MESTRADO EM EDUCAÇÃO
A GESTÃO DAS IES PRIVADAS E O CAPITAL HUMANO DOS
DOCENTES:
a perspectiva da Gestão do Conhecimento
MARA LÚCIA CASTILHO
UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
MESTRADO EM EDUCAÇÃO
A GESTÃO DAS IES PRIVADAS E O CAPITAL HUMANO DOS
DOCENTES:
a perspectiva da Gestão do Conhecimento
MARA LÚCIA CASTILHO
Dissertação apresentada à UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA como requisito parcial à obtenção do grau de Mestre em Educação, área de concentração em Gestão Educacional, sob a orientação do Professor Dr. José Manoel Pires Alves
BRASÍLIA
MARA LÚCIA CASTILHO
A GESTÃO DAS IES PRIVADAS E O CAPITAL HUMANO DOS DOCENTES: a perspectiva da Gestão do Conhecimento
Esta dissertação foi aprovada como requisito à obtenção do grau de Mestre em Educação, área de concentração em Gestão Educacional, pelo Programa de Pós-Graduação em Educação da UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA, pela seguinte banca examinadora:
Prof. Dr. José Manoel Pires Alves Orientador
Prof. Dr. Cândido Alberto Gomes Examinador
AGRADECIMENTOS
À Deus, amado da minha alma, por mais uma oportunidade e conquista
À minha mãe e a meu pai (in memoriam), responsáveis pela construção dos valores adquiridos ao longo de minha vida
À Eduardo, meu marido, pelo estímulo
Ao professor Dr. José Manoel Pires Alves, meu orientador, pela exigência,
incentivo e paciência
Ao Centro Universitário de Brasília – UniCEUB, por todo o apoio concedido e,
em especial, à sua Administração Superior por acreditar na capacitação de seus
profissionais
Aos colegas do UniCEUB pela contribuição a este trabalho, especialmente à
Magda Verçosa, Rosana Ulhoa Botelho, Flávia Esperança, Íris Amaral pelo apoio e
com as quais dividi ansiedade e inquietações ao longo desta trajetória
À Tatiana e Cora, colegas de trabalho, pela contribuição
Às IES que permitiram o desenvolvimento da pesquisa
Enfim, a todos os que, direta ou indiretamente, contribuíram para a conclusão
deste trabalho,
“Aplicando-me a conhecer a sabedoria e a ver o trabalho que há sobre a terra – pois nem de dia nem de noite vê o homem sono nos teus olhos -, então, contemplei toda a obra de Deus e vi que o homem não pode compreender a obra que se faz debaixo do sol; por mais que trabalhe o homem para a descobrir, não a entenderá; e, ainda que diga o sábio que a virá a conhecer, nem por isso a poderá achar.”
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS, QUADROS E TABELAS IX
SIGLAS E ABREVIATURAS XI
RESUMO XII
ABSTRACT XIV
1 INTRODUÇÃO 16
1.1 Justificativa 17
1.2 Problemática 19
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral 24
1.3.2 Objetivos específicos 24
1.4 Hipótese 25
2 REVISÃO DA LITERATURA 26
2.1 O sistema educacional brasileiro e o setor privado 29 2.2 A natureza jurídica das Mantenedoras das IES privadas 36
2.3 Gestão de Instituições de Ensino 42
2.4 Modelos de gestão e organização de instituições de ensino 47
2.4.1 Modelo político 48
2.4.2 Modelo racional/burocrático 49
2.4.3 Modelo anarquia organizada 50
2.4.4 Modelo de gestão estratégica 52
2.4.5 Modelo da organização que aprende (learning organization) 55 2.4.6 Outras abordagens sobre a gestão das organizações
educativas privadas 56
2.5 O Conhecimento 60
2.5.1 Geração de conhecimento organizacional 66
2.6 Competência 69
2.8 Gestão do Conhecimento 76
2.9 Capital Intelectual e Ativos Intangíveis 80
2.9.1 Concepções de Capital Humano 84
2.9.2 O Capital Humano dos docentes e IES 89
2.9.3 A mensuração de ativos intangíveis 93
2.10 A educação superior no Distrito Federal 99
3 METODOLOGIA 106
3.1 Caracterização da pesquisa 106
3.2 População e amostragem 108
3.3 Instrumentos de coleta de dados 112
4 TRATAMENTO E ANÁLISE DOS DADOS 121
4.1 Identificação da amostragem 122
4.1.1 Perfil das IES pesquisadas 122
4.1.2 Gestores e docentes entrevistados 124
4.1.3 Titulação dos docentes e gestores 125
4.1.4 Sexo dos gestores e docentes 127
4.1.5 Grau de rotatividade de docentes e gestores 128
4.1.6 Tempo de magistério no ensino superior 131
4.1.7 Experiência profissional do docente fora do magistério 133
4.2 O Modelo de Gestão praticado pelas IES 135
4.2.1 Organização acadêmica das IES 135
4.2.2 Objetivos das IES 136
4.2.3 Estrutura organizacional das IES 138
4.2.4 Modelo de gestão praticada pelas IES, na perspectiva dos gestores e docentes 140
4.2.5 Conhecimento e envolvimento do docente nos projetos acadêmicos e administrativos em desenvolvimento na IES 145
4.2.7 Cultura de planejamento das ações dos gestores 149
4.3 Mensuração e aproveitamento do Capital Humano do Corpo Docente das IES pesquisadas 158
4.3.1 Análise dos indicadores de avaliação das condições de ensino do INEP e dos indicadores de monitor de ativos intangíveis de Karl Erick Sveiby 159
4.3.2 Utilização dos indicadores do Manual de Avaliação das Condições de Ensino como subsidio na gestão das IES 165
4.3.3 Importância da experiência profissional do docente fora da docência para sua contratação e para a avaliação do INEP 169
4.3.4 Aproveitamento do Capital Humano do docente em atividades de gestão (não relacionadas à sala de aula) 172
4.3.5 Banco de competências docentes nas IES 175
5 À GUISA DE CONCLUSÕES E DE SUGESTÕES 180
REFERÊNCIAS 187
APÊNDICES 197
Apêndice A – Questionário docente 198
Apêndice B – Roteiro de entrevista semi-estruturada 202
Apêndice C – Roteiro de análise documental 208
Apêndice D – Quadro comparativo da análise documental das IES 209
Apêndice E – Quadros e tabelas dos demais resultados obtidos na aplicação do questionário e da entrevista semi-estruturada 213
ANEXOS 218
ANEXO A - DECRETO Nº 3.860, DE 9 DE JULHO DE 2001 219
ANEXO B - DECRETO Nº 2.306, DE 19 DE AGOSTO DE 1997 230
ANEXO C - DECRETO N° 2.207, DE 15 DE ABRIL DE 1997 237
LISTA DE FIGURAS, QUADROS E TABELAS
Figura 1 – Espiral do Conhecimento 67
Quadro 1 - Exemplo de um monitor de ativo intangível, segundo o modelo de
Sveiby 93
Quadro 2 - Relação das IES privadas do DF e respectivas entidades
mantenedoras, sigla e localização 101
Quadro 3 - Sexo dos gestores entrevistados 128 Quadro 4 - Tipo de gestão praticada pela IES, na visão dos gestores
Entrevistados 141
Quadro 5 - Conhecimento dos gestores entrevistados sobre os projetos institucionais atualmente desenvolvidos pela instituição (acadêmicos e/ou
administrativos) 143
Quadro 6 - Existência de uma cultura de planejamento na IES, na visão dos
gestores entrevistados 151
Quadro 7 - Tipos de instrumentos de planejamento que a instituição possui, na
visão dos gestores entrevistados 154
Quadro 8 - Eficácia dos instrumentos de planejamento utilizados pela IES, na
visão dos gestores entrevistados 157
Quadro 9 - Indicadores de Avaliação da Dimensão Corpo Docente e Organização Institucional do Manual de Avaliação das Condições de Ensino dos
Cursos , utilizado pelo INEP 161
Quadro 10 - Comparativo do Monitor de Ativos Intangíveis de Sveiby e dos indicadores do Manual de Avaliação das Condições de Ensino
das IES, utilizado pelo INEP 163
Quadro 11 - Utilização dos indicadores do Manual de Avaliação das Condições de Ensino do INEP para subsidio da gestão da IES, na visão dos
gestores entrevistados 166
Quadro 12 - Adoção de política pela IES para verificar, no ato da contratação, a experiência profissional do docente fora do magistério , na visão
dos gestores entrevistados 170 Quadro 13 - Aproveitamento do Capital Humano do docente no exercício de
Quadro 14– Forma como o gestor procede, quando necessita dos serviços profissionais de docentes especialistas em determinadas áreas
do conhecimento de outros cursos oferecidos pela IES 178
Tabela 1 - Composição e titulação dos docentes entrevistados 126
Tabela 2 - Titulação dos gestores entrevistados 126
Tabela 3 - Sexo dos professores entrevistados por instituição 128
Tabela 4 - Tempo de trabalho dos gestores entrevistados 129
Tabela 5 - Tempo de trabalho dos docentes entrevistados nas IES pesquisadas 130
Tabela 6 - Tempo de magistério superior dos docentes entrevistados 132
Tabela 7 - Atividade docente fora do magistério superior dos professores entrevistados 134
Tabela 8 - Participação dos docentes entrevistados em órgão colegiado nas IES pesquisadas 140
Tabela 9 - Tipo de gestão praticada na IES, na visão dos docentes entrevistados 142
Tabela 10 - Conhecimento dos docentes entrevistados sobre algum projeto acadêmico em desenvolvimento nas IES pesquisadas 146
Tabela 11 - Participação do docente no desenvolvimento de projetos acadêmicos nas IES pesquisadas 146
Tabela 12 - Participação do docente no desenvolvimento de algum projeto administrativo na IES 147
Tabela 13 - Tipo de atividade dos docentes nas IES pesquisadas 149
Tabela 14 - Carga horária de trabalho dos docentes entrevistados nas IES 149
SIGLAS E ABREVIATURAS
AEUDF – Associação de Ensino Unificado do Distrito Federal
CEUB – Centro de Ensino Unificado de Brasília
CESF – Instituto de Ensino Superior FUCAPI
CFE – Conselho federal de Educação
CNRS – Centre Nacional de la Recherche Scientifique
DAES – Diretoria de Estatísticas e Avaliação da Educação Superior
DF - Distrito Federal
ENC - Exame Nacional de Cursos
FUCAPI – Fundação Centro de Análise, Pesquisa e Inovação Tecnológica
IES - Instituições de Educação Superior
IIPE - Instituto Internacional de Planejamento da Educação
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
ISE – Instituto Superior de Educação
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
LO – Learning Organization
MEC - Ministério da Educação
PDI – Plano de Desenvolvimento Institucional
PNE - Plano Nacional da Educação
PROEM – Programa Expansão, Melhoria e Inovação no Ensino Médio do Paraná
SiedSup – Sistema da Educação Superior
UCB – Universidade Católica de Brasília
UnB - Universidade de Brasília
UNESCO - Organização das nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
RESUMO
A presente pesquisa tem caráter exploratório e descritivo com a intenção de
identificar os modelos de gestão das IES particulares não universitárias no Distrito
Federal (DF), analisá-los e verificar-lhes o grau de aproveitamento do Capital
Humano dos docentes, em função dos objetivos organizacionais das respectivas
IES. O método adotado no estudo é analítico comparativo, apoiando-se no confronto
entre as IES pesquisadas e partindo de determinados indicadores. A investigação
adota uma abordagem preferencialmente qualitativa, objetivando interpretar o
significado dos fenômenos identificados. Baseado nos princípios da teoria da Gestão
do Conhecimento, este trabalho discorre sobre a ferramenta desenvolvida por Karl
Erik Sveiby (1998) para mensurar os ativos intangíveis de empresas comerciais e a
convergência existente entre os indicadores que mensuram tais ativos e os
indicadores encontrados no instrumento de avaliação da Diretoria de Estatística e
Avaliação da Educação Superior (DAES) do Instituto de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira (INEP). Tal instrumento, intitulado Avaliação das Condições de Ensino é utilizado pelos avaliadores ad hoc para realização das avaliações in loco nas IES no Brasil. O trabalho procede igualmente a uma revisão da literatura sobre o objetivo pesquisado e agrupa temas relacionados ao mercado
educacional, em estudos centralizados na aplicação de ferramentas da Gestão do
Conhecimento nas organizações, em modelos de gestão aplicados às instituições de
ensino e a conceitos relativos ao conhecimento e ao capital intelectual. O universo
pesquisado abrange as IES não universitárias do Distrito Federal. A amostragem foi
constituída por 3 IES, tendo participado da coleta de dados 50% dos gestores e 10%
meio de análise documental, entrevista semi-estruturada e questionários. A análise
dos resultados constatou que os indicadores relativos à avaliação da dimensão corpo docente e alguns relativos à organização institucional estão associados à mensuração do conhecimento e das habilidades do professor, tal como preconiza a
teoria da Gestão do Conhecimento. Foi possível verificar que a gestão das IES é
centralizada, sendo as decisões tomadas, em sua maioria, pelos dirigentes das
instituições. Não foi possível, porém, caracterizar as práticas gerenciais das IES
como próprias de um único modelo de gestão. As características de gestão mais
acentuadas que a nossa pesquisa identificou são aquelas do modelo racional
burocrático, tendo sido também identificadas características do modelo de anarquia
organizada, bem como a falta de um planejamento mais adequado da parte das IES.
Com relação ao aproveitamento do Capital Humano dos docentes, foi possível
constatar que as IES, não obstante as medidas avaliativas do Governo voltadas para
uma avaliação constante dos ativos intangíveis vinculados ao corpo docente, não
empregam o conhecimento e experiência dos professores em sua gestão com o fim
de otimizar seus recursos e de atingir objetivos organizacionais, limitando-se a
aproveitá-los somente em função da prática pedagógica, predominantemente em
sala de aula.
Palavras-chave: Gestão de Instituição de Educação Superior, Gestão do
ABSTRACT
This research project is an exploratory and descriptive study dimming to identify the
management patterns of private colleges in Federal District (DF), to analyze them
and check the degree of utilization of Human Capital in their managements,
considering their organizational purposes. The method adopted in this study is
analytical and comparative, part of the confrontation among some colleges due do
some determinate indicators. The search adopts a quantitative point of view, aiming
to interpret the meaning of the identified phenomena. Based on the principles of
Knowledge Management Theory, this work tells about the tool developed by Karl
Erick Sveiby (1998) to measure the intangible assets of commercial enterprises and
the convergence existing among the indicators of these ones and those found in the
instrument of evaluation of DAE’s (Directory of Statistics and Evaluation of Higher
Education from Educational Study and Research Institute – INEP). Such instrument
entitled Evaluation of Offer Conditions is used by the appraisers ad hoc for the evaluation in loco at Brazil’s colleges. The work heads as well to a revision of literature on the researched purposes and joins topics related to educational market,
on studies centralized on the application of tools of Knowledge Management in
organizations, in patterns of management applied to colleges and concepts related to
knowledge and intellectual capital. The population researched encloses the colleges
located in the Federal district. The sample was composed by three colleges, with
50% participation of the managers, for data collecting, and 10% of the total of faculty
of each one of these three colleges. The data collecting was done by means of
documental analyses, semi structured interviews and questionnaires. The analyses of
body/faculty and some related to institutional organization are associated to
measuring knowledge and/competence, such as defines the Knowledge
Management Theory. It was conceivable that most of the decisions are taken by the
managers, but not possible to define management practice of colleges as being
peculiar to a single pattern of management. The most significant management
characteristics our research identified are those of bureaucratic rational model,
although some characteristics of the pattern of organized anarchy, as well the lack of
a more appropriate planning from colleges. As to the utilization of Human Capital of
the teaching body/faculty, it was possible to find that the colleges, notwithstanding the
measures of the Government aiming a constant evaluation of the intangible assets
related to the teaching body, they do not use the teacher’s knowledge and
experience in their management with the purpose of optimize their resources and
reach organizational objective targets, restraining to use them only as an assignment
of strict educational practice, predominantly in classrooms.
Key words: College Management, Knowledge Management, Evaluation, Intangible
1 INTRODUÇÃO
Trabalhando, há dez anos, na área da avaliação institucional e na
administração de uma IES foi possível acompanhar os percalços enfrentados por sua
Administração Superior para adaptar-se às mudanças da legislação educacional
brasileira desde a promulgação da Lei 9.394 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional - LDB), de 20 de dezembro de 1996. Essa experiência despertou em nós o
interesse em conhecer melhor, por meio de uma abordagem científica, a realidade
na área da gestão das Instituições de Educação Superior (IES).
Analisando os indicadores de avaliação utilizados pela equipe do Ministério da
Educação (MEC) à luz das novas teorias em Administração de Empresas,
especialmente a Teoria da Gestão do Conhecimento, pode-se perceber que do tripé
que compõe a comunidade das organizações educacionais (corpo
técnico-administrativo, corpo docente e corpo discente) o corpo docente é, habitualmente, a
principal fonte de capital intelectual dessas organizações, constituindo-se em ativo
intangível (ativo do conhecimento).
A presente pesquisa visa a identificar os elementos predominantes no modelo
de gestão praticado pelas organizações educacionais de educação superior e coletar
dados acerca do aproveitamento do capital intelectual dos docentes na gestão
dessas instituições, tendo como referência teórica a Teoria da Gestão do
Conhecimento, como referência técnica o Manual de Avaliação das Condições de
Ensino do INEP/MEC, bem como a análise da legislação da educação superior
O universo escolhido para a amostragem neste estudo são as IES do Distrito
Federal (DF). Deste universo, selecionamos três IES para realizar a nossa pesquisa.
O trabalho se desenvolve em quatro capítulos. O primeiro apresenta o problema de
pesquisa, seus objetivos e a hipótese de trabalho. O segundo explicita a revisão da
literatura referente à problemática analisada com base na legislação educacional
brasileira, nas teorias da Gestão do Conhecimento e da organização de instituições
educacionais. O terceiro aborda questões metodológicas da pesquisa, como a
descrição da população investigada, a amostragem selecionada e os instrumentos
de coleta de dados utilizados. O quarto apresenta a análise dos dados coletados.
Seguem à guisa de conclusão, sugestões e contribuições do trabalho para um
melhor aproveitamento do capital intelectual dos docentes na gestão das IES. Os
apêndices apresentam o questionário de pesquisa, o roteiro da entrevista
semi-estruturada, o quadro comparativo da análise documental das três IES pesquisadas
e em anexo a parte mais relevante da legislação educacional brasileira e analisada
ao longo do trabalho.
1.1 Justificativa
O contexto em que se encontram as empresas, quer sejam públicas, quer
privadas, é marcado por mudanças de caráter político, econômico, cultural e
tecnológico. Essas mudanças são originadas no processo de reestruturação da
conseqüências do fenômeno da globalização pode ser percebida na modificação dos
padrões de produção e organização do trabalho (TACHISAWA e ANDRADE, 2001).
Tachisawa e Andrade (2001) entendem que nesse contexto da sociedade
globalizada as IES privadas não podem mais se sentir confiantes com as fatias de
mercado e as posições competitivas já conquistadas. Esses autores dizem que a
preocupação-chave das IES, hoje, gira em torno de equacionar as questões
relacionadas à necessidade de melhoria da qualidade do processo
ensino-aprendizagem e à necessidade de diminuir custos operacionais e melhorar o
desempenho global das instituições. Afirmam, ainda, que a possibilidade das IES
estabelecerem vantagem competitiva duradoura no mercado não existe mais. Essas
instituições têm que inovar constantemente para poder competir e sobreviver no
mercado educacional.
Todo esse processo de mudança, fruto de uma economia globalizada, e a
expansão das IES no Brasil promoveram o aumento da competitividade entre estas e
tem contribuído para que as “empresas educacionais” busquem a melhoria dos
serviços oferecidos, objetivando o aperfeiçoamento de seu processo de gestão e
oferta de novos produtos para seus alunos e ex-alunos a fim de que ambos possam
permanecer sempre atualizados.
Os números do Censo da Educação Superior de 2002, divulgado em novembro
de 2003, pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira (INEP), revelam que 88,0% das IES são privadas e estas são detentoras de
publicados na literatura especializada sobre as práticas de gestão adotadas por
essas instituições.
A dificuldade em se encontrar literatura pertinente à gestão educacional no que
se refere à modelos de gestão praticados por IES privadas e como essas instituições
têm se organizado para atender às exigências do sistema federal de ensino e do
mercado educacional nos moveu a optar por esse objeto de pesquisa.
Se é que se pode usar a expressão “modelo de gestão”, a presente
investigação procura saber se existe algum tipo de “modelo organizacional”
hegemônico, utilizado pelas IES privadas.
1.2 Problemática
A preocupação com a avaliação periódica dos estabelecimentos de educação
superior data da década de 60. O Ministério da Educação, porém, somente a partir
da década de 90 veio de fato regulamentar o princípio da avaliação da qualidade das
IES, previsto na Constituição Federal de 1988 em seu artigo 209 – “o ensino é livre à
iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: I – cumprimento das normas
gerais da educação nacional; II – autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público.”1.
A regulamentação da avaliação das IES pelo Poder Público na década de 90 e
as mudanças geradas pelo impacto da globalização contribuíram para o
desencadeamento de um novo fenômeno, principalmente por parte das IES privadas:
a preocupação em rever seus modelos e métodos administrativos para serem
propulsoras de inovações técnicas, científicas e sociais necessárias à inserção do
país no conjunto de avanços globais e desafiadores da modernidade (FRANCO,
2002).
A preocupação com uma solução técnica racional para resolver os problemas
da administração educacional, segundo Sander (1995), data dos anos trinta, quando
aparecem as primeiras tentativas de sistematização das teorias organizacionais e
administrativas incorporadas à gestão das instituições de ensino. A adoção dos
princípios e práticas de administração na gestão educacional partiu do pressuposto
de que tais princípios e práticas eram aplicáveis a qualquer instituição,
independentemente de sua natureza e objetivos. Ainda segundo o mesmo autor, a
evidência da falta de adequação dessa lógica na gestão da educação fez com que
se buscasse a adoção de critérios técnicos que pudessem avaliar a eficiência e a
eficácia do funcionamento do sistema educacional, bem como das instituições
escolares e universitárias.
Franco (2002) entende que, atualmente, as condições para superar práticas
tradicionais de gestão e promover um desenvolvimento qualitativo da educação
superior particular estão na implementação de modelos de gestão profissional e
inovadora. A implementação desses modelos tende a exigir um realinhamento de
atendimento à demanda de alunos para a educação superior.
O diagnóstico apresentado no Plano Nacional da Educação (PNE), aprovado
pela Lei 10.172, de 9 de janeiro de 2001, mostra que a porcentagem de matriculados
na educação superior, em relação à população de 18 a 24 anos, naquele ano, era de
aproximadamente 12% (BRASIL, 2001a). Uma das metas estabelecidas no PNE, a
ser atingida até o final da presente década, é elevar esse percentual para 30%. As
diretrizes traçadas pelo Governo a fim de se atingir essa meta preconizam o
fortalecimento tanto das IES públicas quanto das privadas:
Nenhum país pode aspirar a ser desenvolvido e independente sem um forte sistema de educação superior. Num mundo em que o conhecimento sobrepuja os recursos materiais como fator de desenvolvimento humano, a importância da educação superior e de suas instituições é cada vez maior. Para que estas possam desempenhar sua missão educacional, institucional e social, o apoio público é decisivo.
A importância que neste plano se deve dar às Instituições de Ensino Superior (IES), mormente à universidade e aos centros de pesquisa, erige-se sobre a constatação de que a produção de conhecimento, hoje mais do que nunca e assim tende a ser cada vez mais é a base do desenvolvimento científico e tecnológico e que este é que está criando o dinamismo das sociedades atuais [...]
A pressão pelo aumento de vagas na educação superior, que decorre do aumento acelerado do número de egressos da educação média, já está acontecendo e tende a crescer. Deve-se planejar a expansão com qualidade, evitando-se o fácil caminho da massificação. É importante a contribuição do setor privado, que já oferece a maior parte das vagas na educação superior e tem um relevante papel a cumprir, desde que respeitados os parâmetros de qualidade estabelecidos pelos sistemas de ensino (BRASIL, 2001a).
O fato do Governo ressaltar a contribuição do setor privado em expandir a
oferta de vagas para os alunos, desde que respeitados os parâmetros de qualidade
estabelecidos pelo sistema federal de ensino, vem corroborar a preocupação com o
como Drucker (2001) e Tachisawa e Andrade (2001) quando dizem que as
empresas, de uma forma geral, estão inseridas em um contexto econômico e social
que as tem levado a enfrentar desafios de mudança na forma de gestão, visando a
atingir seus objetivos e colocá-las em condições de competir com as demais para
poderem permanecer no mercado em que atuam.
Os dados dos últimos três Censos da Educação Superior (2000, 2001 e 2002)
revelam que houve um aumento de 26,8% no número de IES privadas em todo o
país. Além de serem sujeitas ao controle da qualidade do ensino que ministram pelo
sistema de avaliação do Ministério da Educação, o surgimento de novas instituições
faz com que busquem, ainda mais, diferenciais competitivos para se desenvolverem
no mercado.
Além disso, Tachizawa e Andrade (2001) comentam que as transformações que
vêm ocorrendo na economia globalizada têm levado à identificação de um recurso
econômico novo – o conhecimento, ficando os recursos físicos e materiais das
empresas em segundo plano. As organizações, principalmente as instituições de
ensino, nesta nova economia, passam a ter o Capital Humano como elemento
central no seu processo de gestão. No lugar do tradicional ativo patrimonial das
demonstrações financeiras ficar em primeiro plano, o ativo do conhecimento emerge
como o mais importante. As inovações e vantagens competitivas tornam-se
efêmeras e transitórias em um menor espaço de tempo, fazendo com que as
pessoas busquem incessantemente novas informações e conseqüentemente novos
conhecimentos. Nesse novo contexto, a ênfase é dada à produção do conhecimento
gerenciamento deste conhecimento, e não apenas na administração de dados ou
informações.
Corroborando esse pensamento, Stewart (2002) chama esses ativos
convencionais - recursos físicos e materiais - de capitais físico e financeiro. Para o
autor, esses ativos convencionais não desapareceram e não desaparecerão das
organizações, mas é notório que o conhecimento tem se transformado em ativo cada
vez mais importante para as organizações. Stewart (2002) denomina os ativos do
conhecimento de capital intelectual e divide-os em três: Capital Humano, capital
estrutural e capital de clientes. Em virtude da relevância dos conceitos de Capital
Intelectual e de Capital Humano para este trabalho, os mesmos serão retomados no
Capítulo 2.
Entendendo uma IES como uma organização detentora de conhecimento e que
deve estar preocupada em rever seus métodos administrativos com o intuito de
aprimorar seu desempenho e atingir seus objetivos institucionais, parece-nos
oportuno colocar em discussão a forma como elas têm utilizado o Capital Humano e
o conhecimento aí produzido e acumulado como ferramenta para aprimorar o
planejamento e a execução das suas atividades acadêmicas, administrativas e
gerenciais.
A partir destas considerações sobre a expansão do ensino superior e a
conseqüente competitividade entre as IES; a melhoria da qualidade do ensino e as
novas exigências para gerir empresas, e, ainda, considerando que as IES têm se
qualidade do ensino oferecido, há que se indagar: de que maneira o Capital Humano dos docentes tem se integrado à prática de gestão das IES privadas do Distrito Federal e se constituído em diferenciais competitivos no mercado educacional?
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral
Investigar modelos de gestão praticados pelas IES privadas no DF, analisá-los
e verificar o grau de aproveitamento do Capital Humano dos docentes na gestão
destas instituições em função dos seus objetivos organizacionais.
1.3.2 Objetivos específicos
a) Descrever os modelos de gestão encontrados nas IES privadas do DF,
fazendo uma análise crítica comparada dos mesmos.
b) Identificar os mecanismos de aproveitamento do Capital Humano do docente
na busca de melhoria do desempenho global das instituições pesquisadas.
c) Propor, na perspectiva da teoria da Gestão do Conhecimento, mecanismos de aproveitamento do Capital Humano dos docentes nos processos de melhoria
1.4 Hipótese
Os cursos que as IES oferecem são estruturados por currículos. Estes, por sua
vez, são organizados pela composição de disciplinas de uma determinada área do
conhecimento. Os diferentes componentes da matriz curricular desses cursos são
ministradas por profissionais especialistas em cada uma delas, cada vez mais
qualificados. Algumas IES possuem um leque diferenciado de cursos de variadas
áreas do conhecimento, como, por exemplo, educação, saúde, ciências sociais,
tecnologia, entre outros, o que aumenta, ainda mais, a abrangência de profissionais
especialistas em seu quadro de pessoal.
Nossa pesquisa parte da hipótese de que a gestão praticada pelas IES
privadas do DF não apresenta efetivo aproveitamento do Capital Humano dos
docentes em favor da melhoria de seu desempenho institucional com vistas ao
alcance de seus objetivos organizacionais. Da mesma forma, procuramos sustentar
o princípio de que a adoção de um modelo de gestão na perspectiva da teoria da
Gestão do Conhecimento pode otimizar o aproveitamento do Capital Humano dos
docentes em favor das instituições com reflexos positivos no seu desempenho
2 REVISÃO DA LITERATURA
A pesquisa, focalizada na problemática associada à preocupação das IES em
rever seus modelos e métodos administrativos para melhorar a qualidade do ensino
oferecido e adaptar-se às exigências da sociedade contemporânea, aprofunda temas
da gestão em educação superior brasileira como está estruturada pelo Ministério da
Educação (MEC) no contexto da oferta do ensino pelas IES privadas do DF.
O quadro teórico em que se estrutura este trabalho agrupa temas relacionados
à avaliação da qualidade da educação superior pelo Poder Público e ao
desenvolvimento do mercado educacional no país. A investigação ainda se
fundamenta em estudos focados à aplicabilidade de conceitos próprios à Gestão do
Conhecimento e às organizações que aprendem (Learning Organizations - LO). Neste trabalho também discorremos sobre a natureza jurídica das Mantenedoras das
IES privadas, os modelos de gestão aplicados às instituições de ensino e os
conceitos relativos ao conhecimento, ao capital intelectual e às ferramentas para
medir e gerenciar ativos intangíveis de uma organização. Os conceitos utilizados na
pesquisa são definidos ao longo do texto.
A bibliografia sobre Gestão do Conhecimento, particularmente as de autores
como Edvinsson e Malone (1998), Sveiby (1998), Stewart (1998), mostra que
algumas empresas não educacionais (Skandia, Microsoft, Toyota, Honda, IBM etc)
têm se esforçado para gerenciar os ativos intelectuais de seus funcionários de
maneira a obter melhores resultados de sua produtividade e a criar diferenciais
Souza e colaboradores (2000) avaliam como eficaz o modelo de Karl Erik
Sveiby, consultor sueco, de avaliação do capital intelectual para fins de
gerenciamento em uma organização de natureza empresarial de prestação de
serviços. No mesmo enfoque, o estudo de caso do Instituto de Ensino Superior
FUCAPI/CESF, realizado por Mendes (2002), propõe indicadores para avaliação dos
ativos de conhecimento em uma IES. Sua conclusão é que os ativos de
conhecimento de uma IES devem ser melhor utilizados, por meio do monitoramento
de indicadores alinhados aos propósitos da instituição. Em suas recomendações a
autora sugere que o “tema” Gestão do Conhecimento seja mais discutido no
ambiente acadêmico.
Na nossa pesquisa, os estudos sobre administração e gestão de IES
encontrados limitaram-se, de uma forma ou de outra, à gestão democrática e
participativa no Ensino Fundamental e Médio. Foram encontrados, também, diversos
estudos sobre a adoção de procedimentos da gerência de qualidade total (GQT) nas
reformas educacionais do Estado do Paraná e de Minas Gerais. O Governo do
Estado de Minas Gerais desenvolveu projeto específico para implementação da
Gestão da Qualidade nas escolas da rede estadual, o Pró Qualidade, a partir do ano
de 1995, com o financiamento do Banco Mundial. No caso do Governo do Estado do
Paraná, a utilização dos referenciais teóricos do princípio da qualidade total foi
introduzida nas políticas educacionais na gestão de 1995-1998, na reforma do
ensino médio, com o Programa Expansão, Melhoria e Inovação no Ensino Médio do
Pode-se citar, igualmente, algumas outras pesquisas realizadas sobre o
assunto como o estudo de caso das políticas de gestão escolar do Estado do
Paraná, realizado por Souza (2001); o estudo do referencial da gerência de
qualidade total nas políticas educacionais paranaenses a partir de 1994 (apud
SOUZA 2001); a avaliação do projeto de implantação da gestão da qualidade total
na educação nas escolas de Conceição dos Ouros – MG, realizado por Silva (1996),
entre outras.
Ainda nos deparamos com alguns estudos sobre o enfoque sociológico da
organização da administração de instituições educativas, como, por exemplo, a
pesquisa realizada por Beck (2000) sobre a percepção dos docentes do modelo de
administração da Universidade de Passo Fundo e alguns outros sobre gestão
estratégica na universidade brasileira, como o de Hardy e Fachin (1996 apud
SERRA, 1999).
No exterior autores se depararam com o problema da investigação do objeto
desta pesquisa, entre os quais citamos os estudos realizados por Lima (1999), sobre
as escolas como organizações, em Portugal; e o de Estevão (1999), discorrendo
sobre a escola privada portuguesa como organização. Ambos estão relacionados ao
modelo de gestão em instituições de ensino. Além destes, outros referentes à
mensuração do capital intelectual para fins de gerenciamento em uma organização
2.1 O sistema educacional brasileiro e o setor privado
Segundo Sampaio (2000), foi no período republicano que a história da
educação superior privada teve início no Brasil. Em 1891, o exercício da educação
superior, exclusivo até então do poder central, foi descentralizado com a Constituição
da República, que fixava pontos importantes para o desenvolvimento da educação
no país e delegava aos governos estaduais autonomia para criar estabelecimentos
de ensino secundário e superior, dentro das normas, o que foi entendido como
permissão para a criação de instituições privadas.
O Estado de São Paulo saiu à frente na criação de novas IES. No final do
século 19 surgiram algumas importantes faculdades particulares, como, por exemplo,
a Escola de Engenharia Mackenzie, em 1891, a Escola Politécnica, em 1894, a
Escola Agrícola Luiz de Queiroz e a Escola Superior de Farmácia e Odontologia, em
1899. Com exceção do Mackenzie, anos mais tarde, as outras três foram agrupadas
e passaram a fazer parte da Universidade Estadual de São Paulo (USP) (SOUZA,
2001).
As primeiras mudanças na área da educação foram notadas quando, com a
proclamação da República, Benjamim Constant rompeu com a tradição humanista,
adotando na reforma princípios positivistas e começou a implantar um ensino
enciclopédico, seriado, obrigatório e gratuito (FRANCISCO FILHO, 2001).
A educação superior de então seguia um modelo de formação para profissões
prestígio social àqueles que o conquistavam. Sampaio (2000) afirma que foi nos
anos 20 que começou o movimento em prol da criação de uma Universidade no
Brasil. A idéia defendida era que à Universidade se atribuíssem novas funções
sociais: abrigar a ciência, os cientistas, as humanidades em geral e promover a
pesquisa.
A regulação nacional do setor educacional teve início, segundo Azevedo (2001),
a partir dos anos 30. Seu marco institucional foi a criação do Ministério da Educação
e Saúde em 1930, a partir do qual foram instituídos o Conselho Federal de Educação
e o Conselho do Ensino Comercial, responsáveis pelas diretrizes nacionais para os
ensinos primário, secundário, superior e técnico-profissional. Com a promulgação da
Constituição de 1934, foi estabelecida a responsabilidade da União pelo
planejamento nacional da educação em todos os níveis. Por sua vez, o primeiro
Plano Nacional da Educação foi estabelecido somente após a promulgação da
primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) em 1961.
De acordo com Sampaio (2000), a LDB de 1961 se preocupou em regulamentar
os mecanismos de expansão da educação superior, com a criação de 3 órgãos que
decidiam sobre a criação de novos cursos: as Universidades, que gozavam de
autonomia para tal; os Conselhos Estaduais de Educação; e o Conselho Federal de
Educação, criado pela Lei nº 4.024/61, cujas funções eram decidir sobre a abertura
de cursos e estabelecimentos privados, decidir sobre o funcionamento de
estabelecimentos isolados de educação superior federais e particulares e reconhecer
universidades mediante aprovação de seus regimentos e estatutos. Embora não se
voltadas para a formação de profissões liberais, também não colocou em prática o
ideal de universidade que os intelectuais e educadores idealizavam nos anos 20.
Ainda segundo a mesma autora, o sistema de educação superior brasileiro, a
partir de meados da década de 60 até a década de 70, adquiriu novas
características. O setor privado crescia em ritmo mais acelerado. Nesta década,
enquanto as matrículas das instituições públicas cresceram na ordem de 260%, as
do setor privado apresentaram crescimento de mais de 500% (SAMPAIO, 2000).
Em relação à qualidade do ensino, Cunha (1989) comenta que, embora a
legislação brasileira determinasse que as IES privadas tivessem entidades
mantenedoras, a experiência mostrava que elas eram, de fato, mantidas pelo
pagamento de mensalidades dos estudantes, principal ou única fonte de recurso. O
interesse imediatista dos empresários do ensino conduzia à improvisação dos
recursos materiais e humanos, apesar da inspeção governamental.
Em 1968 foi publicada a Lei nº 5.540, que instituía ampla reforma universitária
e definia a forma de execução da política da educação superior indissociável da
pesquisa, aplicável em universidades e, excepcionalmente, em estabelecimentos
isolados, organizados como instituições de direito privado, a título de exceção. A
exceção veio a se tornar regra.
Segundo Cunha (1989), essa lei estendia as novas formas de organização das
universidades federais às estaduais, às privadas e aos estabelecimentos isolados.
reunia os benefícios da produtividade docente. Este fato propiciou um rápido
crescimento do número de docentes, dando condições à expansão das matrículas
nas Universidades.
De acordo com Sampaio (2000), em 1971, dos 639 estabelecimentos de
ensino superior existentes no país, 527 eram particulares, geralmente instituições de
pequeno porte, não universitárias. A expansão do setor privado foi acentuada,
sobretudo, nas novas carreiras das áreas sociais, criadas para aumentar a oferta de
vagas, como por exemplo: Administração de Empresas e Direito. Em três anos, de
1969 a 1971, passou-se a oferecer no mercado 209 novos cursos, envolvendo 85
instituições privadas.
O Ministério da Educação em 1974 e em 1977 solicitou ao Conselho Federal de
Educação (CFE) a contenção da expansão desordenada de cursos e
estabelecimentos privados de educação superior, a fim de se controlar a expansão
quantitativa do sistema e garantir a qualidade do ensino oferecido. Em resposta, o
CFE instituiu nova sistemática para o processo de pedido de cursos por meio de
apresentação de projeto dos mesmos (SAMPAIO, 2000). Mais tarde, a Constituição
de 1988 determinaria que o ensino é livre à iniciativa privada, desde que as normas
gerais fixadas pelo Poder Público fossem cumpridas.
Além disso, Sampaio (2000) entende que o texto constitucional disciplinou,
entre outros, três princípios que traduzem a correlação de forças dos diferentes
setores – público e privado na educação superior – quais sejam: gratuidade do
patrimonial das universidades; e a inclusão de artigos que disciplinam que recursos
públicos podem ser dirigidos às escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas
que comprovem finalidade não lucrativa e apliquem seus excedentes em educação.
Ainda em seu art. 207, institui que as universidades obedecerão ao princípio da
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
Em 1996, o Governo Federal instituiu o Exame Nacional de Cursos (ENC),
obrigando todos os concluintes dos cursos superiores do país a realizarem uma
prova com o objetivo de avaliar os cursos de graduação. O resultado do exame
serviria para o reordenamento institucional das Universidades. Além da avaliação
realizada pelos formandos das IES o processo previa a Avaliação das Condições de
Ensino, com visitas in loco. Como as Universidades são definidas como instituições onde o ensino, a pesquisa e a extensão existem de modo indissociado, a finalidade
dessas avaliações, entre outras, era a de reclassificar aquelas que não
comprovassem a qualificação de seus docentes e não alcançassem bom
desempenho na pós-graduação e na pesquisa (CUNHA, 1999).
As disposições da Constituição de 1988 originaram inúmeros debates sobre o
sistema educacional brasileiro, os quais levaram à necessidade de adequação da
LDB em vigor. A Lei nº 9394 – nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDB) - foi publicada em 12 de dezembro de 1996, trazendo alterações significativas
na regulamentação da educação superior em geral e do setor privado em particular.
Sampaio (2000) afirma que hoje, no Brasil, os estabelecimentos privados de
educação superior podem distinguir-se sob várias formas: a natureza institucional
escolas superiores)2; a natureza jurídica de sua mantenedora (fundação, associação
ou sociedade de direito privado); e ainda a natureza “identitária” (filantrópicas ou não,
comunitária ou não, laica ou confessional).
Cunha (1999) entende que a LDB de 1996 especificou a distinção entre as
instituições privadas de educação superior: as particulares em sentido estrito, e as
comunitárias, confessionais e filantrópicas, para que estas últimas pudessem se
beneficiar dos recursos públicos e/ou de certas isenções.
Para Sampaio (2000), o efeito do princípio da possibilidade das instituições
confessionais, comunitárias e filantrópicas virem a se beneficiar de recursos
públicos, foi o surgimento de novos agrupamentos de interesses no setor privado de
educação superior. Esses segmentos eram organizados em forma de associações,
constituídas em torno de dois elementos: (1) o caráter não lucrativo de sua finalidade
educativa e/ou (2) a organização interna do poder, baseada na participação da
comunidade. Esses dois elementos foram fundamentais no estabelecimento das
diferenças entre essas instituições e as demais instituições privadas de educação
superior no país, onde predominava o caráter lucrativo na prestação de serviços
educacionais e a subordinação dos assuntos acadêmicos e administrativos às
Mantenedoras, proprietárias dos estabelecimentos.
Coube ao setor privado, segundo a mesma autora, atender à demanda de
massa para o acesso à educação superior, cabendo ao setor público priorizar a
2
pesquisa e o desenvolvimento da pós-graduação, oferecendo um ensino
considerado de melhor qualidade, já que seus docentes, em tese, seriam mais bem
preparados.
Ao analisar os efeitos da democratização do acesso sobre as reformas
educacionais, verificamos que o Censo da Educação Superior de 2002 mostra que o
número de IES no Brasil cresceu e já somam 1.637 Destas, 1.442 são instituições
privadas, sendo que 317 são comunitárias, confessionais ou filantrópicas e as
demais 1.125 são particulares, e assim mesmo, não raras vezes, mantidas por
entidades sem fins lucrativos.3
Segundo Sampaio (2000), a expansão da educação superior tem aguçado a
discussão sobre a qualidade do ensino oferecida pela iniciativa privada. Os
procedimentos de avaliação e supervisão desses estabelecimentos, fundamentados
na legislação em vigor, têm exigido das IES comprovação da qualidade do ensino
que oferecem. De acordo com a autora, o setor privado, voltado ao atendimento de
massa, é financiado com recursos privados. Como qualquer outro setor empresarial,
tem custo de manutenção e de investimento e visa à obtenção de superávit ou lucro.
A posição do Estado em continuar contando com a contribuição do setor privado
para a expansão das matriculas neste segmento vem colaborar com os empresários
do ensino, uma vez que atrair um maior número de alunos permite incrementar seus
resultados financeiros.
Entre os objetivos e as metas estabelecidas pelo PNE para a Educação
Superior estão a institucionalização de um sistema de avaliação interna e externa,
que englobe os setores público e privado, e que promova a melhoria da qualidade do
ensino, da pesquisa, da extensão e da gestão acadêmica; o estabelecimento de um
sistema de recredenciamento periódico das instituições e reconhecimento periódico
dos cursos superiores, apoiado no sistema de avaliação; e a extensão de diferentes
prerrogativas de autonomia às instituições não universitárias públicas e privadas
(BRASIL, 2001a).
A pressão da sociedade para que o Estado controle a melhoria da qualidade do
serviço oferecido pelas IES está vinculada ao desempenho dos profissionais que
atuam nessas instituições. Como conseqüência, esse movimento da Sociedade por
resultados tende a acelerar o processo de profissionalização da gestão das IES, bem
como a preocupação com a qualificação e atuação dos docentes, indicador e
fator-chave no fomento da qualidade.
2.2 A natureza jurídica das Mantenedoras das IES privadas
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988, a educação superior
no Brasil vem passando por significativas modificações a fim de que suas diretrizes
gerais sejam regulamentadas, consoante o mandamento constitucional. Essas
pedagógica das IES, como também pelas suas estruturas patrimoniais e pela
reorganização da natureza jurídica de suas Mantenedoras.
Como forma de atender ao art. 4º da extinta Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de
1961, que fixa que “as universidades e os estabelecimentos de educação superior
constituir-se-ão, quando oficiais, em autarquias de regime especial ou em fundações
de direito público e, quando particulares, sob a forma de fundações ou associações”,
as entidades mantenedoras de educação superior adotavam, em seus Estatutos, a
forma de associação, sociedade civil ou fundação, todas sem fins lucrativos, com
base no artigo 16 do antigo Código Civil Brasileiro, em vigor até o início do ano de
2003, cuja redação era:
Art. 16. São pessoas jurídicas de direito privado:
I – as sociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias, as associações de utilidade pública e as fundações;
II – as sociedades mercantis (NEGRÃO, 1997, p. 41).
As instituições que se enquadravam no inciso I do artigo acima eram
sociedades civis sem fins lucrativos e as do inciso II, sociedades com fins lucrativos
(LIMA, 1997). Como a Lei 4.024/61 dizia que as instituições particulares deveriam
ser constituídas sob a forma de fundações ou associações, todas se enquadravam
no inciso I do artigo 16 do antigo Código Civil Brasileiro, ou seja, a natureza jurídica e
econômica das mantenedoras de IES era sem fins lucrativos.
De acordo com Franco (2002), apenas recentemente o Poder Público passou
a admitir outras formas e modalidades de constituição de entidades mantenedoras
nº 9.394 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, sancionada em
dezembro de 1996, define, em seu art. 19, as instituições privadas como aquelas
mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado. Com
vistas à regulamentação de vários artigos da Lei nº 9394/96, o Decreto nº 2.207, de
15 de abril de 1997, já revogado4, estabelecia, em seu art. 1º, parágrafo único, que
as entidades mantenedoras das instituições privadas de educação superior poderiam
se constituir sob qualquer das formas de pessoa jurídica de direito privado previstas
nos incisos I e II do art. 16 do Código Civil, de 1916. Eis aí a abertura a que se refere
Franco (2002).
As entidades mantenedoras das IES privadas que antes eram regidas pelo
inciso I do artigo 16 do antigo Código Civil poderiam passar a se enquadrar no inciso
II do mesmo artigo, que trata de instituições com fins lucrativos. O Decreto em
questão trazia várias determinações e imposições para as sociedades sem fins
lucrativos. Estabelecia, entre outros, o prazo de 120 dias, a contar da data de sua
publicação, para que as entidades mantenedoras mudassem sua natureza jurídica,
caso desejassem, passando para uma das formas das sociedades mercantis (S/A,
sociedade por cotas etc). Aquelas que mantivessem sua natureza jurídica de
entidade sem fins lucrativos deveriam, obrigatoriamente, cumprir com as exigências
previstas no referido Decreto5 (LIMA, 1997). Segundo Cunha (1999), com a
4 O Decreto 2.207, de 15 abril de 1997, que regulamentava o sistema federal de ensino, classificava as instituições em públicas e privadas; dispunha sobre as condições que as mantenedoras das instituições privadas sem finalidade lucrativa deveriam atender; dispunha sobre a organização acadêmica das instituições de ensino superior, entre outros, foi revogado e substituído pelo Decreto 2.306, de 19 de agosto de 1997.
publicação do Decreto 2.207/97 estabeleceu-se o fim da imunidade fiscal6 para as
entidades mantenedoras de IES privadas que optaram pela condição de entidade de
fins lucrativos. A partir daí, elas ficaram sujeitas ao pagamento de impostos sobre o
patrimônio, a renda e os serviços prestados.
O Decreto 2.3067, de 19 de agosto de 1997, manteve as linhas gerais do
anterior, de nº 2.207, do mesmo ano, e introduziu, em seu art. 1º, dispositivo pelo
qual as entidades mantenedoras poderiam assumir quaisquer das formas admitidas
no direito civil ou comercial, e quando constituídas como fundações seriam regidas
pelo art. 24 do antigo Código Civil Brasileiro (Negrão, 1997, p. 42): “Para criar uma
fundação, far-lhe-á o seu instituidor, por escritura pública ou testamento, dotação
especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se
quiser, a maneira de administrá-la.”
No caso das mantenedoras, cuja natureza constitutiva seja de fundação, estas
passam a ser exclusivamente administradora dos bens da instituição e não
proprietárias, uma vez que todos os bens foram doados para constituição da
fundação. No caso das sociedades civis, não ocorre a perda da propriedade dos
bens, uma vez que seus sócios não só administram esses bens como são seus
proprietários na proporção de suas cotas partes. Eis aí o paradoxo da antiga
legislação: muitas das IES privadas, constituídas como sociedades civis, embora
caracterizadas como sem fins lucrativos objetivavam o lucro financeiro.
6 O Diretor da Faculdade de Ciências Jurídicas e de Ciências Sociais do Centro Universitário de Brasília, em entrevista concedida à autora, afirmou que o termo “imunidade fiscal”, utilizado pelo autor, não é o mais apropriado, mas sim isenção fiscal. As instituições que optarem por manter sua natureza jurídica, como sem fins lucrativos, podem, desde que atenda outras exigências contidas na legislação própria, gozarem das isenções decorrentes de seu reconhecimento como entidades beneficentes de fins filantrópicos.
7
Diante da alteração de organização jurídica ocorrida a partir de 1997 com a
edição dos decretos anteriormente citados, e diante da maior rigidez da legislação
tributária, diversas mantenedoras de instituições de educação superior passaram a
estudar a possibilidade de alterar seus Estatutos e se constituírem em sociedades
com fins lucrativos.8
Atualmente, as mantenedoras constituídas como sociedades civis sem fins
lucrativos terão que alterar sua natureza jurídica9 para se adequarem ao novo
Código Civil Brasileiro, em vigor a partir do dia 10 de janeiro de 2003, que reza, em
seu art. 44 (Fiúza, 2002, p. 55):
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado: I – as associações;
II – as sociedades; III – as fundações.
O novo Código Civil estabelece, nesse artigo, uma clara distinção entre as
associações e as sociedades. Entende-se, agora, que nas associações não há fim
lucrativo, embora tenham patrimônio formado ou não com a contribuição de seus
membros para a consecução dos seus fins estatutários (culturais, educacionais,
esportivos etc) e busquem superávit operacional; as sociedades são aquelas que
visam ao fim econômico ou lucrativo, pois o lucro obtido pode ser distribuído entre os
sócios. Já as fundações de direito privado, além de serem sem fins lucrativos, são
criadas para um fim imutável, estipulado pelo fundador e estão sujeitos a regular
fiscalização do Ministério Público (FIÚZA, 2002).
8
Drucker (1996), ao discorrer sobre as instituições do setor social, sem fins lucrativos, diz que nos Estados Unidos, essas organizações são tidas apenas como aquelas que não pagam impostos. Semelhantemente, no Brasil, a legislação não sujeita essas organizações à incidência do imposto de renda sobre o valor dos bens e direitos recebidos.
9
Embora o objeto de estudo deste trabalho não seja a natureza jurídica das
mantenedoras das IES privadas, pretende-se, aqui, chamar a atenção para o
descompasso que existia na legislação anterior a 1997, enquadrando-as como
entidades sem fins lucrativos e a prática mercantil realizada por essas mesmas
entidades.
Alguns autores, como Sampaio (2000) e Tachisawa e Andrade (2001),
afirmam que as IES privadas preocupam-se com a evolução de suas margens de
lucro. Outros formulam a crítica de que a nova legislação e as novas políticas do
governo estão promovendo uma grande diferenciação institucional e, ao mesmo
tempo, um processo de mercantilização das IES privadas (SILVA JR; SGUISSARDI,
2001). A gestão dessas instituições tem sido orientada pela racionalidade da
produção capitalista e tende a responder prioritariamente às demandas do mercado,
assemelhando-se cada vez mais a qualquer empresa capitalista. Na mesma linha, a
relação mantenedora-mantida preserva a essência autoritária que sempre marcou
sua relação e preocupa-se cada vez mais com o aumento da margem dos lucros,
como dito anteriormente, deixando, muitas vezes, de ter a produção
acadêmico-científica como a base específica daquilo que deve ser administrado em educação,
como veremos a seguir.
2.3 Gestão de Instituições de Ensino
A busca de um conceito de administração escolar no Brasil, segundo Sander
(1981), data da década de 30. A adoção de soluções racionais para a resolução de
problemas administrativos escolares, fundamentada nas teorias administrativas
científicas, gerenciais e burocráticas, é um exercício que vem se estendendo desde
a década de 60. Desde então, tem-se buscado a adaptação dos modelos
administrativos científicos à realidade educacional como forma de solucionar
problemas pragmáticos da administração escolar. Sander (1981, p. 15) entende que:
Na administração da educação este enfoque se manifesta na combinação do pragmatismo com a pedagogia. Esta oferece as soluções técnicas (ou pedagógicas) para resolver racionalmente os problemas reais (ou pragmáticos) da administração da educação.
As considerações acerca do problema da Administração Escolar no Brasil,
segundo Paro (2001), se movimentam entre duas posições antagônicas: uma é a
defesa dos procedimentos administrativos educacionais sob a forma de adesão dos
princípios e métodos desenvolvidos e adotados na empresa capitalista; a outra, a
negação da necessidade e conveniência da própria administração na situação
escolar. De acordo com o mesmo autor, a primeira concepção é mais difundida e é
fundamentada nos princípios administrativos de racionalidade, eficiência e eficácia,
adotados na empresa capitalista, e tidos como princípios administrativos das
Ainda segundo Paro (2001), os trabalhos teóricos sobre administração escolar
publicados no Brasil10, de um modo geral, partem do pressuposto de que esses
princípios administrativos adotados nas empresas capitalistas devem ser aplicados
também nas instituições de educação. Após citar algumas poucas contribuições de
alguns autores que vão contra essa tendência, o autor em questão pondera que,
embora tais trabalhos propugnem pela aplicação dos princípios da administração de
empresas na área educacional, não estabelecem identidade absoluta entre empresa
e escola, identificando, no entanto, algumas características específicas que precisam
ser levadas em consideração.11
O estudo de Werle (2001) sobre as novas designações e demandas
concernentes aos termos diretor, administrador e gestor escolar revela que o termo
gestão é, hoje, utilizado por instituições educativas dos mais diversos níveis
(educação básica e superior) e sistemas educacionais (municipal, estadual e
federal). Segundo a autora, em estudos sobre o estado da arte do termo
gestão/gestor, gestão refere-se a processos, políticas e ações administrativas que se
constróem no interior das instituições educativas, articuladas pelo gestor
educacional. Administração da educação é entendida como um conceito amplo que
engloba as políticas, o planejamento, a gestão e a avaliação da educação e está
diretamente vinculada à natureza da instituição educativa.
10
Alguns autores são citados por Paro (2001), como, por exemplo: Maria de Fátima Costa Felix (1984), Gonzalez Arroyo (1979, 1982 e 1983), Saviani (1980), entre outros.
O termo diretor, segundo Werle (2001), é utilizado para designar um cargo ou
função específica, unipessoal na estrutura organizacional das instituições
educacionais. Até o final dos anos 70, o diretor era tratado como pessoa-chave no
sistema escolar. A dimensão unipessoal e centralizada era tão marcante que a
delegação de competências era uma qualidade destacada do diretor que tinha sobre
si uma responsabilidade muito grande. Este termo era empregado para se referir à
pessoa que ocupava o cargo mais alto na estrutura educativa, geralmente indicado
pela hierarquia do sistema de ensino, por ser cargo de confiança.
O conceito de diretor, segundo a autora, mudou. Atualmente, a expressão
gestor é mais bem empregada nas instituições educativas pelo fato do termo
apreender as diversas demandas a que as instituições estão submetidas hoje e por
seu uso decorrer da noção de competência. A própria legislação, a partir do final dos
anos 80, se incumbiu de disseminar a expressão gestão democrática, consolidada
pela LDB de 1996, em seu artigo 3º (Brasil, 1996, p.1),:
O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios: [...] VII – gestão democrática do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino;
IX – garantia de padrão de qualidade; [...]
Nesse sentido, para Werle (2001, p. 155):
Lück (2000) considera que, até o início da década de 90, as noções de
princípios, métodos e técnicas em administração para se conduzir uma organização
de ensino eram vistas pelos então administradores escolares como um processo
racional de influências estabelecidas sobre pessoas e recursos de forma
mecanicista, para que os objetivos organizacionais fossem realizados. Via-se na
figura do administrador educacional (Diretor) aquele que estabelecia as regras do
jogo, cabendo aos demais membros da comunidade acadêmica apenas segui-las ou
implementá-las. Os resultados a serem obtidos e o comportamento humano eram
previsíveis e, em conseqüência, controlados pelo administrador. O envolvimento dos
participantes no processo era muito pequeno, uma vez que seguiam comandos que
deviam ser obedecidos, geralmente oriundos de administradores cuja visão era
objetiva, mas distanciada da prática educativa.
De acordo com Lück (2000), a idéia da gestão está associada a outras idéias
dinâmicas em educação, como, por exemplo, sua dimensão política e social,
globalizada e participativa. O termo gestão visa a representar novas idéias que
buscam estabelecer na organização uma orientação transformadora, a partir da
dinâmica das relações que ocorrem em seu contexto interno e externo. Essa
mudança de paradigma aqui não deve ser entendida como uma mera substituição de
vocábulos, mas sim, mudança de postura por parte dos gestores ao adotarem
políticas que promovam o compartilhamento de responsabilidades no processo
educativo como um todo.
O uso do termo gestão da educação, no entanto, pode se referir muitas vezes
de educação (da gestão administrativa à gestão do processo educacional). Restringir
a instituição de educação ao aspecto político-pedagógico, sem levar em
consideração a gestão dos meios a serem utilizados para que seus fins sejam
alcançados, parece-nos constituir um equívoco. Encontram-se, habitualmente, em
uma instituição de ensino pessoas envolvidas na administração do estabelecimento
escolar, cujas ações voltam-se para atividades relativas à direção, à coordenação de
serviços de secretaria e às atividades complementares que viabilizam a realização
do processo pedagógico, bem como aquelas pessoas envolvidas nas atividades de
ensino-aprendizagem propriamente dita, especialmente o docente na sua relação
com o aluno (PARO, 2001).
Neste trabalho, o termo gestor deve ser entendido conforme a definição de Werle
(2001), que entende ser o gestor alguém capaz, com seus conhecimentos, de
estabelecer, fazer surgir pertinência e emergir significações organizatórias na
instituição educativa, de forma dinâmica e a tempo, o que envolve agir
competentemente. O termo gestão deve ser entendido conforme definição de Lück
(2000), exposta acima; como a representação de novas idéias que buscam
estabelecer, na organização, uma orientação transformadora, a partir da dinâmica