE/MG Defensoria Pública do Estado de Minas Gerais
DPU Defensoria Pública da União
EIA Estudo de Impacto Ambiental
ES Espírito Santo
FEAM-MG Fundação Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais
FGV Fundação Getúlio Vargas
FIOCRUZ Fundação Oswaldo Cruz
FUNAI Fundação Nacional do Índio
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos naturais
renováveis
ICMbio Instituto Chico Mendes da Conservação da Biodiversidade
IDAF/ES Instituto de Defesa Agropecuária e Florestal do Espírito Santo
IEF-MG Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais
IEPHA/MG Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais
IEMA-ES Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Espírito
Santo
IFES Instituto Federal do Espírito Santo
IGAM Instituto Mineiro de Gestão das Águas
IPHAN Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
LO Licença de Operação
LP Licença Prévia
MG Minas Gerais
MPES Ministério Público do Estado do Espírito Santo
MPF Ministério Público Federal
MPMG Ministério Público do Estado de Minas Gerais
OGMs Organismos Geneticamente Modificados
ONU Organização das Nações Unidas
PAE Plano de Aproveitamento Econômico
PCA Plano de Controle Ambiental
RIMA Relatório de Impacto Ambiental
SANEAR Serviço Colatinense de Meio Ambiente e Saneamento Ambiental
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justiça
TAC Termo de Ajustamento de Conduta
TACF Termo de Ajustamento de Conduta Final
TAC-GOV Termo de Ajustamento de Conduta - Governança
TAP Termo de Acordo Preliminar
TRF Tribunal Regional Federal
TTAC Termo de Transação e Ajustamento de Conduta
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...12
1. A CONSTITUIÇÃO CIDADÃ E O MEIO AMBIENTE: UM NOVO MARCO REGULATÓRIO NA RESPONSABILIZAÇÃO AMBIENTAL MINERÁRIA...14
1.1 O licenciamento ambiental minerário...16
1.1.1 Etapas do licenciamento ambiental minerário...20
1.2 Os princípios da precaução e da prevenção...21
2. AS ESFERAS DE RESPONSABILIDADE POR DANOS AMBIENTAIS DESENCADEADOS POR EMPREENDIMENTOS MINERÁRIOS...24
2.1 Responsabilidade civil ambiental...25
2.1.1 Elementos fundantes da responsabilidade civil ambiental...27
2.1.1.1 Dano ambiental...28
2.1.1.2 Nexo de causalidade...29
2.2 Responsabilidade administrativa ambiental...30
2.2.1 O poder de policia ambiental...30
2.2.1.1 O Sistema Nacional do Meio Ambiente...33
2.2.2 As infrações administrativas ambientais...36
2.2.2.1 Sanções administrativas brandas: Advertência e multa...;...37
2.2.2.2 Sanções administrativas severas: Apreensão, destruição, suspensão, embargo, demolição e suspensão...;...38
2.3 Responsabilidade penal ambiental...;...41
2.3.1 Repressão às infrações penais ambientais...;...44
3. UMA ANÁLISE DO CASO SAMARCO...46
3.1 Do ouro ao minério de ferro...;...47
3.2 Do minério de ferro à lama...51
3.2.1 Os impactos da lama...51
4. AS RESPONSABILIZAÇÕES APLICADAS À SAMARCO...55
4.1 A materialização da responsabilidade civil ambiental...55
4.1.1 Ação Civil Pública...56
4.1.1.1 Ações civis públicas em Minas Gerais...58
4.1.1.2 Ações civis públicas no Espírito Santo...61
4.1.2 Termo de Ajustamento de Conduta...63
4.1.2.2 Termo de acordo preliminar...69
4.1.2.3 Termo de ajustamento de conduta – Governança...72
4.2 A materialização da responsabilidade administrativa ambiental...76
4.3 A materialização da responsabilidade penal ambiental...79
CONSIDERAÇÕES FINAIS...81
O presente trabalho tem como escopo analisar as esferas de responsabilidade que foram e estão sendo aplicadas à mineradora Samarco e às suas acionistas, a saber Vale e BHP Billiton Brasil, pelo rompimento da Barragem de Fundão, localizada na cidade de Mariana/MG, em 05 de novembro de 2015.
É possível separar em dois grandes grupos os danos advindos do referido rompimento, que representa o maior desastre tecnológico ambiental do Brasil, a saber, danos individuais e danos coletivos. O presente trabalho versará sobre as responsabilizações advindas dos danos coletivos, em sentido amplo, principalmente aquelas advindas dos danos diretos ao meio ambiente.
Dessa forma, o estudo em tela busca fornecer um panorama geral das três esferas de responsabilidade que podem incidir sobre o causador da degradação ambiental, a saber, civil, administrativa e penal. Mas, principalmente, busca transmutar esse aspecto teórico para o caso Samarco, o maior desastre tecnológico ambiental do Brasil, afim de que possa ser dimensionada a extensão dos danos ocasionados nesse caso e, consequentemente, ser vislumbrada a incidência das responsabilidades civil, administrativa e penal à Samarco.
Para isso, foi utilizada como metodologia revisão bibliográfica, abarcando os principais debates doutrinários acerca das responsabilizações por danos ambientais, além de previsões legislativas sobre o referido assunto e posicionamentos da jurisprudência nacional. A metodologia também se alicerçou em dados fornecidos pela imprensa, pela própria mineradora, como também por órgãos oficiais, a exemplo do Ministério Público de Minas Gerais e pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais.
A hipótese central do trabalho é a responsabilização do empreendedor devido ao desastre tecnológico ocorrido em Mariana/MG, enquanto um desastre advindo de uma ação antrópica que, por sua vez, ocasionou danos diretos ao meio ambiente e indiretos na população de diversas localidades mineiras e capixabas, como uma forma de maximizar os setores chaves de produção minerária, apontando as consequências que incidiram e aquelas que estão em fase de incidência em face da Samarco.
O primeiro capítulo abarcará os aspectos antecedentes ao
sobre o papel da Constituição Federal, enquanto um marco de proteção ao meio ambiente, na ordem jurídica pátria e, em seguida, perpassará pelo licenciamento ambiental minerário e pelos princípios da prevenção e precaução. Esses três últimos, são imprescindíveis para que o empreendedor minerário não incorra, ou diminua ao máximo a possibilidade de incorrer, em responsabilizações por danos ambientais.
O segundo capítulo irá versar sobre as próprias responsabilidades, ou seja, quando já houve o cometimento de danos ambientais. Dessa forma, serão analisados os principais aspectos da teoria geral concernente à responsabilidade, civil, administrativa e penal ambiental, através da análise doutrinária, legislativa e jurisprudencial sobre a referida tríade.
O terceiro capítulo abrangerá um panorama geral do quadro fático não só daquele que foi posterior ao desastre, mas também daquele que o antecedeu. Por isso o capítulo em tela será divido em dois recortes temporais. O primeiro, que vai desde o surgimento de Mariana/MG, perpassa por uma análise geral da mineração na região, e desemboca no fatídico dia do rompimento da barragem. E o segundo recorte, terá como termo inicial o rompimento da barragem, abarcando os principais danos coletivos advindos do impacto da lama, até a data de fechamento deste trabalho.
Por fim, o quarto capítulo analisará as responsabilizações nas três esferas, em face da Samarco, e como elas estão se materializando na prática. Incluindo, nesse sentido, uma abordagem das Ações Civis Públicas propostas e os Termos de Ajustamento de Condutas firmados, no caso, em relação a responsabilidade civil ambiental. A imposição de multas por órgãos públicos em relação à responsabilidade administrativa ambiental bem como a deflagração de uma ação penal, em face, também, da Samarco, acerca da responsabilidade penal ambiental.
Diante disso, poderá ser exposto um panorama geral das responsabilizações advindas de danos ambientais, tanto no plano teórico quanto no plano prático, quando da análise do caso Samarco, o mais desastre tecnológico ambiental do Brasil.
1. A constituição cidadã e o meio ambiente: um novo marco regulatório na responsabilização ambiental minerária
É indiscutível que a questão ambiental está em voga, devido aos conflitos envolvendo o uso e o aproveitamento dos recursos naturais no processo de desenvolvimento vivenciado no Brasil nos últimos cinquenta anos.
No entanto, o cenário dicotômico homem versus meio ambiente, caminha para uma complementariedade, ainda que a passos tímidos, pautada na noção de
sustentabilidade1.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 desempenhou um papel primordial nesse cenário, eis que, inovou ao positivar, pela primeira vez na ordem constitucional pátria normas protetivas ao meio ambiente, estabelecendo-o como um
direito fundamental, notadamente pelo disposto no art. 225, caput, da CRFB/882 e
com status difuso e intergeracional.
Essa mudança de paradigma representou uma ruptura da visão utilitarista dos recursos naturais, adotadas pelas constituições anteriores, em face da adoção
de uma visão protecionista. Nesse âmbito, Thomé3 esclarece que pela visão
utilitarista “os recursos naturais eram tidos como recursos econômicos a serem
explorados e a sua abundância tornava inimaginável a necessidade de algum tipo de proteção’’.
Em sentido diametralmente oposto é a teoria protecionista que, como o próprio nome sugere, aloca os recursos naturais dentro de uma seara de proteção,
deixando de lado a crise ambiental4 dando espaço para o chamado Estado de direito
ambiental.
A Constituição cidadã, desenvolveu-se no seio desse Estado de direito ambiental e sofreu, em relação a essa temática, grande influencia do direito estrangeiro, influencia esta que se intensificou, sobretudo, após a Conferência das
1
A sustentabilidade representa o atendimento às necessidades atuais da sociedade, sem comprometer aquelas que as futuras gerações terão, caracterizando uma melhora na qualidade de vida humana, dentro dos limites da capacidade de suporte dos ecossistemas. Nesse sentido, ver: MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013, p. 62-63.
2
Art. 225, caput, da CRFB/88 – ‘’Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações’’.
3
THOMÉ, Romeu. Manual de direito ambiental. Salvador: Juspodivm. 2016, p. 111.
4
Expressão utilizada por Milaré, que serve de rubrica para caracterizar o contexto global de apropriação de recursos naturais limitados (bens finitos) em face das necessidades humanas ilimitadas (necessidades infinitas) Nesse âmbito: Milaré, Edis. op..cit, p. 228.
Nações Unidas sobre o meio ambiente (CNUMA), realizada pela ONU em Estocolmo, no ano de 1972, que por sua vez, irradiou a necessidade de valorização de preceitos normativos e protecionistas ambientais pelo mundo todo. Após a
realização da CNUMA, Frederico Amado5 salienta que:
Começaram a nascer as constituições ‘‘verdes’’ (Estado Democrático Social de Direito Ambiental), a exemplo da portuguesa (1976) e da espanhola (1978), que tiveram influência direta na elaboração da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, notadamente na redação do artigo 225, principal fonte legal do patrimônio ambiental natural do nosso país.
Todas essas mudanças e influências culminaram para a materialização do
direito ambiental no Brasil enquanto um direito adulto6 e concretizador da proteção
ambiental. Dessa forma, o direito ambiental brasileiro está intimamente relacionado com os diplomas normativos ambientais pátrios pós 1972 e com a Constituição Federal de 1988, eis que, trataram de forma sistêmica o direito ambiental, ante a ausência de um códex único sobre esse ramo do direito. Nesse viés, Frederico
Amado7 entende que a certidão de nascimento do Direito Ambiental no Brasil foi a
edição da lei 6.938/19818,
Pois se trata do primeiro diploma normativo nacional que regula o meio ambiente como um todo, e não em partes, ao aprovar a politica nacional do meio ambiente, seus objetivos e instrumentos, assim como o Sistema Nacional do Meio Ambiente- SINAMA, composto por órgãos e entidades que tem a missão de implementá-la.
Indo além, mas também se utilizando de analogia, é possível dizer que o registro civil de nascimento do direito ambiental no Brasil corresponde a Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente (CNUMA), a certidão de nascimento equivale à lei nº 6.938/1981 e a Constituição Federal de 1988 corresponde ao diploma chancelador da referida certidão.
Apesar do direito ambiental brasileiro ter iniciado a sua estruturação antes de 1988, é com a constituição cidadã em que há a implementação de um novo marco regulatório na responsabilização ambiental como um todo, incluindo, nesse sentido, a responsabilização ambiental minerária, notadamente pelo disposto no art. 225, §3º da Carta Magna.
5
AMADO, Frederico. Direito ambiental. Salvador: Juspodivm. 2019, p. 25.
6
MILARÉ, Edis. op. cit. 251.
7
AMADO, Frederico. op. cit, p. 23.
8
A lei 6938/1981 dispõe sobre a Politica Nacional do meio ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação e dá outras providências.
O art. 225, §3º da CRFB/889 prevê que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados. O referido dispositivo trouxe ao ordenamento jurídico brasileiro a responsabilidade tríplice em virtude de danos ambientais, abarcando as esferas cível, penal e administrativa.
Em relação ao dano ambiental decorrente da atividade minerária não será diferente. Os responsáveis se sujeitarão à tríplice responsabilidade, podendo sofrer sanções tanto na esfera cível quanto na administrativa e na penal, conforme será explicitado no capítulo 2.
No entanto, o parágrafo supracitado do art. 225 da Constituição Federal pode ser vislumbrado sob duas óticas: uma reparadora e outra preventiva. De fato, a tríplice responsabilidade relaciona-se com a visão reparadora, que corresponde a
uma reação jurídica à danosidade ambiental, conforme preleciona Milaré10.
Porém, a visão preventiva também pode ser extraída desse dispositivo tendo em vista que a própria existência da reparação, por meio das esferas de responsabilidade, desencadeia a coibição de atitudes lesivas ao meio ambiente, através de um mandamento pedagógico.
Nessa seara preventiva, a observância do licenciamento ambiental e do principio da precaução e prevenção torna-se imprescindível, a fim de que se evite ou diminua, ao máximo, a possibilidade do desencadeamento da tríplice responsabilidade, em face do empreendedor, em virtude de danos ambientais, como será verificado nos itens abaixo.
1.1 O licenciamento ambiental minerário
Para a compreensão do licenciamento ambiental minerário se faz necessário perpassar, anteriormente, pelos aspectos principais do licenciamento ambiental em geral. Nesse viés, salienta-se que o licenciamento ambiental, conforme explicitado, é
9
Art. 225, §3º da CRFB/88 - ‘’As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados’’.
10
de suma importância na prevenção do meio ambiente que por sua vez é
considerado um bem de uso comum do povo11.
Carvalho Filho12 conceitua esses bens como sendo aqueles que se destinam
à utilização geral pelos indivíduos. E justamente por possuírem essa destinação não individualizada, inexiste direito subjetivo à sua utilização que só pode materializar-se por meio de um consentimento estatal, obtido através do licenciamento ambiental,
conforme estabelece Milaré13.
Ressalta-se que esse licenciamento é um dos instrumentos da política
nacional do meio ambiente, conforme dispõe o art. 9º, IV da lei 6.938/1981. Thomé14
vai além do dispositivo legal e preleciona que o licenciamento ambiental trata-se, na verdade, de um instrumento multifuncional da política nacional do meio ambiente, eis que, ‘’busca não apenas prevenir impactos ambientais negativos, mas também mitigá-los através da imposição de condicionantes aos agentes impactantes’’.
Em se tratando de licenciamento ambiental, é imprescindível vislumbrar,
ainda, o art. 2º, I, da lei complementar nº 140/201115, uma vez que, apresenta a
definição desse instituto. Nesse viés, o licenciamento ambiental pode ser definido como sendo o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental.
Milaré16 acrescenta à definição legal, o fato de o licenciamento ambiental ser
uma ação típica e indelegável do Poder Executivo que visa a compatibilizar o desenvolvimento econômico com a preservação do equilíbrio ecológico e, por isso, não deve ser considerado como um óbice ao desenvolvimento.
Conforme se extrai da referida definição legal, o licenciamento ambiental trata-se de um procedimento administrativo, sendo essa, a sua natureza jurídica, de
acordo os ensinamentos de Thomé17. O autor preconiza que essa natureza jurídica
11
Art. 225 da CRFB/88 – “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações”.
12
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas, 2013. p. 1145.
13
MILARÉ, Edis. op. cit, p. 776
14
THOMÉ, Romeu. Manual de direito ambiental. Salvador: Juspodivm. 2016, p. 241.
15
Art. 2º, I lei completar nº 140/2011 –‘’Licenciamento ambiental: o procedimento administrativo destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental’’.
16
MILARÉ, Edis. op. cit. 777.
17
do licenciamento ambiental caracteriza o dever de responsabilidade do uso dos recursos naturais e
Denota a inequívoca existência de um conjunto de formalidades e etapas definidas pelas normas ambientais que devem ser observadas pelo interessado para que obtenha um resultado final e conclusivo da Administração Pública sobre o consentimento da utilização de recursos naturais.
Esse procedimento administrativo irá perpassar por 8 (oito) etapas que
encontram-se estabelecidas no art. 10 da resolução CONAMA 237/199718. As
etapas são as seguintes: Definição pelo órgão licenciador, com a participação do empreendedor, dos documentos projetos e estudos ambientais necessários ao inicio do processo de licenciamento (inciso I); requerimento da licença e seu anuncio público (inciso II); análise pelo órgão licenciador dos documentos, projetos e estudos apresentados e a realização de vistoria técnica, se necessária (inciso III); solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão licenciador (inciso IV); realização ou dispensa de audiência pública (inciso V); solicitação de esclarecimentos e complementações decorrentes da audiência pública (inciso VI); emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico (inciso VII); deferimento ou indeferimento do pedido de licença, com a devida publicidade (inciso VIII).
Após o empreendedor lograr êxito em todas as supracitadas etapas, haverá a
expedição, pela Administração Pública, de uma licença ambiental19, que por sua vez
desdobra-se em 3 (três) espécies: licença prévia, licença de instalação e licença de operação.
A licença prévia é aquela que se relaciona com a fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos
e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação20.
18
Essas etapas deverão ser precedidas de estudos técnicos que subsidiem a análise do licenciamento, inclusive de EIA/RIMA, sempre que constatada a significância do impacto ambiental. Nesse sentido, ver: MILARÉ, Edis. op cit, p. 779.
19 O art. 1º, I da Resolução CONAMA 237/1997 define a licença ambiental como o ‘’ato administrativo
pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental’’.
20
Art. 8º, I da Resolução CONAMA 237/1997 – ‘’Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação’’.
A licença de instalação, por sua vez, é aquela que autorizará a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental
e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante21.
Ao passo que a licença de operação é aquela incumbida de autorizar a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle
ambiental e condicionantes determinados para a operação22.
Não será diferente em relação ao licenciamento ambiental minerário, tendo em vista que o empreendimento minerário também deverá se valer das supracitadas etapas e licenças, no entanto, pautadas em algumas peculiaridades tendo em vista a sua própria natureza.
O entendimento dessas nuances do licenciamento ambiental minerário perpassa sobre a observância de que os recursos minerais são bens da União,
conforme estabelece o art. 20, IX da CFRB/8823, cuja extração ocorre por meio de
concessão, cabendo ao Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM) não apenas essa concessão como também a fiscalização dos empreendimentos de
mineração24.
No entanto, a atuação do DNPM deve ser cotejada com a do órgão
licenciador que, em regra, será um órgão estadual.25
Ademais, para que haja a compreensão correta da atuação do DNPM e dos referidos órgãos licenciadores é de suma importância o destaque ao fato de que um empreendimento minerário possui quatro etapas, a saber: pesquisa mineral,
21
Art. 8º, II da Resolução CONAMA 237/1997- ‘’Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante’’.
22 Art. 8º, III da Resolução CONAMA 237/1997 – ‘’Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da
atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação’’.
23
Art. 20, IX da CRFB/88- ‘’Elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social’’
24
MPMG jurídico. Revista Jurídica do Ministério Público do Estado de Minas Gerais. Edição especial: guia técnico de mineração, Belo Horizonte: Fundação Alexander Brandt. 2012, p. 30. Disponível em: <https://www.mpmg.mp.br/conheca-o-mpmg/escola-institucional/publicacoes-tecnicas/revista-mpmg-juridico/ > Acesso em: 24 de Set. 2019.
25
Acerca das exceções do órgão estadual ver: MPMG jurídico. op.cit, p. 28. Disponível em: <https://www.mpmg.mp.br/conheca-o-mpmg/escola-institucional/publicacoes-tecnicas/revista-mpmg-juridico/ > Acesso em: 24 de Set. 2019.
implantação da mina, operação da mina e desativação da mina.26 Contudo,a análise a seguir perpassará somente pelas duas primeiras fases tendo em vista que estão relacionadas com o licenciamento ambiental minerário propriamente dito e, consequentemente, com a expedição das licenças prévia, de instalação e de operação, em que pese na fase de operação da mina haja a necessidade de realizar a renovação da licença de operação.
1.1.1 Etapas do licenciamento ambiental minerário
A fase de pesquisa mineral é aquela em haverá a concessão de licença prévia, elaboração de EIA/RIMA e expedição da licença de instalação. As principais etapas dessa fase podem ser elencadas da seguinte forma, considerando cada uma
delas como um consectário logico e necessário para a ocorrência da posterior27: (i)
O empreendedor faz prospecção, elabora e protocola requerimento de pesquisa ambiental; (ii) O DNPM analisa o requerimento de pesquisa mineral e concede alvará de pesquisa; (iii) O empreendedor realiza a pesquisa mineral e apresenta ao DNPM um relatório final comprovando a existência do jazimento mineral na área; (iv) O DNPM analisa e aprova o relatório final de pesquisa mineral; (v) O empreendedor elabora o plano de aproveitamento econômico (PAE); (vi) O DNPM analisa e aprova o PAE e, também, solicita apresentação da licença de instalação; (vii) O empreendedor elabora o EIA/RIMA e requer a expedição da licença Prévia LP) ao órgão ambiental competente; (viii) O órgão ambiental competente (em regra estadual) analisa o EIA/RIMA e concede a licença prévia (LP); (ix) O empreendedor elabora o Plano de Controle Ambiental (PCA) e requer a licença de instalação (LI) ao órgão competente; (x) O órgão ambiental competente analisa o PCA e concede a licença de instalação (LI); (xi) O empreendedor requer ao DNPM a concessão da lavra com a apresentação da Licença de instalação (LI); (xii) O DNPM promove a concessão da lavra ao empreendedor.
Conforme se vislumbra, a concessão da lavra é a última etapa da primeira fase. A segunda fase, por sua vez, corresponde àquela em que o projeto de mineração será implantado. É na fase da implantação em que ocorrerá a expedição
26
MPMG jurídico. op.cit. p. 30. Disponível em: <https://www.mpmg.mp.br/conheca-o-mpmg/escola-institucional/publicacoes-tecnicas/revista-mpmg-juridico/ > Acesso em: 24 de Set. 2019.
27
MPMG jurídico. op. cit p. 7-8. Disponível em: <https://www.mpmg.mp.br/conheca-o-mpmg/escola-institucional/publicacoes-tecnicas/revista-mpmg-juridico/ > Acesso em: 24 de Set. 2019.
da licença de operação28, podendo ser elencadas como principais etapas dessa fase, as seguintes: (i)Implantação do empreendimento cumprindo programas de PCA (plano de controle ambiental) e condicionantes da Licença de instalação; (ii)Fiscalização da implantação pelo DNPM e pelo órgão ambiental competente; (iii) Requerimento, pelo empreendedor, da licença de operação (LO) ao órgão ambiental competente; (iv) Avaliação, pelo órgão ambiental competente acerca do cumprimento do PCA (plano de controle ambiental) e condicionantes, além de posterior concessão da licença de operação (LO).
1.2 Os princípios da precaução e da prevenção
Os princípios da precaução e da prevenção, como os próprios nomes já sugerem, desempenham papéis importantes na atuação contra o desencadeamento da responsabilização por danos ambientais.
Entretanto, apesar de apresentarem o mesmo cerne, eles não se
confundem29. O princípio da prevenção, de acordo com Thomé30, é aquele que
orientará o direito ambiental, e que realça a necessidade da adoção de medidas preventivas ante uma eventual degradação ambiental. Dessa forma, possui como finalidade evitar que o dano produza-se no meio ambiente.
Milaré31, por sua vez, acrescenta a essa finalidade a importância desse
princípio face a irreparabilidade de certos danos ambientais, trazendo a baila diversos questionamentos, vejamos: ‘’ Como reparar o desaparecimento de uma espécie? Como trazer de volta uma floresta de séculos que sucumbiu sob a violência do corte raso? Como purificar um lençol freático contaminado por agrotóxicos?’’.
E conclui que apesar de muitos danos ambientais serem compensáveis, sob a ótica da ciência e da técnica são irreparáveis. Como exemplos da aplicação do
princípio da prevenção, Oliveira32, por sua vez, cita os seguintes institutos: Estudo
prévio de impacto ambiental, licenciamento ambiental, poder de policia ambiental e
28
MPMG jurídico. op. cit..p. 06.
29
Na doutrina há divergência acerca da autonomia desses princípios, no sentido de serem sinônimos ou não. O entendimento prevalecente é que eles guardam distinções entre si. Nesse sentido, ver: MILARÉ, Edis. op. cit, p. 262.
30
THOMÉ, Romeu. op. cit. 64.
31
MILARÉ, Edis. ibdem, p.264.
32
OLIVEIRA, Fabiano Melo Gonçalves de. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Forense, 2017.p.147- 148.
auditorias ambientais. Soma-se a esses exemplos elencados pelo referido autor, a chamada avaliação de impacto ambiental.
Em relação ao princípio da precaução, Thomé33 o definirá como sendo
aquele responsável por estabelecer uma garantia contra os riscos potenciais, que não podem ser identificados, levando-se em consideração o estado atual de
desenvolvimento. E é tomando por base essa noção de risco que Milaré34
promoverá a distinção entre os dois supracitados princípios, tendo em vista que o principio da prevenção relaciona-se com o chamado risco certo, ao passo que o da precaução está interligado com o risco incerto.
Ademais, ressalta-se que Oliveira35 também irá exemplificar o princípio da
precaução. E nesse sentido, preleciona que o referido princípio aplica-se no plantio de organismos geneticamente modificados (OGMs) e na gestão de riscos decorrentes das intervenções antrópicas que contribuem para a majoração da intensidade dos efeitos do aquecimento global. E justifica essa aplicação pelo fato de não haver estudos conclusivos sobre as consequências de OGMs para a saúde humana e o meio ambiente. ambiental e condicionantes e concede a licença de operação (LO).
É importante salientar, também, que ambos os princípios não possuem previsão expressa na Constituição federal de 1998. Porém, conforme esclarece
Frederico Amado36, eles decorrem implicitamente do art. 225 da Carta Magna37.
33
THOMÉ, Romeu. op. cit 2016, p.66.
34
MILARÉ, Edis. op. cit, p. 262-263.
35
OLIVEIRA, Fabiano Melo Gonçalves de. op. cit. p. 149.
36
AMADO, Frederico. op. cit, p. 54.
37
O art. 225, caput, e seus respetivos parágrafos preveem o seguinte: Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente; VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.
Em que pese decorrerem apenas Carta Magna, destaca-se, de forma exemplificativa que o principio da prevenção encontra-se presente na resolução CONAMA 306/2002, que estabelece os requisitos e o tempo para a realização das
auditorias ambientais, notadamente pelos dispostos no Anexo I, inciso XV38; Anexo
2, Item 1, subitem 1.2, inciso II39 e inciso IV40.
Ao passo que o princípio encontra-se presente na declaração do Rio
(ECO/1992), no tópico intitulado de principio 1541. Frederico Amado42, em relação a
essa declaração informa que ‘’ não tem natureza jurídica de tratado internacional para o Brasil, sendo uma espécie de compromisso mundial ético, tal qual a declaração da ONU de 1948’’.
As considerações acima se referem a institutos e diplomas legais e constitucionais que, uma vez observados evitam, ou pelo menos diminuem, a ocorrência de danos ambientais. O capítulo a seguir, por sua vez, abarca a situação diametralmente oposta, quando já se materializou a ocorrência dos danos
§ 2º Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.§ 3º As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores,pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.§ 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. § 5º São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais. § 6º As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas. § 7º Para fins do disposto na parte final do inciso VII do § 1º deste artigo, não se consideram cruéis as práticas desportivas que utilizem animais, desde que sejam manifestações culturais, conforme o § 1º do art. 215 desta Constituição Federal, registradas como bem de natureza imaterial integrante do patrimônio cultural brasileiro, devendo ser regulamentadas por lei específica que assegure o bem-estar dos animais envolvidos.
38
Anexo I, inciso XV da Resolução CONAMA 306/2002: Definições: Plano de emergência: conjunto de medidas que determinam e estabelecem as responsabilidades setoriais e as ações a serem desencadeadas imediatamente após um incidente, bem como definem os recursos humanos, materiais e equipamentos adequados à prevenção, controle e combate à poluição ambiental.
39
Anexo 2, Item 1, subitem 1.2, inciso II da Resolução CONAMA 306/2002: Quanto à avaliação do desempenho da gestão ambiental, a auditoria envolverá, entre outros: a verificação da adequabilidade da política ambiental com relação à natureza, escala e impactos ambientais da instalação auditada, e quanto ao comprometimento da mesma com a prevenção da poluição, com a melhoria contínua e com o atendimento da legislação ambiental aplicável.
40
Anexo 2, Item 1, subitem 1.2, inciso IV da Resolução CONAMA 306/2002: Quanto à avaliação do desempenho da gestão ambiental, a auditoria envolverá, entre outros: a identificação e atendimento dos objetivos e metas ambientais das instalações e a verificação se os mesmos levam em conta a legislação ambiental e o princípio da prevenção da poluição, quando aplicável.
41 Princípio 15 da Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e desenvolvimento: ‘’Com o fim de
proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental’’.
42
ambientais e abrangerá, consequentemente, a teoria geral da responsabilidade ambiental.
2. As esferas de responsabilidade por danos ambientais desencadeados por empreendimentos minerários
Conforme mencionado no Capítulo 1, os danos ambientais são capazes de desencadear responsabilizações nas esferas cível, administrativa e penal, em face dos responsáveis pelo seu cometimento.
Nesse viés, Frederico Amado43 preleciona que inexiste bis in idem, na
aplicação das sanções penais e administrativas juntamente com a reparação dos danos, uma vez que a regra é a independência entre as instâncias, salvo disposição
legal em sentido contrário. Fiorillo44 complementa, ao esclarecer que as sanções
penais, civis e administrativas além de protegerem objetos distintos, estão sujeitas a regimes jurídicos diferentes.
Essa tríplice responsabilidade, que se assenta constitucionalmente no art.
225, §3º da CRFB/8845, também poderá recair sobre o empreendedor minerário caso
danos no ambiente sejam materializados em virtude dessa atividade.
Uma das hipóteses de lesividade ambiental, apta a ensejar a responsabilização do empreendedor minerário, é aquela que será abarcada nos capítulos 3 e 4, quando barragens de rejeitos de minério, construída com a
tecnologia de alteamento a montante46, rompem-se causando danos ambientais.
No entanto, a compreensão dos referidos capítulos, que abrangerão uma situação concreta, perpassa sobre o entendimento teórico de cada uma das supracitadas responsabilidades, que por sua vez, serão explicitadas a seguir.
43
AMADO, Frederico. op. cit, p. 242.
44
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2013.p.79.
45
Art. 225, §3º da CRFB/88 – ‘’As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados’’.
46 O alteamento a montante é o método mais barato de construção de uma barragem de rejeitos de
minério, sendo aquela que cresce por meio de degraus feitos com o próprio rejeito sobre o dique inicial: ALVARENGA, Darlan; CAVALINI, Marta. Entenda como funciona a barragem da vale que se rompeu em brumadinho. G1 – Economia, 28 de jan. 2019. Disponível em: <
https://g1.globo.com/economia/noticia/2019/01/28/entenda-como-funciona-a-barragem-da-vale-que-se-rompeu-em-brumadinho.ghtml > Acesso em: 13 de set. 2019.
2.1 Responsabilidade civil ambiental
A responsabilidade civil genérica pode ser definida, conforme esclarece
Melo47, como “a obrigação patrimonial de reparar o dano material ou compensar o
dano moral causado ao ofendido pela inobservância por parte do ofensor de um dever jurídico ou convencional’’. Na responsabilidade civil ambiental essa obrigação patrimonial se traduz em recuperar os danos causados ao meio ambiente e/ou
indenizá-los, conforme dispõem o art. 4°, VII da lei 6.938/8148. Thomé49, ao comentar
esse dispositivo legal preconiza que ao responsável pela atividade causadora do dano ambiental
Será imposta a obrigação de recuperar os danos causados, na maior medida possível, restaurando o bem lesado ao status quo ante. Caso o dano seja irrecuperável, caberá ao poluidor indenizar os danos causados por meio do pagamento de um montante em dinheiro, que deverá ser revertido à preservação do meio ambiente50. O intuito do legislador é possibilitar a integral reparação do meio ambiente degradado.
O referido autor51, ainda traduzindo o significado do supracitado dispositivo,
esclarece que
Tendo em vista o respeito ao princípio da reparação in integrum do dano ambiental, a obrigação de recuperar o meio ambiente degradado é plenamente compatível com a indenização pecuniária pelos danos causados. Caso haja, portanto, restauração completa e imediata do meio ambiente lesado ao seu estado anterior, não há que se falar em indenização. Vale ressaltar que no caso de direito transindividual, sendo faticamente viável a reparação in natura, a tutela ressarcitória deve ser prestada de forma específica. Não sendo possível, e com o intuito de buscar a completa reparação do dano, caberá também indenização. Não há qualquer impedimento, portanto, de que o ressarcimento na forma específica (in natura) seja cumulado com o ressarcimento em dinheiro.52
47
MELO, Marco Aurélio Bezerra de Melo. Responsabilidade civil. São Paulo: Atlas, 2015. p.2.
48 Art. 4°, VII da lei 6.938/81 – ‘’A Política Nacional do Meio Ambiente visará: à imposição, ao poluidor
e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos’’.
49
THOMÉ, Romeu. op cit, p. 571.
50
Essa reversão observa os ditames do art. 13 da lei nº 7347/1985, que por sua vez, estabelece que: ‘’Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados’’.
51
THOMÉ, Romeu. op cit, p. 571-572
52
A possibilidade de cumulação entre o ressarcimento na forma específica e o ressarcimento em dinheiro foi sumulada recentemente pelo Superior Tribunal de Justiça através da súmula de nº 629. Vejamos: ‘’Quanto ao dano ambiental, é admitida a condenação do réu à obrigação de fazer ou à de não fazer cumulada com a de indenizar’’.
Milaré53 elucida que o quantum indenizatório deve ser conjugado com o principio da reparação integral, enquanto fundamento primário da responsabilidade civil ambiental, no sentido de que a lesão causada ao meio ambiente seja recuperada em sua integridade. Corrobora esse entendimento a jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça54:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. OBRIGAÇÕES DE FAZER, NÃO FAZER E INDENIZAR. CUMULAÇÃO. POSSIBILIDADE. ANÁLISE DA NECESSIDADE DE INDENIZAÇÃO. AFERIÇAO CASO A CASO PELO TRIBUNAL A QUO.ELEMENTOS FÁTICOS. SUMULA N. 7/STJ. INCIÊNCIA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1021, §4º DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. (...) II – O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento consolidado segundo o qual é possível a cumulação de obrigações de fazer, não fazer e de indenizar nos casos de lesão ao meio ambiente, contudo, a necessidade do cumprimento de obrigação de pagar quantia deve ser aferida em cada situação analisada.(...) (STJ – AgInt no REsp: 1542772 SC 2015/0166341-0, Relator: Ministra REGINA HELENA COSTA, Data de Julgamento: 26/06/2018, T1- PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/08/2018) (grifo nosso)
Ressalta-se que a responsabilidade civil ambiental também irá se assentar
em um outro dispositivo da lei nº. 6.938/81,qual seja, o artigo 14, §1º55, eis que,
consolida a natureza objetiva dessa espécie de responsabilidade.
A noção de responsabilidade objetiva está intimamente relacionada com a
não necessidade de comprovação da culpa do agente. Nesse contexto, Cavalieri56
menciona que a responsabilidade objetiva é aquela que independe da demonstração de culpa do agente para que haja a reparação do dano, fundamentando-se na
chamada teoria do risco57. Ao passo que a responsabilidade subjetiva seria o inverso
daquela, tendo em vista que atribui preponderância à culpa do agente para que haja
53
MILARÉ, Edis. op. cit, p. 426.
54
STJ. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AgInt no REsp 1542772 SC 2015/0166341-0. Relator: Ministra Regina Helena Costa. DJ: 26 de junho de 2018. JusBrasil. Disponível em: <https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/608620705/agravo-interno-no-recurso-especial-agint-no-resp-1542772-sc-2015-0166341-0?ref=serp> Acesso em: 13 set. 2019.
55 Art. 14, §1º da lei 6.938/81: ‘’Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o
poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente’’.
56
FILHO, Sergio Cavalieri. Programa de responsabilidade civil. São Paulo: Atlas, 2012. p. 17-18.
57
A teoria do risco prega que aquele que desenvolve uma atividade potencialmente perigosa impõe à sociedade um nível maior risco, trazendo para si a responsabilidade de danos causados, independentemente de culpa. MELO, Marco Aurélio Bezerra de Melo. op. cit p. 255.
a reparação do dano.
A reparação do dano ambiental independe da demonstração de culpa pelo agente. Mas não é apenas o referido dispositivo infraconstitucional que consagra a natureza objetiva da responsabilidade civil ambiental. Isso porque a própria
Constituição Federal de 1988, no art. 21, XXIII, d58, art. 225,§2º59 e art. 37, §6º60,
traz à baila essa natureza. Nesse viés, Milaré61 ao se referir aos supracitados artigos
pondera que
Com a carta de 1988, no que se refere às atividades nucleares e minerárias, a responsabilidade civil objetiva do poluidor foi constitucionalidade, o mesmo ocorrendo com a responsabilidade (inclusive ambiental) do Estado, em verdadeira reverência ao principio do poluidor-pagador, que faz recair sobre o autor do dano todo ônus decorrente dos custos sociais de sua atividade.
Porém, para que haja a caracterização da responsabilidade civil ambiental é necessária a existência de alguns pressupostos, conforme será abordado a seguir.
2.1.1 Elementos fundantes da responsabilidade civil ambiental
A responsabilidade civil objetiva, genérica, conforme se depreende do art.
927, parágrafo único, do Código Civil62, possui dois pressupostos: dano e nexo
causal. Na responsabilidade civil ambiental não será diferente, eis que, alicerça-se no dano ambiental e no nexo de causalidade existente entre a atividade e o dano,
58
Art. 21, XXII, d da CRFB/88: ‘’Compete à União: explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e condições: a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa’’.
59
Art. 225, § 2º da CRFB/88: ‘’Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei’’.
60
Art. 37, § 6º da CRFB/88: ‘’As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa’’.
61
MILARÉ, Edis. Reação jurídica à danosidade ambiental: Contribuição para o delineamento de um microssistema de responsabilidade. Dissertação (dissertação em direito) - USP. São Paulo, 2016, p. 184.
62 Art. 927, parágrafo único, do CC: ‘’Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de
culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem’’.
para que haja a sua ocorrência63. Pressupostos esses, que serão esmiuçados abaixo.
2.1.1.1 Dano ambiental
O dano ambiental, de acordo com Milaré64, pode ser conceituado como ‘’a
lesão grave e anormal de ordem patrimonial e/ou extrapatrimonial ao direito fundamental de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e/ou ao bem ambiental em si considerado’’.
O referido dano pressupõe uma atividade lesiva, que por sua vez, será realizada pelo chamado poluidor. O poluidor é aquele responsável, direta ou indiretamente, pela degradação ambiental, podendo ser tanto pessoa física, quanto jurídica, de direito público ou privado, conforme dispõe o art. 3º, IV da lei
6.938/198165.
Frederico Amado66, ao realizar uma leitura do artigo mencionado, informa que
‘’pela dicção legal, não apenas o causador direto pelos danos ambientais será responsabilizado, mas também o indireto, existindo dois responsáveis: o poluidor direto e o poluidor indireto’’.
Inclusive, a jurisprudência pátria consolidou o entendimento de que a responsabilidade desses poluidores, diretos ou indiretos será solidária, no sentido de que a obrigação desencadeada pelo dano ambiental pode ser cobrada de qualquer
um deles. Nesse sentido, o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça67:
PROCESSUAL CIVIL E CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANOS AO MEIO AMBIENTE. REPARAÇÃO. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DENUNCIA DA LIDE. PRECEDENTES. 1. Mostra-se induvidosa a responsabilidade solidária e objetiva da recorrente, consoante entenderam as instâncias ordinárias, pelo que seria meramente facultativa a denunciação da lide, pois nada impede que a contratante se volte, posteriormente, contra a contratada, ou outra pessoa jurídica ou física para o ressarcimento da reparação a que vier a ser condenada. 2. Precedentes desta corte. 3. Recurso Especial improvido. (STJ – Resp: 67285 SP 1995/0027385-3,
63
MILARÉ, Edis. op. cit, p. 427.
64
MILARÉ, Edis. op. cit, p. 317.
65Art. 3º, IV da lei 6.938/1981: ‘’Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: poluidor, a pessoa
física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.
66
AMADO, Frederico. op cit. p. 244.
67
STJ. RECURSO ESPECIAL. REsp 67285 SP 1995/00273853. Relator: Ministro Castro Meira. DJ:
-03 de junho de 2004. Jusbrasil. Disponível em: <
https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/8897547/recurso-especial-resp-67285-sp-1995-0027385-3?ref=serp > Acesso em: 15 set. 2019.
Relator: Ministro Castro Meira, Data de Julgamento: 03/06/2004, T2 – Segunda Turma, Data de Publicação: DJ 03/09/2007 p. 154).
Impende ressaltar que o principal efeito advindo da obrigação solidária passiva, em âmbito civil, é que o credor pode cobrar o cumprimento da obrigação de
qualquer um dos devedores como se fossem um só devedor68.
Contudo, não há dúvidas de que esse efeito também se aplica na seara ambiental, tendo em vista a não obrigatoriedade da formação de litisconsórcio
passivo na hipótese de múltiplos agentes responsáveis pelo dano ambiental69.
É importante salientar, ainda, que apesar do evento danoso caracterizar um
fenômeno único, o dano ambiental pode ser classificado70 em coletivo e individual,
levando-se em consideração a sua dimensão, e em patrimonial e extrapatrimonial, tendo em vista a natureza do interesse lesado.
Milaré71 adverte que o dano ambiental coletivo é aquele que atinge o meio
ambiente globalmente considerado, em sua concepção difusa, como patrimônio coletivo. Ao passo que o dano ambiental individual é o que atinge pessoas certas, através de sua integridade moral e/ou de seu patrimônio particular.
O dano ambiental patrimonial, por sua vez, considerando também a
concepção de Milaré72, é aquele que repercute sobre o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, relacionando-se à sua possível restituição ao status quo
ante, compensação ou indenização. Enquanto que o dano ambiental
extrapatrimonial caracteriza-se pela ofensa, devidamente evidenciada, ao sentimento difuso ou coletivo resultante da lesão ambiental patrimonial. O dano ambiental extrapatrimonial, então, não decorre da impossibilidade de retorno ao status quo ante, mas sim da evidência do sentimento coletivo de dor.
2.1.1.2 Nexo de causalidade
O nexo de causalidade, em sede de responsabilidade civil objetiva genérica, pode ser entendido como sendo o elemento imaterial ou virtual da responsabilidade
68
TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil: volume único. São Paulo: Método, 2016. p,384.
69
THOMÉ, Romeu. op cit, p. 574
70
A classificação aqui adotada é aquela utilizada por Edis Milaré em seu livro intitulado Direito do Ambiente, editora revista dos tribunais, ano 2013.
71
MILARÉ, Edis. op. cit, p. 320.
72
civil constituindo a relação da causa e efeito entre o risco criado e o dano
suportado73.
Em se tratando de responsabilidade civil ambiental, o nexo de causalidade manterá esse cerne de causa e efeito, mas entre o dano ambiental e a atividade que
o desencadeou. Milaré74 conceitua o nexo causal da responsabilidade civil ambiental
como sendo ‘’a relação de causa e efeito entre a atividade (= fonte poluidora) e o dano dela advindo’’.
Vislumbra-se que a responsabilidade civil ambiental, enquanto aquela responsável por recuperar os danos causados ao meio ambiente e/ou indenizá-los, possui natureza objetiva à medida que não precisa demonstrar a culpa do ofensor e caracteriza-se por apresentar dois pressupostos: dano e nexo de causalidade.
2.2 Responsabilidade administrativa ambiental
A responsabilidade administrativa ambiental é aquela que será desencadeada pela ocorrência de uma infração administrativa ambiental e que se materializa através do poder de policial ambiental. Isso porque a apuração de
infrações administrativas e a imposição de sanções, que decorre desse poder75.
Dessa forma, antes de abordar as infrações administrativas ambientais, e as respectivas sanções, se faz necessário esclarecer o poder de policia ambiental.
2.2.1 O poder de policia ambiental
O poder de policial ambiental, pode ser definido, de acordo com os
ensinamentos de Machado76, como sendo
A atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou agressão à natureza.
73
TARTUCE, Flavio. op cit, p. 513.
74
MILARÉ, Edis. op. cit, p. 429.
75
THOMÉ, Romeu. op cit, p. 579.
76
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2013. p. 385.
Esse poder de polícia ambiental não se confunde com os demais poderes de
polícia. Milaré77, nesse contexto, esclarece que o poder de polícia ambiental
distingue-se de outras formas de poder de polícia, tanto em sua natureza quanto em seus métodos. E complementa, ao prelecionar, que o referido poder ambiental
(...) não é exercido por policiais profissionais, voltados preferencialmente para a manutenção da ordem pública, mas por profissionais técnicos adrede capacitados que se ocupam de aspectos específicos do bem comum. No caso, estão em jogo a defesa e a preservação do meio ambiente, assim como a manutenção da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico essencial – tudo em função do patrimônio ambiental (que é público) e do desenvolvimento sustentável (que é do interesse da sociedade). Entretanto, há circunstâncias em que o poder de policia administrativa ambiental pode e deve ser reforçado por outras modalidades de polícia. Aqui se enquadram as policias militares ambientais, que agem por delegação expressa do poder executivo competente e, ademais, segundo os objetivos e métodos de polícia administrativa.
O poder de polícia ambiental será exercido, em regra, pelo órgão ambiental licenciador, por meio da lavratura de auto de infração e instauração de processo administrativo, conforme se depreende do art. 17, caput, da lei complementar nº
140/201178.
É possível que os órgãos ambientais das esferas que não licenciaram o empreendimento causador do ilícito administrativo-ambiental, exerçam o seu poder de policia ambiental, de acordo com os termos do art. 17, §3º da Lei complementar
nº 140/201179. O Superior Tribunal de Justiça80 já se manifestou no sentido de que
o IBAMA possui interesse jurídico para exercer o seu poder de polícia administrativa, ainda que o bem esteja situado em área cuja competência para o licenciamento seja do município ou do estado. E justifica esse entendimento em virtude da proteção ao meio ambiente não ser competência exclusiva de um só ente da federação:
77
EDIS, Milaré. op. cit, p. 336.
78Art. 17 da lei complementar nº 140/2011: ‘’Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou
autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada’’.
79 Art. 17, §3º da lei complementar nº 140/2011: ‘’O disposto no caput deste artigo não impede o
exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput’’.
80
STJ. AGRAVO REGIMENTO NO RECURSO ESPECIAL. AgRg no REsp 1373302 CE 2013/0068076-0. Relator: Ministro Humberto Martins. DJ: 11 de junho de 2013. JusBrasil. Disponível em: <https://stj.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/23534847/agravo-regimental-no-recurso-especial-agrg-no-resp-1373302-ce-2013-0068076-0-stj?ref=feed> Acesso em: 29 set. 2019.
