Departamento de Sociologia
DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO AO NÍVEL LOCAL:
O PODER POLÍTICO E O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O caso de Belo Horizonte e Palmela
Cristina Granado
Tese submetida como requisito para obtenção do grau de Doutora em sociologia
Especialidade: Sociologia das classes da estratificação e dos movimentos sociais
Orientadora:
Doutora Isabel Guerra, Professora Catedrática
ISCTE-IUL
Departamento de Sociologia
DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO AO NÍVEL LOCAL: O PODER POLÍTICO E O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
O caso de Belo Horizonte e Palmela
Cristina Granado
Tese submetida como requisito para obtenção do grau de Doutora em sociologia
Especialidade: Sociologia das classes da estratificação e dos movimentos sociais
Orientadora:
Doutora Isabel Guerra, Professora Catedrática ISCTE-IUL
Agradecimentos
Começa-se pelos agradecimentos, pois sem a colaboração de um conjunto de pessoas e instituições, não teria sido possível a realização de um trabalho com as características de uma investigação científica que implica dedicação e tempo para a concretizar. Durante esse tempo para além da satisfação pessoal de produzir um trabalho inovador, vivem-se situações de ansiedade e alguma angústia associada aos imprevistos do trabalho de campo e por vezes dúvidas em termos da estrutura e escrita do texto. Pelo apoio dado em vários momentos agradeço:
À professora Isabel Guerra, orientadora da tese, pela sua compreensão e pelas críticas e sugestões que deu ao longo do trabalho que permitiram melhorar a sua qualidade.
À Ana Teresa e Paula Ruas pela motivação para o desenvolvimento de uma investigação sobre o Orçamento Participativo de Palmela que abriu portas para esta tese. Mas sobretudo pela amizade e o carinho de longa data.
Ao Luís Guerreiro que acompanhou de perto o início da investigação com interesse e sugestões de bibliografia com quem tive oportunidade de colaborar no projecto “participação na governabilidade local: o impacto do OP na administração pública local – Ur-bal, 2006) e cujos debates permitiram clarificar muitos dos aspectos discutidos no trabalho. Este agradecimento estende-se à Comissão Técnica do Orçamento Participativo da Câmara Municipal de Palmela com cujos elementos pude sempre trocar ideias que ajudaram em vários momentos da redacção do texto.
Um agradecimento muito especial à amiga, Maria Auxiliadora Gomes, coordenadora da participação popular da Prefeitura de Belo Horizonte, sem o seu apoio não teria sido possível realizar o trabalho de campo sobre o Orçamento Participativo nesta cidade. Não há palavras para o carinho e amizade com que me recebeu em sua casa pelo que sou eternamente grata.
A todos os que trabalham no Orçamento Participativo da Prefeitura de Belo Horizonte pelo seu apoio nas várias fases do trabalho empírico em particular à Emília, Rosana, Paula, Lu, Inês, Júlio e Verónica, pelo carinho com que sempre me trataram. Muito obrigado ao Sr. Nelson pelas várias deslocações que fez pela cidade e pela sua simpatia e paciência. A todos os (as) amigos (as) que me receberam e com quem convivi no Brasil que muito contribuíram para a minha integração.
Ao João e Tiago que me acompanharam e realizaram as filmagens de vários dos momentos do Orçamento Participativo de Belo Horizonte.
Agradeço especialmente a todos os eleitos/políticos, técnicos e lideranças comunitárias de Palmela e Belo Horizonte pela sua disponibilidade na cedência das entrevistas e pelo seu empenho na reflexão sobre as questões colocadas. Foi o seu resultado o grande contributo para a concretização da presente tese.
Institucionalmente, agradeço à Fundação para a Ciência e Tecnologia (FCT) pela bolsa de doutoramento; à Câmara Municipal de Palmela e Prefeitura de Belo Horizonte pelo acolhimento e disponibilização de informação para a pesquisa.
Os apoios pessoais que me foram dados ao longo do trabalho de investigação por amigos e família indispensáveis no campo dos afectos.
À minha amiga Cristina Silva, sem palavras também para agradecer todo o apoio e motivação que me deu nas várias fases da investigação. Pelos vários debates e troca de ideias e pelas críticas construtivas que fez ao trabalho. Pelo carinho e amizade.
A Fernanda Granado pela paciência da revisão do texto e pelo interesse e carinho de sempre.
Ao Léo pelo seu amor.
E sempre e muito em especial às minhas filhas Susana e Joana por serem as eternas companheiras e amigas, pelo seu amor e ternura incondicionais e pela felicidade de todos os dias. A elas dedico este trabalho pelo tempo “roubado” ao nosso convívio.
Resumo
A dissertação parte do debate teórico em torno da democracia, privilegiando neste debate as formas de participação nos processos de produção de uma legitimidade pública do poder político. Discute-se as políticas de participação ao nível municipal analisando o poder local como instrumento para re-problematizar o pensamento político, ensaiar novas experiências de desenvolvimento e novas responsabilidades de democratização. Faz-se o enquadramento histórico, político e conceptual do Orçamento Participativo, discutindo a sua contextualização política no debate sobre a democracia e participação.
O estudo empírico centra-se na experiência de aplicação do Orçamento Participativo em Portugal na autarquia de Palmela e no Brasil na autarquia de Belo Horizonte. Analisa-se o discurso sobre a participação no OP por parte de quem tem poder no desenvolvimento do processo: eleitos, técnicos e lideranças comunitárias; como decorre o processo participativo e quais os resultados que se obtêm.
Procura-se averiguar quais são os factores que levam o governo a desenvolver uma política de participação da sociedade civil na definição das prioridades de investimento municipal. E em que medida a participação do cidadão no contexto do Orçamento Participativo influencia o processo de tomada de decisão e contribui para o reforço da legitimidade do sistema democrático e eficácia da gestão pública local.
Palavras-chave: democracia, participação, democracia participativa, poder local, Orçamento Participativo.
Abstract
The dissertation starts with theoretical debate about democracy, focusing in this debate on the forms of participation in the processes of producing a public legitimacy of political power. It discusses the politics of participation at the municipal level, analyzing local power as an instrument to re-examine the dialogue about political thought, and to teach new experiences of development and new responsibilities of democratization. It gives the historical, political and conceptual setting of the participatory budget, discussing its political contextualization in the debate about democracy and participation.
The empirical study centres on the experience of applying the participatory budget in Portugal in the autarchy of Pamela, and in Brazil in the autarchy of Belo Horizonte. It analyses the discourse about the participation in the participatory budget by those who have power in the development of the process, the elected, experts and community leaderships; how the participatory process happens and which ones of the results it obtains.
It seeks to investigate what are the factors which lead the government to develop a policy of participation by civil society in working out the priorities of municipal investment, and to what extent the participation by citizens in the context of participatory budget influences decision making and helps to re-enforce the legitimacy of the democratic system and the effectiveness of local public management.
Key words: democracy, participation, participatory democracy, local power, participatory budget
“Passava da meia-noite quando o escrutínio terminou. Os votos válidos não chegavam a vinte e cinco por cento. (…) Todos os outros, mais de setenta por cento da totalidade, estavam em branco. (…) Alguns dos manifestantes dos votos em branco diziam, Temos de organizar-nos, mas não sabiam como se fazia isso, nem com quem, nem para quê. Alguns sugeriam que fosse um grupo falar com o presidente da câmara municipal, oferecer leal colaboração, explicar que as intenções das pessoas que haviam votado em branco não era deitar abaixo o sistema e tomar o poder, que aliás nem saberiam que fazer depois com ele, que se haviam votado como votaram era porque estavam desiludidos e não encontravam outra maneira de que se percebesse de uma vez até onde a desilusão chegava, que poderiam ter feito uma revolução, mas concerteza iria morrer muita gente, e isso não queriam, que durante toda a vida pacientemente, tinham ido levar os seus votos às urnas e os resultados estavam à vista, Isto não é democracia nem é nada. (…) Houve quem fosse de opinião que deveriam ponderar melhor os factos, que seria preferível deixar à câmara municipal a responsabilidade de dizer a primeira palavra. (…) Outros, do tipo pessimista, apreensivo, achavam que não havia saída para a situação, que estavam condenados ao fracasso, isto vai ser como de costume, cada um por si e os mais que se lixem, a imperfeição moral do género humano, quantas vezes o temos dito, não é de hoje nem é de ontem, é histórica, agora parecerá que estamos solidários uns com os outros, mas amanhã começaremos às turras, e logo o passo a seguir será a guerra aberta, a discórdia, a confrontação.”
ÍNDICE
INTRODUÇÃO ... 14
1. Problemática e objectivos ... 14
2. Objecto de estudo e dimensões de análise ... 17
3. Estrutura da tese ... 19
I – DEMOCRACIA, PODER E PARTICIPAÇÃO ... 23
1.1. Reflexão em torno da democracia ... 23
1.1.1. Perspectivas contemporâneas da sociedade: convergência para a democracia ... 23
1.1.2. A inevitabilidade da democracia representativa face aos limites da democracia directa ... 26
1.1.3. Os limites da representatividade e a perspectiva da democracia participativa ... 29
1.1.4. A participação em democracia: a complementaridade da democracia representativa com a democracia directa ... 33
1.2. Poder político, legitimidade e participação ... 38
1.2.1. Poder político: a vertente ideológica na implementação de políticas de participação ... 38
1.2.2. Participação como factor de legitimidade ... 41
1.2.3. Da função representativa dos partidos ao seu papel procedimental ... 43
1.2.4. A questão da proximidade ao nível das autarquias e maior possibilidade de “educação cívica” através da democracia directa ... 47
1.3. A acção social: participação, conflito e consenso ... 51
1.3.1. A acção social padronizada como factor de eficácia da participação ... 51
1.3.2. Participação: integração e contributo para a ordem social ... 52
1.3.3. Conflito e consenso na interacção social ... 55
1.3.4. Cooperação e negociação como formas de solidariedade social ... 57
II – MUNICÍPIOS: DESCENTRALIZAÇÃO E PARTICIPAÇÃO ... 61
2.1. Estado, cidadania e “Poder local” ... 61
2.1.1. Estado e cidadania: a procura de uma maior justiça social ... 61
2.1.2. Os municípios e o Poder local ... 63
2.1.3. Descentralização e dependência das autarquias ... 65
2.1.4. A procura de novos espaços de poder: a evolução do “grau zero” ... 67
2.2. Administração Pública Local ... 70
2.2.1. Modelo de gestão da administração pública: o modelo burocrático ... 70
2.2.2. Modernização da administração pública: envolvimento do cidadão ... 71
2.3. A participação nas políticas públicas locais ... 74
2.3.1. Governo local mais propício à participação de vários actores ... 74
2.3.2. Influência e eficácia dos vários grupos sociais junto do poder ... 75
2.3.3. Legitimidade (s) no processo de tomada de decisão ... 78
2.3.4. Liderança e rede associativa como factores de mobilização ... 79
2.3.5. Qualidade de vida: a motivação para participar ... 81
III – POLÍTICA DE PARTICIPAÇÃO DO PODER EXECUTIVO: O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO (OP) ... 85
3.1. Enquadramento histórico, político e conceptual do OP ... 85
3.1.1. Antecedentes históricos do OP: motivações para a sua implementação por parte do governo local ... 85
3.1.2. Contextualização política do OP ... 88
3.1.3. Factores que favoreceram a implementação e sucesso do Orçamento Participativo ... 90
3.1.4. Perspectivas teóricas em torno do conceito do OP ... 96
3.2. Poder político e participação no Orçamento Participativo ... 100
3.2.1. Poder Executivo e sociedade civil: partilha do poder de decisão nas políticas públicas? ... 100
3.2.2. O poder legislativo face ao OP ... 103
3.2.3. Debate em torno da institucionalização do OP ... 105
3.3. Processo de participação no Orçamento Participativo ... 107
3.3.1. Desenho Institucional do OP ... 107
3.3.2. Finalidades da participação ... 113
3.3.3. Conflitos e procura do consenso ... 117
3.4. O Orçamento Participativo na América latina e Europa ... 120
METODOLOGIA ... 128
1. Esquema analítico da investigação ... 129
2. Pressupostos de investigação ... 130
3. Métodos e técnicas de investigação ... 130
IV – ESTUDO DE CASO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE BELO HORIZONTE ... 136
4.1. Administração local no Brasil ... 136
4.1.1. Contextualização histórica ... 136
4.1.2. O Poder Municipal e a participação no Brasil: contextualização legislativa ... 138
4.2. Caracterização geral do município de Belo Horizonte ... 139
4.3. Desenvolvimento do Orçamento Participativo em Belo Horizonte ... 141
4.3.1. Enquadramento histórico ... 141
4.3.3. O OP regional, OP habitação e OP digital ... 144
4.3.4. OP regional: dimensão territorial e financeira ... 145
4.3.5. OP regional: dimensão participativa e obras realizadas ... 149
4.4. Metodologia do Orçamento Participativo ... 154
4.4.1. Contextualização institucional ... 154
4.4.2. Processo de definição e execução das obras: rodadas, caravana e fórum regional ... 155
4.4.3. Execução das obras: fases de acompanhamento ... 162
4.5 Discurso sobre a participação no Orçamento Participativo ... 163
4.5.1. Definição do Orçamento Participativo ... 163
4.5.2. Motivos que levam o poder executivo a desenvolverem o Orçamento Participativo ... 169
4.5.3. Motivos que levam o cidadão a participar no Orçamento Participativo ... 175
4.5.4. Atitude dos técnicos em relação ao OP ... 179
4.5.5. Importância das lideranças no Orçamento Participativo ... 184
4.5.6. Relação entre morosidade e participação no Orçamento Participativo ... 189
4.5.7. Orçamento Participativo e limitação dos recursos ... 190
4.5.8. Responsabilidade social do Estado ... 192
4.6. Processo participativo no Orçamento Participativo ... 194
4.6.1. Assuntos colocados em discussão ... 194
4.6.2. Grupos sociais que participam no OP ... 196
4.6.3. Inversão de prioridades com o Orçamento participativo ... 199
4.6.4. Metodologia do Orçamento Participativo ... 205
4.6.5. Fiscalização das intervenções ... 210
4.6.6. Relação administração local - comunidade ... 212
4.6.7. Gestão dos conflitos e negociação no processo participativo do OP ... 214
4.7. Análise dos resultados do Orçamento Participativo de Belo Horizonte ... 220
4.7.1. Resultados da participação no Orçamento Participativo ... 220
4.7.2. Obras antes e depois da existência do Orçamento Participativo ... 225
4.7.3. Alteração da qualidade de Vida com o Orçamento Participativo ... 231
4.7.4. Factores de sucesso do Orçamento Participativo ... 232
4.7.5. Aspectos negativos do Orçamento Participativo ... 237
V – ESTUDOS DE CASO DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE PALMELA... 241
5.1. Administração local em Portugal ... 241
5.1.1. Contextualização histórica da administração local em Portugal ... 241
5.1.2. O Poder Municipal e a participação em Portugal: contextualização legislativa ... 243
5.2. Caracterização geral do município de Palmela ... 244
5.3. Desenvolvimento do Orçamento Participativo em Palmela ... 245
5.3.1. Enquadramento histórico ... 245
5.4. Metodologia do Orçamento Participativo ... 249
5.4.1. Processo anual do Orçamento Participativo ... 249
5.4.2. Dados sobre a participação do cidadão no OP ... 251
5.5. Discurso sobre participação no Orçamento Participativo ... 265
5.5.1. Definição de OP ... 265
5.5.2. Motivos que levam o poder executivo a desenvolver o OP ... 269
5.5.3. Motivos que levam o cidadão a participar ... 274
5.5.4. Atitude dos técnicos em relação ao OP ... 275
5.5.5. Importância das lideranças comunitárias no OP ... 276
5.5.6. Relação entre morosidade e participação ... 280
5.5.7. OP e limitação dos recursos ... 280
5.5.8. Responsabilidade social do Estado ... 281
5.6. Processo participativo no Orçamento Participativo ... 283
5.6.1. Assuntos colocados em discussão ... 283
5.6.2. Grupos sociais que participam ... 284
5.6.3. Inversão de prioridades ... 287
5.6.4. Metodologia: as referências dos entrevistados ... 289
5.6.5. Fiscalização das intervenções ... 290
5.6.6. Relação administração local/munícipes ... 291
5.6.7. Gestão dos conflitos e processo de negociação ... 293
5.7. Análise dos resultados no OP ... 293
5.7.1. Resultados da participação do cidadão ... 293
5.7.2. Obras antes e depois da existência do OP ... 295
5.7.3. Qualidade de vida ... 296
5.7.4. Factores de sucesso e aspectos negativos do OP ... 297
REFLEXÃO SOBRE OS FACTORES EXPLICATIVOS DA PARTICIPAÇÃO ... 301
CONCLUSÕES ... 323
CONCLUSÕES FINAIS ... 330
BIBLIOGRAFIA... 340
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 1- Número de experiências do OP no Brasil e em Portugal ... 120
Quadro 2 - Experiências documentadas do Orçamento Participativo ... 121
Quadro 3 - Diferenças das experiências na Europa e América Latina ... 124
Quadro 4 - Cidades que documentaram experiências de Orçamentos Participativos ... 125
Quadro 5 - Origem do processo do Orçamento Participativo ... 126
Quadro 6 - Grau de participação do cidadão ... 127
Quadro 7 - Finalidade da Participação ... 128
Quadro 8 – Problemáticas tratadas nas entrevistas ... 131
Quadro 9 – Entrevistas realizadas ... 132
Quadro 10 – Grelha de análise das actas das reuniões com os munícipes em 2002 e 2003 . 134 Quadro 11 – Problemáticas analisadas da observação das filmagens das etapas do OP em Belo Horizonte ... 135
Quadro 12 - Dimensão territorial do OP de BH ... 146
Quadro 13 - Valor aprovado actualizado por OP 1994 ao OP 2009/2010 ... 147
Quadro 14 - Dimensão Participativa OP regional ... 149
Quadro 15 – Número de participantes no OP regional de BH ... 150
Quadro 16 - Áreas temáticas escolhidas através da participação no OP ... 152
Quadro 17 – Etapas do OP em Belo Horizonte ... 157
Quadro 18 - Participação por rodadas no Orçamento Participativo de 2003 a 2008 ... 158
Quadro 19 - Implicação dos actores de acordo com a temática das obras ... 195
Quadro 20 - Etapas do OP em Palmela ... 249
Quadro 21 – Reuniões locais do OP realizadas com os munícipes no concelho de Palmela 251 Quadro 22– Âmbito das intervenções dos munícipes nas reuniões do OP ... 253
Quadro 23- “Localização” das questões nas reuniões OP concelho de Palmela ... 257
Quadro 24– Prioridades de áreas de intervenção referidas nas reuniões OP concelho de Palmela ... 259
Quadro 25– Representatividade das intervenções dos munícipes nas reuniões OP ... 261
Quadro 26 – Grau de informação sobre os problemas da zona onde residem ... 261
Quadro 27 – Atitude do munícipe nas reuniões do OP ... 262
Quadro 28 – Relação com o poder por parte do munícipe nas reuniões do OP ... 262
Quadro 29 – Satisfação face às respostas do poder ... 263
Quadro 30 – Participação nas reuniões locais do OP e % de preenchimento do inquérito .. 264
Quadro 31 – Freguesia de residência dos inquiridos (%) ... 265
Quadro 32 – Forma de conhecimento das reuniões do OP (%) ... 265
Quadro 33- Sexo dos participantes reuniões do OP (%) ... 285
Quadro 34 – Idade dos participantes reuniões OP (%) ... 285
Quadro 35 - Escolaridade dos participantes reuniões OP (%) ... 285
Quadro 36– Ramo de Actividade dos participantes reuniões OP (%)... 285
Quadro 37- Situação Profissional dos participantes reuniões do OP (%) ... 286
Quadro 38 – Pertença a associação/cooperativa dos participantes reuniões OP (%) ... 286
Quadro 39 – Tipo de Associação/Cooperativa (%) ... 286
Quadro 40– Tempo de residência no concelho (%) ... 287
Quadro 41 – Evolução das três primeiras áreas prioritárias de intervenção municipal ... 288 Quadro 42 - Opinião global sobre o OP: pontos fortes e fracos/interrogações ... Erro! Marcador não definido.
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – Esquema analítico ... 129
Figura 2: Foto 1 – Belo Horizonte ... 139
Figura 3: Foto 2 – Zona Centro sul de Belo Horizonte ... 140
Figura 4: Fotos 3 e 4 – Favelas da zona leste e vila pura de BH ... 140
Figura 5 - Mil obras OP regional ... 151
Figura 6: Fotos 5, 6, 7 – Exemplo de cartazes anunciando obras do OP ... 153
Figura 7: Foto 7 Figura 8: Foto 8 – Exemplo obra OP ... 153
Figura 9: Fluxograma - Definição e execução das obras do OP ... 156
Figura 10: Foto 9 – Primeira rodada do OP da regional de Venda Nova ... 158
Figura 11: Foto 10 - Delegados eleitos da regional de Venda Nova participando da caravana das prioridades do OP ... 159
Figura 12: Foto 11 - Visita a uma das possíveis obras a realizar no OP 2009/2010: problema esgoto a “céu aberto” ... 160
Figura 13: Foto 12 - Fórum da Regional de Venda Nova de prioridades orçamentárias ... 161
Figura 14 - Definições do Orçamento Participativo ... 163
Figura 15 - Motivos OP: Poder executivo ... 170
Figura 16 - Participação no OP: motivações do cidadão... 175
Figura 17 - Atitude dos técnicos em relação ao OP ... 179
Figura 18 - Importância das lideranças comunitárias no OP ... 185
Figura 19 - Inversão de prioridades com o OP ... 200
Figura 20 - Metodologia do OP... 205
Figura 21 - Gestão dos conflitos e negociação ... 216
Figura 22 - Resultados da participação no OP ... 220
Figura 23 - Obras antes e depois do OP ... 225
Figura 24 - Foto 13: Propaganda de candidato a Vereador ... 226
Figura 25 - Principais factores sucesso OP ... 233
Figura 26 - Aspectos negativos do OP ... 237
Figura 27 - Foto 14: Palmela ... 244
Figura 28 - Foto 15: Reunião do OP em Palmela ... 251
Figura 29 - Definições do Orçamento Participativo ... 265
Figura 30 - Motivos OP: Poder executivo ... 269
Figura 31 - Participação no OP: motivações do cidadão... 274
Figura 32 - Importância da Comissão de Acompanhamento do OP ... 276
Figura 33 - Resultados da participação no OP ... 293
“Uns governam o mundo, outros são o mundo” (Fernando Pessoa)
INTRODUÇÃO
1. Problemática e objectivos
O texto de José Saramago com que se inicia a tese retrata a insatisfação do cidadão com a democracia representativa mas ao mesmo tempo as dificuldades de organizar a participação e de mantê-la ao longo do tempo com a necessária gestão dos conflitos inerente à acção social.
Esta insatisfação acompanha a história da própria democracia, pois sendo vários os limites apontados à democracia representativa, também os limites da democracia participativa nunca a conseguiram impor como alternativa sendo incontornável o papel da representatividade na sociedade democrática e nos processos participativos.
A motivação para estudar uma política de participação cuja iniciativa é do poder político eleito ao nível local, como é o caso do Orçamento Participativo, prende-se com a curiosidade de perceber o que motiva o poder a accionar uma política que visa incluir o cidadão na escolha das prioridades de investimento, como é organizada e mantida ao longo do tempo a participação e quais os resultados obtidos. O estudo do Orçamento Participativo torna-se mais pertinente quando a actual imagem da democracia representativa apresenta um poder eleito cada vez mais afastado dos representados de quem esperam apenas um carácter meramente formal de participação através do voto de quatro em quatro anos, sendo depois no geral, excluídos de qualquer processo de tomada de decisão sobre políticas públicas.
A frase acima em epígrafe transmite a ideia da separação entre os que governam o mundo da grande maioria que são esse mundo. Noção distante do ideal clássico da democracia1 que perspectivava um governo do povo por meio da máxima participação do povo. Se em períodos de luta e conquista da democracia assistimos a
1 Rousseau que a propósito da democracia refere que a soberania não pode ser representada pela
mesma razão que ela não pode ser alienada. Os deputados eleitos pelo povo não são e não poderiam ser os seus representantes; eles são, unicamente os seus agentes. Toda a lei que o povo não rectificou é nula. O povo acredita ser livre. Na verdade está fortemente enganado; ele apenas é livre no dia das eleições dos seus representantes. Assim que os representantes são eleitos, o povo está novamente escravizado
uma ampla participação das populações, esta tem tendência com o passar do tempo a diminuir. Gradualmente assiste-se também ao enfraquecimento dos partidos e das organizações que compõem o movimento associativo. Esta evolução acompanha a história da própria democracia e os problemas de consolidação democrática são idênticos nas várias sociedades que adoptam este regime político.
A problemática da presente investigação inscreve-se no domínio da democracia, privilegiando neste debate as formas de participação nos processos de produção de uma legitimidade pública do poder político.
Tem sido frequentemente referenciado, como um dos problemas actuais da democracia, a existência de um défice democrático decorrente de uma menor apetência pelos mecanismos tradicionalmente consagrados para a participação dos cidadãos. Este declínio manifesta-se no aumento da abstenção eleitoral e alheamento dos cidadãos face à política em geral (Stock, 2000). Cria-se deste modo um debate em torno da representatividade democrática e da sua necessidade de legitimação, a qual só se efectivará através de uma maior integração política dos cidadãos.
Neste contexto pode-se encontrar dois aspectos em debate e que são fundamentais em qualquer regime democrático, a sua legitimidade (ou seja, em que medida os governantes expressam as aspirações e o mandato da população, não se restringindo esta legitimidade apenas ao facto dos governos serem eleitos) e a sua eficácia (a capacidade que têm os governos de usarem de maneira efectiva e competente os recursos que recebem) (Fedozzi, 2001).
O que se discute é se as formas clássicas de organização da representação da sociedade num regime democrático são adequadas ou estão ultrapassadas, e precisariam de ser substituídas por outros sistemas mais directos de participação e representação.
Parece ser no contexto desta necessidade, que surge a experiência do Orçamento Participativo (Avritzer, 2003). Desenvolveu-se como uma política de participação que visa contribuir para o reforço da democracia com recurso a práticas de democracia directa: os cidadãos participam na escolha dos investimentos municipais e tem sido reconhecido como uma experiência bem sucedida de participação civil e de governabilidade de gestão pública (Santos, 2002).
Pretende-se enquadrar o Orçamento Participativo no debate contemporâneo sobre a democracia, que opõe as concepções “realistas” às “idealistas” (Alexander, 1993; Held, 1996; Sartori, 1994) e por outro lado, incluir no debate a perspectiva de
democracia de Habermas (1995), cujo modelo discursivo trabalha com a ideia de soberania popular que nem a torna difusa “no anonimato do poder constitucional” nem se concentra exclusivamente no povo.
As primeiras (“realistas”) restringem a participação ao acto eleitoral para escolha das lideranças políticas. Partem do diagnóstico Weberiano da modernidade, a burocratização das sociedades complexas torna-se incompatível com a soberania popular, exigindo a atenção de especialistas no que diz respeito às decisões públicas. As segundas (“idealistas”) enfatizam o carácter pedagógico e transformador da participação política para o reforço da democracia como uma prática contínua e não pontual (Dagnino, 1994).
Os municípios surgem com mais facilidade como promotores da participação dos cidadãos pela sua menor dimensão face ao Estado central e por uma maior proximidade com os problemas da população (Sintomer; 2003).
O poder local aparece muitas vezes como um órgão de dispersão das contradições, gerada pela complexidade crescente das funções do aparelho do Estado central do que como um poder real, efectivo (Guerra, 1986).
Pretende-se, ao discutir as políticas de participação ao nível municipal, contribuir para analisar o poder local como instrumento para re-problematizar o pensamento político, ensaiar novas experiências de desenvolvimento e novas responsabilidades de democratização.
Define-se como objectivo genérico caracterizar e interpretar sociologicamente as novas formas de participação na sociedade democrática. Pretende-se compreender as formas de participação que nascem por iniciativa do governo local, em particular a opção política de discussão pública com a população do orçamento municipal e definição das prioridades de investimento. Trata-se, de descobrir as razões, os problemas e os resultados que estão subjacentes à sua utilização e os efeitos sociais que daí decorrem face à democracia local.
Os objectivos centrais da presente investigação estruturam-se em torno de:
- Analisar qual tem sido o discurso dos eleitos e detentores do poder executivo ao nível autárquico em relação à participação política dos cidadãos, tentando detectar as motivações para accionar políticas de participação e os seus objectivos.
- Verificar qual o papel dos eleitos/políticos, técnicos e lideranças comunitárias nos processos de participação: discurso sobre a participação; processo participativo e análise dos resultados do Orçamento Participativo.
- Comparar as representações dos actores envolvidos no OP sobre o papel do cidadão na democracia local: porque deve o cidadão participar e que formas e assuntos deve comportar essa participação.
- Verificar se existe uma maior legitimação e eficácia do poder político e identificar os factores que permitem ao Estado local abrir caminhos para mobilizar a população e que poder é conferido a cada actor no processo de participação.
O enquadramento conceptual desta pesquisa interroga o significado da democracia, as formas de regulação social que advêm do apelo a novos mecanismos de participação e o sentido e impacto que essas novas formas de participação têm na legitimidade do poder local.
2. Objecto de estudo e dimensões de análise
Tendo como objecto de estudo o Orçamento Participativo e ao tomar como tema central de pesquisa a participação que nasce por iniciativa do governo local pretende-se responder a duas grandes interrogações. Quais os factores que levam o governo a desenvolver uma política de participação da sociedade civil na definição das prioridades de investimento municipal? E em que medida a participação do cidadão no contexto do OP influencia o processo de tomada de decisão e contribui para o reforço da legitimidade do sistema democrático e eficácia da gestão pública local?
O nosso objecto empírico centra-se na experiência de aplicação do Orçamento Participativo em Portugal na autarquia de Palmela cuja liderança partidária é da CDU (Coligação Democrática Unitária) e no Brasil na autarquia de Belo Horizonte onde a liderança pertence ao PT (Partido dos Trabalhadores).
A definição da abrangência e finalidade da participação, e em que amplitude é desejada, acaba por ser diferente de acordo com os projectos políticos, a ideologia dos partidos no governo e o perfil dos governantes. Por outro lado, para que a
participação não seja apenas um discurso e se torne numa prática é essencial a capacidade de mobilização de vários actores e a constituição de um conjunto de normas, regras e directrizes que sustentem a participação ao longo do tempo e garantam a ordem social e gestão dos conflitos.
Para além da mobilização da população é necessária a emergência de lideranças comunitárias que acompanhem e desenvolvam uma dinâmica de participação eficaz ao longo do tempo. Ao mesmo tempo a máquina administrativa da autarquia deve-se adequar ao acompanhamento desta nova dinâmica, sendo os técnicos fundamentais para acompanhar e liderar as intervenções da autarquia com a participação dos munícipes.
Identificar como cada um destes actores está envolvido no desenvolvimento do Orçamento Participativo requer um estudo aprofundado. Tendo em consideração os objectivos da investigação privilegiou-se o recurso à análise do discurso e práticas dos agentes que têm poder ao longo do desenvolvimento do OP: poder político; os técnicos das autarquias e as lideranças comunitárias. O estudo aprofundado requer uma análise predominantemente qualitativa apoiada essencialmente na técnica da entrevista. Recorre-se, igualmente à observação directa das reuniões e outros momentos de desenvolvimento do Orçamento Participativo e à análise documental.
Na construção das dimensões de análise definem-se dois conceitos centrais:
Ao nível do conceito de democracia evidencia-se a inevitabilidade da democracia representativa. Considera-se o conceito de democracia participativa como uma proposta que visa contornar os limites da representatividade e discute-se a conjugação destes dois modelos de democracia.
A participação é um conceito que aparece como factor de legitimidade do poder político. Esta significa a possibilidade do cidadão participar no processo de tomada de decisão no sentido de ser mais representado nas políticas do Estado, principalmente no caso dos grupos sociais mais desfavorecidos e com uma maior distância em relação ao poder.
Ao nível do poder local tem sido tema recorrente de debate por parte de vários actores a necessidade de reforçar a democracia através de políticas que valorizem a participação dos cidadãos em várias áreas da vida social e em particular naquelas áreas que exigem o poder de decisão do Estado local como políticas e obras
de interesse colectivo. Não sendo este debate recente, as efectivas políticas que visam cumprir este objectivo têm sido pouco efectivas, estando ainda pouco desenvolvidas experiências de construção de medidas e instrumentos que possibilitem uma real participação do cidadão.
A participação cidadã aparece mais como um discurso que acompanha as “crises de legitimidade” do próprio Estado. Neste contexto encontra-se uma união de distintos sectores sociais com projectos políticos diferenciados, num discurso aparentemente unânime que valoriza a cidadania, a participação da sociedade nos seus interesses comuns e o controle social sobre o Estado.
Apesar dessas diferenças nota-se, ainda que de forma muito ténue, a partir dos anos 90, uma apropriação e generalização por parte do Estado de propostas de gestão participativa. Os canais institucionais de participação popular são vistos, nesta perspectiva, como iniciativa predominantemente estatal, na procura de recuperar uma legitimidade que o Estado e a política têm perdido (Santos, 2002).
No entanto, questiona-se se os discursos da participação não terão tendência a sobrevalorizar a forma em detrimento do conteúdo. Ou seja, se não será um discurso que esvazia a análise dos conflitos e se centra numa “democracia funcional” empobrecida e acrítica, que sobrevaloriza a eficácia técnica e a despolitização dos contextos locais (Guerra, 2006).
Considerando, então, que a participação em democracia é um conceito dado a várias interpretações e que acompanha a actualidade do discurso de vários agentes políticos, interessa perceber o que está por “detrás” da implementação de políticas de participação, em particular, com as características do Orçamento Participativo cujas dimensões de análise são referidas no quadro analítico apresentado na metodologia.
3. Estrutura da tese
A tese estrutura-se em torno de cinco capítulos. Os três primeiros são de natureza teórica e os dois últimos de carácter empírico.
No capítulo I discute-se o significado da participação em democracia. Para assegurar a sua legitimidade o poder eleito depende da participação do cidadão, as formas e intensidade dessa participação é que variam de acordo com as perspectivas
adoptadas pelos governos. Pelos limites apontados quer à democracia representativa quer à democracia participativa defende-se a complementaridade destas duas formas. Discute-se, igualmente, que um dos factores que explica a adopção e as diferenças nas políticas de participação e nos seus resultados se deve às diferenças ideológicas dos partidos.
Analisa-se a organização da participação com normas e regras que assegurem a sua eficácia, discutindo-se os conceitos de padronização e gestão do conflito na acção social e o seu contributo para a ordem social.
No capítulo II é abordada a relação entre o Estado e a sociedade civil como sendo mais fácil de desenvolver ao nível local pela maior proximidade e menor dimensão.
Dado que o OP é definido como uma política de participação que tem como objectivo inverter prioridades de investimento a favor dos mais desfavorecidos, ele permite incluir o debate sobre o Estado-Providência. As desigualdades sociais são um factor de inibição dos ideais democráticos porque os grupos sociais com maiores recursos económicos e culturais, apesar de minoritários, são os que têm uma maior representação junto do poder político. Defende-se que as políticas que incluem os mais desfavorecidos no processo de tomada de decisão permitem uma maior representatividade de interesses destes sectores maioritários, mas com menos recursos, e possibilitam um aumento da sua qualidade de vida.
A participação é um dos factores que vai permitir aumentar a legitimidade dos investimentos públicos, indo ao encontro da defesa da adopção de vários critérios para assegurar uma maior eficácia e justiça social no processo de tomada de decisão.
O conceito de modernização da administração pública inclui um maior envolvimento do cidadão, defendendo-se a adopção de políticas públicas que recorram à participação. Reconhece-se as lideranças e associações como essenciais ao desenvolvimento eficaz dos processos participativos uma vez que operam como intermediárias entre o Estado e o indivíduo.
O capítulo III procura fazer o enquadramento histórico, político e conceptual do Orçamento Participativo, discutindo a sua contextualização política no debate sobre a democracia e participação identificado no primeiro capítulo. Analisa os factores que contribuem para o desenvolvimento do OP em particular a vontade
política do governo, a existência de um movimento associativo forte, a organização administrativa e o desenho institucional que permite organizar a participação e mantê-la ao longo do tempo. Discute-se se existe de facto partilha de poder no OP entre o poder executivo e a sociedade civil e como o poder legislativo se situa no debate e aprovação do Orçamento. Aborda-se a natureza dos conflitos que surgem em todo o processo de desenvolvimento do OP e como são negociados e geridos esses conflitos.
Sistematiza-se, num esquema analítico as problemáticas discutidas nos capítulos anteriores, fazendo desta forma a relação entre os factores explicativos da participação e as dimensões de análise utilizadas para a discussão do OP nos dois territórios objecto de estudo. Apresenta-se, os pressupostos iniciais da pesquisa que representam as pistas que permitem conduzir com maior rigor a investigação científica e os métodos e técnicas utilizados na observação empírica.
Nos capítulos IV e V apresentam-se os estudos de caso do Orçamento Participativo de Belo Horizonte e de Palmela.
Começa-se, em cada um dos capítulos por fazer referência ao funcionamento da administração local no Brasil e em Portugal para poder concluir de que forma estas podem afectar o processo participativo do OP. Faz-se, ainda, uma caracterização geral de cada um dos municípios com o objectivo de perceber como as características territoriais, sociais e económicas podem ser factores de mobilização para a participação.
Na análise do OP em cada um dos estudos de caso, segue-se a mesma lógica de análise, no sentido de facilitar a sua comparação, apesar de se adaptar esta análise às particularidades de desenvolvimento de cada um dos casos. Aborda-se o desenvolvimento do OP em Belo Horizonte e Palmela e a metodologia utilizada por cada autarquia. Analisa-se o discurso sobre a participação no OP por parte de quem tem poder no desenvolvimento do processo: poder político, técnicos e lideranças comunitárias; como decorre o processo participativo e quais os resultados que se obtêm.
No final da análise dos dois estudos de caso realiza-se uma reflexão em torno dos factores que explicam o incentivo da participação e ao mesmo tempo que permitem que esta funcione de uma forma organizada. Encontram-se divididos em quatro dimensões de análise: democracia; acção social; Estado local e democracia
participativa. Considera-se aqui a perspectiva dos agentes sociais entrevistados que têm protagonismo político ao nível do poder local.
Nas conclusões, responde-se à questão de partida da investigação e faz-se igualmente uma análise comparativa dos principais resultados do Orçamento Participativo de Belo Horizonte e de Palmela.
As conclusões finais pretendem problematizar os resultados considerando cada um dos pressupostos de investigação.
Ou seja, a legitimidade do poder político saí reforçada pelos resultados obtidos no OP; o cidadão tem a possibilidade de aceder a novos campos de poder e protagonismo político através da sua participação no OP; não sendo a participação no OP espontânea é necessário o recurso a metodologias que motivem o cidadão a participar e um conjunto de normas e regras que dêem sustentabilidade ao processo; nos processos participativos emergem novas lideranças que são fundamentais para gerir a acção social daí decorrente e a possibilidade de melhorar a qualidade de vida é um factor de motivação para as comunidades locais participarem.
I – DEMOCRACIA, PODER E PARTICIPAÇÃO
1.1. Reflexão em torno da democracia
1.1.1. Perspectivas contemporâneas da sociedade: convergência para a democracia
A maior parte das nações e dos povos compreenderam que a democracia é o melhor sistema político que a humanidade conseguiu face às experiências históricas vividas. O fascismo não deixou boas memórias, o comunismo não existiu da forma como era idealizado e um governo militar não é alternativa para governar. Assim, a democracia liberal impôs-se como sistema político associada ao capitalismo na esfera económica.
Apesar das limitações apontadas à democracia2 não podemos esquecer os aspectos positivos deste regime que fizeram com que se impusesse na história recente como a solução mais próxima da esperança da humanidade de justiça, liberdade e igualdade social.
No início do séc. XX, o sociólogo Michels (1989) referia como um dos aspectos positivos da democracia o princípio que nega o direito do nascimento (monarquia) para por essa via o indivíduo adquirir poder sobre os outros, colocando deste modo todos os cidadãos em pé de igualdade perante a lei, concedendo assim a cada um a possibilidade de ascender aos degraus mais altos da escala social. O princípio básico é de que, em democracia, a totalidade do povo é responsável pelos que exercem o poder e que estão na dependência desse mesmo povo. A era da democracia liquidou as formas mais antigas e mais rígidas da aristocracia, pelo menos em aspectos importantes da vida constitucional e mesmo o pensamento conservador e totalitário comporta-se democraticamente no Estado moderno e todos os agentes da vida pública falam e combatem em nome do povo, em nome da totalidade.
“Mesmo os que têm dúvidas, como alguns autores neoliberais, sobre a eficácia das instituições democráticas formais converteram-se em advogados da
2 Marx, considerava impossível conciliar a sociedade capitalista com os ideais de igualdade da
democracia. Recentemente, José Saramago questionava a efectividade da democracia em que vivemos. Referia, que se é verdade que podemos votar, que podemos escolher os nossos representantes no parlamento e que da votação da maioria sairá um governo. Também é verdade que a possibilidade de acção democrática começa e acaba aí. O cidadão não tem força sobre quem realmente governa o mundo, o poder económico que nada tem a ver com o bem comum a que a democracia aspira. Não podemos “falar” de democracia como se fosse algo vivo e actuante, quando dela pouco mais nos resta que um conjunto de formas ritualizadas (Saramago, (2002) Este mundo da injustiça
democratização. Segundo eles, o mercado democratiza onde a prática democrática não o consegue. Por outro lado, o entusiasmo universal pela democracia não está confinado ao plano teórico. Desde início dos anos 90 que, em muitos países espalhados pelo mundo, se têm gerado movimentos, numa tentativa de substituição de governos autoritários ou de regimes de partido único por regimes pluripartidários” (Giddens, 1997:91).
Acresce à realidade das dificuldades culturais e institucionais da participação do cidadão, as desigualdades sociais tanto económicas como educativas, factores limitadores da participação política e distância em relação ao poder. Trata-se das relações efectivas entre o exercício da cidadania democrática e a equidade do sistema de oportunidades e recompensas socioeconómicas, que os modernos sistemas políticos representativos devem assegurar e do qual deriva parte da sua legitimidade (Cabral, 1997).
A democracia como sistema político não sendo um sistema novo e tendo sido profusamente estudado, criticado e louvado não se pode dizer que tenha tido uma grande evolução na última década no que diz respeito às formas de exercício do poder.
Como refere Boaventura de Sousa Santos (2002) o século XX foi um século de intensa reflexão em torno da questão democrática. Envolveu dois debates principais: na primeira metade do século o debate centrou-se em torno do louvor a este tipo de regime (Weber, 1919; Schmitt, 1926; Kelson, 1929; Michels, 1949; Schumpeter, 1942). Se, por um lado, tal debate foi resolvido em favor do desejo da democracia como forma de governo, por outro lado, a proposta que se tornou preponderante no final das duas grandes guerras mundiais implicou o restringir as formas de participação e soberania ampliadas a favor de um consenso em torno de um procedimento eleitoral para a formação de governo.
Um segundo debate, centrou a discussão em torno da democracia no pós-segunda guerra mundial: trata-se do debate acerca de questões estruturais da democracia (Moore, 1966; O’Donnell, 1973; Przeworski, 1989, citados por Boaventura, 2002), que foi também um debate sobre a compatibilidade ou incompatibilidade entre a democracia e o capitalismo. Este debate, como de resto quase todos os outros sobre a democracia, tinha sido antecipado por Rousseau quando afirmava no contrato social que só poderia ser democrática a sociedade onde não houvesse ninguém tão pobre que tivesse necessidade de se vender e ninguém tão
rico que pudesse comprar alguém. Haveria, portanto, uma tensão entre capitalismo e democracia, tensão que, uma vez resolvida a favor da democracia, colocaria limites à propriedade e implicaria ganhos distributivos para os sectores sociais desfavorecidos.
As correntes marxistas entendiam que essa relação exigia a descaracterização total da democracia, uma vez que nas sociedades capitalistas não era possível democratizar a relação fundamental em que assenta a relação na desigualdade entre o capital e o trabalho. Acresce a este debate a distinção entre desigualdade e exclusão. Se o grande teorizador da desigualdade foi Karl Marx, o grande teorizador da exclusão é Foucault (1977). Se a desigualdade é um fenómeno socioeconómico, a exclusão é sobretudo um fenómeno cultural e social. Daí que, no âmbito desse debate, se discutissem modelos de democracia alternativos ao modelo liberal: a democracia participativa, a democracia popular nos países da Europa de leste e se tenham configurado diversos partidos políticos.
A partir da década de oitenta, com a crise do Estado-Providência e com os cortes das políticas sociais redistributivas tornam-se mais frágeis as análises que se centravam nos efeitos distributivos da democracia. À medida que o debate sobre o significado estrutural da democracia muda, uma segunda questão se coloca: o problema da forma da democracia e da sua variação. Os principais elementos dessa análise centram-se na tão apontada contradição entre mobilização e institucionalização (Huntington, 1964); ou mesmo na valorização positiva da apatia política (Dows, 1957), uma ideia muito salientada por Schumpeter (1942), para quem o cidadão comum não tinha capacidade ou interesse político senão para escolher os líderes aos quais caberia tomar as decisões. Acrescente-se outras temáticas complementares e não menos importantes como a concepção do debate democrático na questão dos desenhos eleitorais das democracias (Lijphart, 1984); o tratamento do pluralismo como forma de incorporação partidária e disputa entre as elites (Dahl, 1981) e a solução minimalista para o problema da participação pela via da discussão das escalas e da complexidade (Bobbio, 1988; Dahl, 1981).
Todos estes debates não colocavam em causa a democracia eram em certo sentido conservadores. Outrora, como hoje, o problema da reflexão em torno da democracia não é tanto em termos de questioná-la como sistema político, já que é mais consensual, face aos regimes autocráticos e ditatoriais mas das interrogações cada vez mais frequentes sobre as insuficiências na aplicação prática dos seus ideais e princípios. De facto, a democracia política não tem conseguido ultrapassar a
continuidade do domínio de uma minoria sobre a maioria nem evitar a sub-representação de interesses mais frágeis e uma ausência de participação do cidadão na vida quotidiana. No plano económico e cultural resta provar se a democracia moderna conseguiu atenuar as grandes diferenças sociais e, no âmbito do Estado, a especialização crescente do aparelho e a complexidade das administrações não parece oferecer transparência suficiente e a perda de legitimidade dos eleitos é crescente.
Apesar de qualquer governo democrático procurar basear o seu exercício efectivo em princípios de equidade e justiça social, estes princípios básicos têm diferentes leituras que estão na base da organização partidária, libertar a humanidade e substituir as injustiças por um novo regime pleno de justiça. A democracia é sempre muito rica em palavras nem sempre concretizadas na prática dos governantes.
1.1.2. A inevitabilidade da democracia representativa face aos limites da democracia directa
O facto da democracia em que vivemos ser essencialmente um sistema de representação deve-se aos limites da democracia directa. Como se verá mais à frente, mesmo no caso do Orçamento Participativo que é uma política de participação ao nível local, o recurso à representatividade é essencial para organizar e tornar eficaz a participação.
Já no início do séc. XX, Michels (1989) e Max Weber (1919), concluíam que a democracia directa estava confrontada com limitações e barreiras que se erguem dentro de si. Apontavam duas importantes limitações.
A primeira limitação é a impossibilidade real do governo ser exercido por um número tão vasto de cidadãos. “A impotência da democracia directa – tanto quanto a força da democracia indirecta – resulta antes de mais do número” (Michels, 1989:59).
O ideal da soberania directa através de assembleias populares com poderes legislativos e de decisão geral em todos os assuntos não oferece garantias quanto à continuidade de funcionamento e quanto à rapidez das decisões, uma vez que qualquer confronto pode interromper os trabalhos. Por outro lado, trata-se de uma forma de governação que só se adapta a conjuntos pequenos de relações sociais. E mesmo a comunidade territorial mais estrita não consegue funcionar sem que haja um conjunto de elementos que estabeleçam quais os assuntos gerais que devem ser
discutidos. Ou seja, pressupõe a existência de uma autoridade. Significa isto que mesmo nos casos em que se desenvolve a democracia directa ela funciona com recurso à representação.
Nasce assim a necessidade de delegados, com a incumbência de representar a massa e de facilitar a execução da respectiva vontade. Mesmo nos agrupamentos inspirados por um espírito democrático, os assuntos correntes, a preparação e a condução das acções, têm de ser entregues a indivíduos.
A segunda dessas limitações seria o exercício da democracia através dos aparelhos organizados da administração. O diagnóstico Weberiano da modernidade acentua a limitação da organização da administração acrescentando o problema da burocratização das sociedades que se torna incompatível com a soberania popular, exigido cada vez mais a atenção de especialistas no que diz respeito às decisões públicas. Diante desta realidade a democracia significaria somente igualdade formal dos direitos políticos (Weber, 1919; Michels, 1989; Held, 1996).
Nesta linha de pensamento, Mozzicafreddo (1997:176/77) refere a inevitabilidade da figura da representação face aos limites da democracia directa: “O papel do poder político do Estado, o carácter social das relações de poder e as expectativas de participação nos vários domínios do social, por parte das populações, indicam a necessidade, no intuito de uma legitimação alargada do poder, de articular ao sistema de representação institucional uma representação com base na acção social. De facto, não se trata de contrapor uma forma representativa a uma forma interactiva, melhor dizendo, funcional, pois ambas são representativas. Aliás, as supostas formas de democracia directa são irrelevantes para a discussão porque, por um lado, a complexidade das sociedades e as diferenciações de funções sociais e políticas implicam a figura de representação e, por outro, os alcances históricos – sociais e políticos – da democracia estão baseados na figura da representação.”
Desenvolvendo os motivos pelo qual o processo de desapropriação do controle dos indivíduos sobre a coisa pública ocorreu foi a enorme expansão e complexidade das questões que se tornaram políticas (saúde, educação, providência social, etc.). De acordo com a perspectiva weberiana uma burocracia especializada estaria mais preparada do que o indivíduo comum para lidar com essas questões. Decisões complexas requerem que os seus autores tenham conhecimento prévio acerca das questões com as quais lidam e sejam capazes de procurar alcançar os objectivos de uma forma sistemática. Para Weber somente uma burocracia
especializada poderia lidar com essa dimensão da política moderna. Esse motivo é a primeira fonte de limitação do conceito de soberania nas democracias modernas.
Joseph Schumpeter, no seu livro clássico Capitalismo, socialismo e democracia, acrescenta um novo argumento partindo de uma questão já colocada por Weber, como é possível que o povo governe? A resposta dele para esta questão é que se nós entendermos a soberania popular num sentido mais amplo como a formação e a determinação da vontade geral é impossível que o povo governe. Schumpeter referia que para tornar o conceito de democracia útil é necessário separá-lo da procura da ideia de bem comum e transformá-lo num processo de escolha dos corpos governantes: “A democracia é um método político, isto é, um certo tipo de arranjo institucional para alcançar decisões políticas – legislativas e administrativas – e, portanto, ela é incapaz de converter-se num fim em si mesma” (Schumpeter, 1942:242, citado por Avritzer, 2003).
Igualmente Durkheim rejeitou a teoria da democracia directa, segundo a qual a massa da população “participava” no exercício do governo. Para este autor, esta era uma situação apenas possível numa sociedade que, segundo a sua própria definição, não fosse uma sociedade “política”. Isso seria o mesmo que afirmar que a democracia é uma sociedade política sem Estado. Na realidade o Estado não representa nada se não for um organismo distinto do resto da sociedade. Se o Estado está em todo o lado não está em lado nenhum. O Estado forma-se através de um processo de concentração que destaca um certo número de indivíduos da massa colectiva. De facto, se todos governarem, isso significa, que não existe governo (Durkheim, citado por Giddens, 1998:88).
Democracia, por conseguinte, deveria referir-se ao relacionamento entre a agência política diferenciada ou o Estado e as outras estruturas institucionais da sociedade: mais concretamente implicava a questão de saber até que ponto existia uma interacção de comunicação entre o Estado e a sociedade. A ordem democrática era existente se os cidadãos fossem regularmente informados acerca das actividades do Estado e onde o Estado tomasse consciência dos sentimentos e desejos de todos os sectores da população. Um sistema democrático pressupunha, pois, um equilíbrio entre duas tendências opostas: por um lado, aquela em que o Estado reflectia directamente a “vontade geral” e, por outro, aquela em que o Estado absolutista “se fechava sobre si próprio”, estando desligado do povo. (Giddens, 1998:89)
As críticas dirigidas actualmente contra o sistema representativo são particularmente ilustrativas de um Estado que não satisfaz todos os sectores da população, muito particularmente os mais desfavorecidos, acabando por ser bastante “absolutista”. Estamos numa situação em que a vida política a todo o momento ganha formas mais complexas, fazendo com que se torne cada vez mais irracional a ideia de querer“representar” uma massa de cidadãos socialmente complexa em toda a enorme multiplicidade de problemas políticos e económicos altamente diferenciados. Estas críticas, apesar de actuais, eram referidas no início do século XX, por Michels (1989):
“As poderosíssimas relações de dependência económico-social da nossa sociedade tornam impossível, nas actuais circunstâncias, a existência de uma
democracia ideal na esfera do Estado. (…) Mas há uma questão mais ampla que se
pode colocar, qual seja, a de saber se e em que medida, dentro da ordenação social que hoje temos, entre os elementos que agem no sentido da respectiva destruição e que planificam a construção de uma nova ordenação, não existirão já embrionariamente forças que se aproximam da democracia ideal e que nela desaguarão ou que, inclusive, para ela necessariamente impelem” (Michels, 1989: 38).
Independentemente da forma como está organizada, a democracia representativa significa o poder exercido por grupos afastados do eleitor comum e é muitas vezes dominada por interesses político-partidários mesquinhos (Giddens, 1997).
Touraine (1992:392) reforça a ideia da necessidade de uma “verdadeira” representatividade quando afirma: “a democracia só pode existir se for representativa e, portanto, se a escolha entre vários governantes corresponder à defesa de interesses e de opiniões diferentes. Para que a democracia seja representativa, é necessário que a eleição dos governantes seja livre, mas é também necessário que os interesses sociais sejam representáveis, que tenham uma certa prioridade em relação às escolhas políticas.”
1.1.3. Os limites da representatividade e a perspectiva da democracia participativa
Um dos principias limites apontados à representatividade é a redução do espaço de participação ao processo eleitoral. Como refere Michels (1989) o conceito de representação popular, como transferência livre e voluntária da soberania dos
eleitores (maioria) para os eleitos (minoria), assenta no pressuposto inteiramente irracional de que a minoria está ligada à vontade da maioria por laços muito fortes. De facto, o que acontece é que o poder da massa dos eleitores sobre os seus delegados termina no preciso momento em que o acto eleitoral chega ao fim. Se entre as massas existirem indivíduos que ainda possuam alguma influência sobre os representantes populares serão pessoas que, pela sua posição social, fazem parte das oligarquias dominantes dentro dessa classe.
Uma das explicações apontadas para os limites da representatividade é a questão da mecânica da organização. Ao criar uma estrutura sólida a organização produz importantes alterações nas interacções e relações de poder, da qual a mais significativa e sempre citada é a inversão da relação entre o chefe e as massas. Há uma minoria que dirige e uma maioria que é dirigida, problema que poderia ser ultrapassado se a maioria tivesse condições de controlar essa minoria “administrativa” que assume um vasto poder decisório com fortes impactos na vida do cidadão.
Quando a massa delega a sua soberania, ou seja, quando a entrega a uma minoria dos seus membros abdicou dessa mesma soberania; e isto porque a vontade popular não é transmissível, como aliás nem sequer a vontade de um indivíduo o pode ser. O acto eleitoral é em simultâneo expressão e aniquilamento da soberania das massas (Michels, 1989).
Citando a perspectiva de Proudhon, Michels (1989), realça a ideia de que os representantes do povo, mal chegam ao poder, começam de imediato a desenvolver e a reforçar esse mesmo poder, a rodear-se de medidas defensivas, até que possam sentir-se livres do mandato popular. O curso normal do desenvolvimento de todo e qualquer poder que tendo saído do povo se eleva acima dele.
“A função de representação, quando se prolonga, torna-se inevitavelmente, seja em que circunstância for, uma dominação dos representantes sobre os representados” (Michels, 1989:175).
Também Marx, criticava a democracia da sua época, porque a considerava um logro, na medida em que não satisfazia as pretensões de universalidade que defendia. Considerava que numa sociedade capitalista era impossível conseguir uma plena generalização das prerrogativas democráticas. Os representantes que apelam constantemente para a opinião pública dão-lhe o direito de se expressar através de petições. O regime parlamentar deixa tudo à decisão da maioria, porque não hão-de então as grandes maiorias, fora do parlamento, querer decidir? (Giddens, 1997).
Como já se referiu, outro dos limites da representatividade da democracia é a desigualdade social. Perante as desigualdades de facto, o apelo à igualdade só pode apoiar-se em bases ao mesmo tempo morais e políticas. Para uns, todos os seres humanos são iguais na medida em que todos eles são seres dotados de razão; para outros a igualdade nasce da possibilidade da participação (Touraine, 1996).
No entanto, esta possibilidade de participar e de se fazer representar acaba por não ser igual para todos os cidadãos, sendo igualmente apontado por Bourdieu (1989) como um dos limites da representatividade da democracia. Este autor salienta os efeitos do despojamento económico e cultural: a concentração do capital político nas mãos de um pequeno número é tanto menos contrariada e portanto tanto mais provável, quanto mais desapossados de instrumentos materiais e culturais necessários à participação activa na política estão os simples aderentes – sobretudo, o tempo livre e o capital cultural. O silêncio acerca das condições que colocam os cidadãos – e de um modo mais evidente quanto mais desfavorecidos são económica e culturalmente – perante a alternativa da demissão pela abstenção ou do desapossamento pela delegação, não deve naturalizar os mecanismos sociais que produzem e reproduzem a separação entre os “agentes politicamente activos” e os “agentes politicamente passivos”.
Assim, a igualdade de acesso ao poder é diferente e assimétrica segundo os grupos políticos e interesses sociais particulares, ou seja, o efectivo exercício do poder não é directamente deduzido da igualdade legal de oportunidades (Mozzicafreddo, 2000).
De facto, o problema da democracia não é simplesmente o das formas e mecanismos de acesso e participação, mas é o dos recursos efectivos que os indivíduos dispõem para fazer uso destas formas e acessos em determinados contextos históricos.
Existem dois problemas fundamentais na área da análise política da democracia.
Um é o da redução dos custos da participação política efectiva que tem a ver com temas como a descentralização administrativa, delegação de poderes, organização e redução de custos do sistema judiciário, etc. O outro, bastante clássico, refere-se ao aumento dos recursos dos cidadãos para fazerem uso efectivo dos mecanismos disponíveis de participação política (Santos, 2002).
