PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SERVIÇO SOCIAL
FRANCISCA DAS CHAGAS FERNANDES VIEIRA
A PROTEÇÃO SOCIAL E A GESTÃO DA POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL NA CIDADE DE JOÃO PESSOA, PARAÍBA
A PROTEÇÃO SOCIAL E A GESTÃO DA POLÍTICA DE
ASSISTÊNCIA SOCIAL NA CIDADE DE JOÃO PESSOA, PARAÍBA
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Serviço Social, do Centro de Ciências, Humanas, Letras e Artes da Universidade Federal da Paraíba – UFPB, em cumprimento às exigências para a obtenção do título de Mestre em Serviço Social.
ORIENTADORA: Profa. Dra. Marinalva de Souza Conserva
FRANCISCA DAS CHAGAS FERNANDES VIEIRA
BANCA EXAMINADORA
Dissertação de Mestrado avaliada em ___/___/___ com conceito __________
_______________________________________________________________ Profa. Dra. Marinalva de Sousa Conserva
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFPB (Orientadora)
_______________________________________________________________ Profa. Dra. Maria do Socorro Vieira
Programa de Pós-Graduação em Serviço Social da UFPB (Examinadora Interna)
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Marcelo Gallo
A Deus, pela vida, pelas bênçãos e pela confiança dispensada à construção desse trabalho.
A minha filha Luana, a quem dedico todo meu amor.
A família, pelo o cuidado, e por incentivar a retomada aos estudos.
A minha querida Orientadora Professora Doutora Marinalva de Sousa Conserva, por iluminar os percursos necessários à construção deste trabalho, e também por ter sido uma grande incentivadora na vida acadêmica.
A professora Doutora Maria do Socorro Vieira pelo aprendizado na gestão da política de assistência social e pelo estímulo ao retorno a academia.
A minha amiga Assistente Social Waleska Ramalho com quem compartilho os acertos e desafios da experiência profissional e da construção do conhecimento; compartilho ainda a defesa intransigente da política de assistência social como direito.
A Almira, Emanuel e Luciana pelos incentivos dispensados durante essa caminhada.
Á CAPES pela concessão da bolsa de estudos.
A meu cunhado Luciano pelo apoio na construção desse trabalho.
A gente não quer só comida
A gente quer comida diversão e arte... A gente quer saída para qualquer parte [...]
A gente não quer só dinheiro, A gente quer dinheiro e felicidade... A gente quer inteiro não pela metade” [...]
Título: A Proteção Social e a Gestão da Política de Assistência Social na Cidade de João Pessoa, Paraíba.
O presente estudo objetivou analisar a Proteção Social no Suas tomando como referência a formatação da assistência social como direito do cidadão e dever do Estado, assegurada nas legislações e normatizações vigentes no país. Desse modo, a análise percorreu o processo histórico da assistência social como elemento importante para assegurar os direitos sociais, pontuando os avanços e desafios postos no processo de gestão da política a partir da implantação do SUAS na cidade de João Pessoa. A investigação inscreve-se no campo da pesquisa qualitativa utilizando-se da análise documental e do relato de experiência como instrumentais de coleta de informações e aferições do conhecimento. Para concretização da pesquisa, realizamos consulta bibliográfica e documental acerca dos conteúdos, das leis, estatutos, decretos, normas, resoluções, orientações que regulamentam a política de Assistência Social no Brasil e no município, priorizando uma análise descritiva do processo de consolidação da assistência social, do âmbito nacional para o local, na perspectiva da afirmação dos direitos sociais. Os resultados da pesquisa apontam os avanços no campo normativo e limites, desafios postos na efetivação da política refletidos na fragilidade da rede socioassistencial, que limita o acesso e a universalização da proteção social.
Author : Francisca das Chagas Fernandes Vieira
Title : Social Protection and Policy Management of the Social Assistance in the city of João Pessoa , Paraíba
The present study aimed to analyze the Social Protection in the SUAS, in reference to the architecture of PNAS/2004, when it comes to ensure the social assistance as a right of citizens and duty of the State, according to its regulatory framework in the country after the 1988 Constitution. The analysis of this dissertation study covered the trajectory of the social assistance having as cut the process of policy management from the deployment of SUAS in 2005 in the city of João Pessoa by the year 2011. The research falls within the field of qualitative research using documentary analysis and instrument information collection and measurements of knowledge: statutes, laws, decrees, resolutions, guidelines which govern the Social Policy in Brazil and in the city, technician reports, "Social Topography of João Pessoa City", beyond the experience as a manager in the social assistance management. The analysis construction was about the consolidation process of the social assistance from the national to the local area, in view of the assertion of social rights. The results of this study indicate, on the one hand, advances in the normative field and its materiality in services and benefits, with procedures for building tools for territorialization of the SUAS in the city, on the other hand, we have seen the limits and challenges faced in the effective policy reflected in the fragility of the social assistance network, which limits access and universal social protection.
FIGURA 01 - Funções do SUAS 63
FIGURA 02 - Instrumentos de Gestão no SUAS 71
FIGURA 03 - Modalidades e instrumentos para o cofinanciamento 77
FIGURA 04 - Fluxo dos serviços no SUAS 81
FIGURA 05 - Arquitetura oficial do SUAS/NOB/RH, 2012 88
FIGURA 06 - Regiões do Orçamento Democrático do Município de João Pessoa/PB
93
FIGURA 07 - Índice de exclusão/inclusão social por bairros de João Pessoa/PB 95 FIGURA 08 - Organograma da Secretaria de Desenvolvimento Social
(SEDES)/Prefeitura Municipal de João Pessoa/PB
99
FIGURA 09 - Estrutura Organizacional da Diretoria de Assistência Social da SEDES/PMJP
101
FIGURA 10 - Localização da rede socioassistencial por bairro e Região Orçamentária de João Pessoa, 2009
120
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 01 - Recursos disponíveis versus capacidade de gestão 106 GRÁFICO 02 - Recursos investidos nos serviços socioassistenciais 2012/2013 107
QUADRO 01 - Síntese das garantias da proteção social da assistência social 64
QUADRO 02 - Classificação dos municípios pela população 68
QUADRO 03 - Temas das Conferências Nacionais de Assistência Social 73
QUADRO 04 - Bases legais na Gestão Financeira do SUAS 75
QUADRO 05 - Rede de Informação no SUAS 79
QUADRO 06 - Estruturação dos equipamentos por porte do município 82
QUADRO 07 - Equipe de Referência do CRAS 83
QUADRO 08 - Equipe de Referência do CREAS 84
QUADRO 09 - Equipe de Atendimento em Abrigo Institucional, Casa-lar e Casa de Passagem
84
QUADRO 10 - Equipe de Referência para atendimento Psicossocial 85
QUADRO 11 - Equipe de Referência para Família Acolhedora 86
QUADRO 12 - Equipe de Referência para atendimento em República 86
QUADRO 13 - Equipe de Referência para ILPI’s 87
QUADRO 14 - Divisão Político-Administrativa do Município de João Pessoa/PB 94
QUADRO 15 - Investimentos ordinários na assistência social 105
QUADRO 16 - Valores Previstos e Empenhados no Fundo Municipal de Assistência Social 2005 a 2011
106
QUADRO 17 - Transferência Fundo a Fundo 107
QUADRO 18 - Investimentos Federais na Assistência Social em João Pessoa /2012 109 QUADRO 19 - Rede Sociassitencial Cofinanciada em João Pessoa 109
QUADRO 20 - Rede de Proteção Social Básica Gestão Direta 114
QUADRO 21 - Rede de Proteção Social Especial Direta 118
QUADRO 22 - Rede de Proteção Social Básica Conveniada 119
QUADRO 23 - Rede de Proteção Social Especial Conveniada 119
QUADRO 24 - Demandas de CRAS no município de João Pessoa 122
QUADRO 25 - Distribuição de beneficiário por tipo de benefício 125 QUADRO 26 - Demonstrativo de Trabalhadores na Assistência Social no
município de João Pessoa
LISTA DE SIGLAS
BPC - Benefício de Prestação Continuada
CGU - Controladoria Geral da União
CIB - Comissões Intergestoras Bipartite CIT - Comissões Intergestoras Tripartite CLT - Consolidação das Leis Trabalhistas
CN - Congresso Nacional
CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social CNPJ - Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica CRAS - Centro de Referência de Assistência Social
CREAS - Centro de Referência Especializado de Assistência Social CTPS - Carteira de Trabalho e Previdência Social
DAS - Diretoria da Assistência Social
DIPOP - Diretoria de Organização Comunitária e Participação Popular DIRECONSAN - Diretoria de Economia Solidária e Segurança Alimentar DPSB - DPSB Divisão de Proteção Social Básica
DPSE - DPSE Divisão de Proteção Social Especial
EBES - Estado de Bem Estar Social
FAZ - Fundos de Assistência Social
FEAS - Fundos Estaduais de Assistência Social
FHC - Fernando Henrique Cardoso
FMAS - Fundos Municipais de Assistência Social FNAS - Fundo Nacional de Assistência Social FNAS - Fundo Nacional de Assistência Social
IBGE - IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDEME - Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual
IDH - Indicador de Desenvolvimento Humano
IPEA - Instituto de Pesquisa Eonômica Aplicada
IPHAN - Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
LA - Serviço Especializado em Abordagem Social
MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MPAS - Ministério da Previdência e Assistência Social
MPS - Ministério de Previdência Social
NAF - Núcleo de Apoio à Família
NEPSAS - Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistência Social
NOB - Norma de Operação Básica
NOB-RH/SUAS - Norma Operacional Básica de Recursos Humanos do Sistema Único de Assistência Social
PAD - Programa de Atendimento Domiciliar
PAEFI - Proteção Social Especial de Média Complexidade: Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Individuais PAIF - Proteção Social Básica: Serviço de Atendimento Integral à Família
PBF - Programa Bolsa Família
PETI - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PIB - Produto Interno Bruto
PMJP - Prefeitura Municipal de João Pessoa PNAS - Política Nacional de Assistência Social PPA - Plano Plurianual
PPGS - Programa de Pós-graduação em Serviço Social PROCAD - Projeto de Cooperação Acadêmica
PS - Programa Sentinela
PSE - Proteção Social Especial
PUC-SP - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
RMV - Renda Mensal Vitalícia
RUARTES - Programa de Abordagem de Rua SEDES - Secretaria de Desenvolvimento Social SENAS - Secretaria Nacional de Assistência Social
SINPAS - Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social
SSB - Seguridade Social Brasileira
INTRODUÇÃO... 15
1 Trajetória de vida e trabalho... 17
2 A trajetória acadêmica... 22
3 A dissertação: forma e conteúdo... 31
CAPÍTULO 1 – O Sistema de Proteção Social: um resgate na perspectiva da construção dos direitos sociais... 32 1.1 Os regimes de proteção social: uma construção histórica... 33
1.2 As demandas de proteção social e o papel do Estado... 34
1.3 Estado e questão social: uma equação para a formação da proteção social na contemporaneidade... 36 1.4 A proteção social no contexto do Estado de Bem-Estar Social... 40
1.5 A proteção social no Brasil: da filantropia à política pública de direitos... 42
1.6 A Política Nacional de Assistência Social: bases para a construção do Sistema Único de Assistência Social... 52 CAPÍTULO 2 – O Sistema Único de Assistência Social (SUAS): arquitetura institucional para a gestão da assistência social... 58 2.1 O SUAS- bases e prerrogativas para efetivação do direito socioassistencial... 59
2.2 A descentralização político-administrativa e controle social na gestão do SUAS.. 68
2.3 O financiamento da Política de Assistência Social... 75
2.4 A gestão da informação, monitoramento e avaliação... 78
2.5 Os serviços e benefícios socioassistenciais: arquitetura para a gestão da proteção social no SUAS... 80 CAPÍTULO 3 – A Proteção Social e os desafios da gestão da Política Municipal de Assistência Social em João Pessoa – PB... 89 3.1 João Pessoa: o território, suas trajetórias e histórias... 90
3.1.1 Dinâmica socioespacial... 91
3.2.2 O co- financiamento da assistência social na esfera municipal... 103
3.2.3 A Gestão da Proteção Social no território: a arquitetura da gestão no território em termos das Proteções sociais – Básica e Especial ... 111 3.2.4 A gestão do trabalho... 126
3.3 A gestão do SUAS no território: avanços e desafios... 130
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 139
REFERÊNCIAS... 147
INTRODUÇÃO
Este memorial tem como finalidade apresentar a trajetória profissional e acadêmica empreendida a partir de nossa inserção como gestora da Assistência Social no município de João Pessoa, de 2005 a 2011, e de modo especial, com a nossa participação como discente a partir de 2011 no Projeto Casadinho/Procad CNPq/Capes nº 552248/2011-8, intitulado “Assistência Social e Transferência de Renda: interpelações no território de proteção social”, vinculado aos Programa de Pós-Graduação em Serviço Social na Universidade Federal da Paraíba (UFPB) e ao Programa de Estudos Pós-Graduados da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).
A construção dessa rede acadêmica, em âmbito nacional, em torno do eixo analítico Proteção Social, Política Pública de Assistência Social e Território possibilitou a construção
do objeto desse estudo dissertativo, tendo como foco a experiência de Gestão da Política Municipal de Assistência de João Pessoa (2005-2011). Este processo de reflexão acadêmica conduziu-nos a um processo imbricado entre o resgate da trajetória profissional e a pesquisa e análise documental do presente estudo.
Cabe ressaltar que a motivação primeira para esse estudo analítico assenta-se, principalmente, na relação de compromisso com a profissão, ainda como discente do curso de graduação em Serviço Social da UFPB, e posteriormente consolidada com nossa inserção profissional na construção da Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). As questões e desafios vivenciados em torno deste eixo temático levou-nos para o campo acadêmico, em busca de respostas e/ou reflexões para compreensão dos processos e lutas em curso. As demandas de respostas e de compreensão das práticas em exercício, no campo novo para a profissão, e seus desdobramentos - do ponto de vista da gestão da assistência social enquanto mecanismo público de proteção social no contexto do SUAS – foram, neste processo, se constituindo em objeto desse estudo dissertativo, a partir de questões, demandas e desafios, tanto no campo teórico-acadêmico quanto no técnico-operativo.
Estas interrelações - muitas vezes, contraditórias, ambivalentes - conduziram a uma formatação da assistência social como política pública de direitos, fazendo parte do tripé do Sistema da Seguridade Social Brasileira, junto com a Previdência e a Saúde. Esse processo produziu mudanças significativas na forma e no conteúdo na gestão da política assistência social, principalmente, na esfera municipal, instância responsável pela implantação e operacionalização da gestão dos serviços e benefícios de proteção social, conforme rege a normativa da PNAS/SUAS.
O segundo momento de resgate trata da experiência profissional propriamente dita, de mais de dez anos, no campo das Políticas Sociais, sendo potencializada em 2005, a partir da nossa inserção na gestão da Política de Assistência Social em João Pessoa. Observamos conceitos, princípios, diretrizes e normatizações que formatam a Assistência Social no campo da seguridade social brasileira, imprimindo-lhe caráter público e universal, engendrando mudanças no campo da gestão desta política na esfera municipal.
Essa trajetória profissional, com foco na implantação da Política de Assistência no município de João Pessoa, produziu e provocou questões articuladas ao processo de conhecimento, o que possibilitou a inserção no mestrado, em 2011 e construção deste estudo dissertativo. Deste modo, este memorial visa o cumprimento das exigências para a obtenção do grau de mestre em Serviço Social, no Programa de Pós-graduação em Serviço Social pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB).
É importante ressaltar que, durante a construção deste memorial, buscou-se garantir as características qualitativas indipensáveis aos trabalhos científicos, que significam, na concepção de Severino (2002, p, 145) “[...] a necessária procedência de um trabalho de pesquisa e de reflexão que seja pessoal, autônomo, criativo e rigoroso”. Deste modo, esse trabalho responde às duas exigências apontadas pelo autor: primeiro, por se tratar de um trabalho acadêmico, onde “qualquer pesquisa, em qualquer nível, exige do pesquisador um envolvimento tal que seu objeto de investigação para a fazer parte de sua vida” (CINTRA apud SEVERINO, 2002, p. 145); e a segunda, por ser autônomo, uma vez que é “fruto de um
esforço do próprio pesquisador [revelando sua] capacidade de estabelecer um interrelacionamento enrequecedor, portanto dialético, com outros pesquisadores” (SEVERINO, 2002, p. 145).
Assim, esse memorial, como parte desse estudo dissertativo, apresenta-se em três partes: na primeira, resgata-se a trajetória de vida acadêmica e profissional; a segunda parte refere-se ao divisor de águas, com a nossa inserção acadêmica no mestrado e, por sua vez, no Projeto Casadinho/Procad na UFPB, destacando as disciplinas cursadas e, por último, realizamos uma síntese da estrutura dessa dissertação.
1) Trajetória de vida e trabalho
Em 1995, inicia-se um ciclo importante e decisivo na nossa trajetória de vida profissional, com o ingresso no curso de Serviço Social da Universidade Federal da Paraíba (UFPB), que certamente culmina agora, em 2013, com essa dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Serviço Social, na mesma universidade.
Esse ingresso representaria a mudança de condição de vida. Filha de agricultor e de professora, residentes na zona rural do sertão paraibano, compartilho dos estados de carência e desproteção a que está submetida a maioria da população que ali reside; onde a perspectiva de superação dessa condição viria, de modo especial através, dos estudos. Acredito ter sido este contexto de condição vida, agravado pelos determinantes territoriais (sertão nordestino), que certamente incidiu sobre a escolha do curso de Serviço Social. Contudo, reconheço que, durante a formação, ainda permeavam dúvidas entre a Pedagogia e o Serviço Social, talvez pela forte influência de minha mãe, que, desde cedo, me fazia acompanhá-la às aulas de alfabetização e letramento que proferia na única escola pública daquela região. Questão esta que pensei estar superada com a garduação em Serviço Social, que possibitou várias experiências de observação e intervenções sociais, acumuladas ao longo da formação acadêmica e após conclusão do curso da trajetória profissional. O mestrado assenta-se nesta linha tênue entre a docência e a intervenção.
Em 2003, ingressei como assistente social no Programa Saúde Família - PSF, em Campina Grande, onde atuei durante dois anos (2003/2005). Esta experiência possibilitou-me um amadurecimento em relação ao trabalho da (do) assistente social no campo das políticas sociais, como também o trabalho social realizado com os grupos vulneráveis; ajudou-me também a compreender melhor as mudanças que o Sistema Único de Saúde (SUS) engendrava na vida da população e na democratização dos serviços e relações sociais.
Em 2005, iniciou um novo ciclo na trajetória de vida e trabalho. Movida pelo idealismo político associado a razões pessoais, retorno a João Pessoa e ingresso na Secretaria Municipal de Trabalho e Promoção Social, órgão responsável pela gestão da assistência social no município, na primeira gestão do então prefeito Ricardo Coutinho. Compunha a equipe de assessoria técnica, da secretária Douraci Vieira, juntamente com a professora doutora Maria do Socorro Vieira, na condição de Diretora da Assistência Social ,e eu na condição de coordenadora dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS).
Ressalto aqui as contribuíções da professora Socorro Vieira na construção e elaboração das propostas de mudanças para ordenar a gestão da Assistência Social, sob as diretrizes da Política Nacional de Assistência Social/2004. Suas intervenções perpassaram a dinâmica local, tornando-se referência estadual na gestão da política, constituindo-se ponte de interlocução e negociação entre as esferas de governo. Como parte de sua equipe, participei ativamente deste processo, permeado pela imediaticidade das intervenções, que a realidade exigia, contudo aprendi que o seu sentido se consubstancia pelo conhecimento teórico, que permite vislumbrar os horizontes aonde se quer chegar.
O cenário político local de 2005 parecia propício às mudanças que o SUAS precisava engendrar no âmbito da assistência social na gestão municipal,que inicia-se com a criação da Secretaria de Desenvolvimento Social, em fevereiro de 2005, já contemplando os princípios das novas diretrizes e normativas da Política Municipal de Assistência Social em João Pessoa. A construção deste processo, desde a sua fundação, assim como os desafios de operacionalizar a Assistência Social como política pública certamente foram o combustível para formação e gestão de equipe técnica, na perspectiva da gestão municipal do SUAS/LOAS/PNAS.
subsidiariedade da assistência social, no agrupamento de serviços de outras secretarias revelavam os desafios que a gestão local enfrentaria, na perspectiva de alinhar a Assistência Social à condição de pública estatal de proteção social.
Essa experiência possibilitou-me conhecer a dinâmica da gestão da Assistência Social, através da minha participação em múltiplos espaços: formação, planejamento e avaliação, fóruns e debates da política – através da participação nas conferências (municipais, estaduais e nacionais), no Conselho Municipal de Assistência Social, na condição de conselheira governamental, nas decisões na Comissão Intergestora Bipartite (CIB), dentre outras.
No período de 2005 a 2011, tive a oportunidade de vivenciar, de modo intenso, o processo de criação e gestão da Assistência Social como política pública, inovadora em suas diretrizes e desafiadora, sobretudo, em ,demarcar uma ruptura com práticas assistenciais históricas, vinculadas a uma relação paternalista e conservadora do Estado. O desafio de implantação de uma política pública no campo da Assistência Social, em âmbito da gestão municipal, possibilitou o exercício de gerir e fazer acontecer o trabalho social que se materializava no território local, mas que estivesse em consonância com a gestão de um Sistema Único em todo o país. Neste sentido, este era um desafio de materializar o SUAS no cotidiano do território, com demandas e necessidades para o exercício de trabalho social que fosse profícuo nos seus resultantes, e que, ao mesmo tempo produzisse rupturas com práticas e demandas tidas como conservadoras.
nesse campo. Estas inquitações fizeram-me repensar a necessidade de voltar à academia, na perspectiva de compreender melhor os processos de mudanças que envolvem a gestão da política de Assistência Social, vislumbrar novas formas de intervenções profissionais nesse campo, além de contribuir com o conhecimento acadêmico.
Dessas inquietações que permearam o processo de implantação do SUAS no município, surgem mudanças da qual participei ativamente. As mudanças ocorridas significaram a reorganização da estrutura da secretaria e a reestruração dos serviços e benefícios na perspectiva de alinhamento à nova dinâmica estabelecida na PNAS/2004. Deste modo, pontuo algumas ações realizadas em 2005/2007 e 2008/2011 que demonstram o esforço de institucionalizar a política em nível municipal, a saber:
a) Período – 2005-2007
Em 14 de fevereiro de 2005, o órgão gestor da assistência social é reestruturado através da Lei Complementar Nº 037, que regula o disposto no art. 69 da Lei Orgânica do Município, implicando na mudança de nomenclatura: a Secretaria de Promoção Social é destituída e cria-se a Secretaria de Desenvolvimento Social – SEDES;
Reordenamento e ampliação dos serviços de Acolhimento Institucional com base na PNAS/2004;
Organização e estruturação da gestão do Programa Bolsa Família;
Em 2007 e 2008, ampliação dos CRAS Municipais;
Realização da V e VI Conferências Municipais de Assistência Social em 2005 e 2007 respectivamente.
b) Período – 2008-2011
Em 2008, implantação do primeiro CREAS municipal;
Em 2009, realização do I Seminário da Rede Socioassistencial dos CRAS;
Em 2010, Estudo “Mapa da Vulnerabilidade Social de João Pessoa”; Em 2010, municipalização das medidas socioeducativas;
Em 2011, implantação dos CREAS – POP e PAEFI;
Realização de quatro debates públicos sobre o Plano de Assistência do município;
Realização da VII e VIII Conferências Municipais de Assistência Social em 2009 e 2011 respectivamente.
Acredito que, do conjunto das experiências vivenciadas na SEDES, seja na condição de assessora técnica (janeiro a agosto de 2005), seja como de diretora da Assistência Social (setembro/2007 a maio/2011), duas situações foram determinantes e tiveram grande relevância na decisão de enfrentar o desafio de retornar à academia após dez anos: a construção da “Topografia Social da Cidade de João Pessoa” (2007-2010), e, no segundo momento, a elaboração do Plano Municipal de Assistência Social, em 2011.
Estes processos, tiveram participação efetiva da professora doutora Marinalva de Sousa Conserva, o primeiro, na condição de consultora técnica, e o segundo, como Secretária de Desenvolvimento Social de João Pessoa. Tais processos permitiram maior reflexão e sistematização dos dados e diagnóticos contidos nesses instrumentos, que revelavam elementos importantes sobre a dinâmica da cidade e sua relação com a Assistência Social, apontando peculiaridades e limites e se constituindo em referenciais de análise dessa política.
Essas inquietações fizeram-me retornar à UFPB, em 2011, como discente no Programa de Pós-graduação em Serviço Social (PPGSS/UFPB), com a proposta de estudo “O Sistema Único de Assistência Social – SUAS e as novas configurações para os trabalhadores da assistência social no município de João Pessoa”.
Nos primeiros meses do curso, dividi-me entre a participação nas disciplinas e a gestão da Assistência Social, me desligando desta em maio de 2011, dadas as necessidades e demandas do mestrado, como também diante das exigências que a função de diretora de assistência, somadas às divergências políticas que o novo contexto de gestão municipal desenhava. Contudo, minha relação com esse objeto de estudo dessertativo permanece viva e instingante em seus desafios, tanto para o âmbito da reflexão acadêmica como no âmbito político e operacional de produção de práticas inovadoras e profícuas para o avanço e consolidação da Assistência Social através de um Sistema Único e universal para todo o território nacional.
Assistência Social, seja no âmbito acadêmico, seja através do exercício de partilha e assessorias que venho desenvolvendo em projetos que discutem a temática1.
2) A trajetória acadêmica
Nesta parte, será apresentado o percurso realizado durante os dois anos do mestrado, enfocando as disciplinas cursadas, a participação em atividades relacionadas à temática, com destaque para o Projeto Casadinho/Procad e o processo de orientação e conclusão da pesquisa-objeto desse memorial.
De modo geral, o caminho traçado durante o curso não teve percalços, contudo destaco as dificuldades pessoais frente às demandas de leitura que o processo de construção do conhecimento exige, requerendo disciplina e reflexão. Neste sentido, constituíram-se grandes desafios romper com o pragmatismo e o imediatismo que envolvem o campo da intervenção profissional e me debruçar sobre as leituras e os espaços de debate em eventos, seminários, peculiares ao meio acadêmico de pós-graduação, tendo em vista a sistematização dos conteúdos, a articulação de ideias que envolvem a produção de conhecimento.
No primeiro semestre, cursei três disciplinas obrigatórias: Teoria Política, Metodologia da Investigação e da Pesquisa Científica I, Política Social e Serviço Social no Brasil e no Nordeste, destacando as duas últimas disciplinas por estabelecerem um diálogo mais próximo do tema de estudo: O Sistema Único da Assistência Social (SUAS) e as novas configurações para os trabalhadores da Assistência Social no município de João Pessoa. A primeira disciplina possibilitou ampliação do conhecimento e aproximação de outros teóricos que discutem a política social nos contextos internacional e brasileiro. A segunda permitiu uma revisão, ainda que rápida, dos aspectos metodológicos previstos no projeto de pesquisa citado acima.
No segundo semestre, conclui as disciplinas obrigatórias: Tendências Teórico-metodológicas do Serviço Social, Tópicos Especiais em Política de Assistência Social II, Metodologia da Investigação e da Pesquisa Científica II. As duas últimas disciplinas foram importantes na redefinição do projeto de pesquisa. A primeira, por permitir um aprofundamento da temática da Assistência Social, e a segunda, pela exigência da qualificação do projeto de dissertação. Deste modo, foi assim formulado: “A Proteção Social
1 Assessoria na gestão da assistência social em Itatuba-PB; palestrante nas Conferências Municipais de
no Município de João Pessoa: avanços e desafios na gestão da política de assistência social - análise de uma experiência”.
Esse semestre significou a conclusão de algumas etapas do mestrado, como cumprimento dos créditos obrigatórios e a qualificação e defesa do projeto de dissertação. Também marcou minha inserção no estágio docência com a Professora Drª Marinalva de Sousa Conserva e no Projeto Procad.
A experiência de três semestres consecutivos do estágio docência (agosto de 2011 a dezembro de 2012), na disciplina Trabalho e Comunidade II, foi o que me proporcionou uma aproximação com o exercício da docência no contexto da graduação em Serviço Social, permitindo um envolvimento em várias atividades inerentes ao exercício docente, seja no planejamento, desenvolvimento e avaliação da disciplina a citar: leitura e fichamento de textos, apoio na organização e orientação de grupos para os seminários, acompanhamento de estudos dirigidos, acompanhamento da frequência escolar, orientação aos alunos, apoio na aplicação de provas e na sistematização do processo de avaliação da disciplina.
O conteúdo da disciplina, permitiu o aprimoramento do conhecimento em torno do objeto da pesquisa, tendo como texto base Serviço Social e a Organização da Cultura: perfis pedagógicos da prática profissional, de Marina Maciel Abreu, enfatizando o processo de
mudanças no modelo de produção econômica e suas interferências no campo das relações sociais, na restrição do papel do Estado, na estruturação das políticas sociais e a refilantropização da proteção social, configurada no adensamento das organizações não governamentais no contexto do anos 1990.
Enfim, a experiência do estágio docência proporcionou-me a ampliação de conhecimentos, a vivência de sala de aula e a reflexão acerca do exercício da docência, assim como do processo de formação profissional. E, neste processo, pude observar que é fundamental para o professor, na sua tarefa docente, não ser somente um técnico infalível, mas se colocar como facilitador de aprendizagem, um prático reflexivo, capaz de provocar a cooperação e a participação dos alunos (IMBERNÓN, 2001, p. 38).
Social na CAPES, o PEPG-SSO/PUC/SP e o PPGSS/UFPB. Esta rede se constitui em torno dos eixos temáticos A Política Pública de Assistência Social, Transferência de Renda e Territórios de Gestão da Proteção Social, tendo em vista elevar o padrão de qualidade da
formação de profissionais em nível de pós-graduação, fortalecer a pesquisa e incrementar a produção científica desses programas, em especial do Programa não consolidado, e contribuir com subsídios para a qualificação dos programas que materializam a política de Assistência Social.
O Projeto Casadinho/Procad trouxe novas demandas, advindas dos objetivos e metas propostas, e foi iniciado no mês de fevereiro de 2012, a partir de uma reunião de planejamento, em João Pessoa, com a professora Aldaíza Sposati, principal interlocutora do projeto e coordenadora do Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistência Social (NEPSAS), do PEPGSS/PUC-SP).
Esta parceria proporcionou alguns desdobramentos, a partir de nossa inserção em atividades no PPGSS/UFPB e no âmbito da PUC-SP, através de nossa participação na Atividade Programática, em agosto/2012, na primeira missão de estudos e pesquisas com participação de docentes e discentes de três programas de pós-graduação na área do Serviço Social: o da UFPB, o da Universidade Estadual de Londrina e o da PUC-SP. A formação desta rede acadêmica - envolvendo três instituições, três regiões brasileiras (Nordeste, Sudeste e Sul), em torno do mesmo eixo temático: Território, Proteção Social e Políticas Sociais - certamente produziu um novo patamar analítico no nosso objeto de estudo investigativo.
Os processos de formação em rede nacional e no âmbito da pós-graduação provocaram e possibilitaram novos enclaves tanto para a construção deste memorial como na análise temática dessa dissertação. Contribuíram para a discussão em grupo sobre o conteúdo que envolve a proteção social: quais seus conceitos chave; como esta se configura no território brasileiro, no Nordeste e, em, particular na Paraíba, fazendo ainda um recorte dos territórios urbano e rural. Nesta perspectiva, criou oportunidades de analisar similitudes e discrepâncias e suas interpelações na objetivação da proteção social na Paraíba, haja vista a ampliação do estudo do Procad para escala estadual com uma pesquisa amostral de campo junto às famílias beneficiárias de transferência de renda de todo estado da Paraíba, com um universo de mais 600 mil famílias, somados o total do Bolsa Família e do Benefício de Prestação Continuada (Idoso e Deficiência).
coordenação da professora doutora Aldaíza Sposati, intitulada “Pobreza e Programa Bolsa Família: uma questão de renda ou mais que isto?”.
A replicação do instrumental da pesquisa realizada em São Paulo para o estado da Paraíba significou sua além de sua apreensão, compreender as diferenças sociopolíticas e econômicas entre os dois estados, tendo em vista sua adequação à realidade paraibana. Portanto, exigiu primeiro uma apropriação da ferramenta “Questionário”, através de leituras e discussões coletivas, que possibilitassem a compreensão e apropriação das categorias proteção social, território e matricialidade sócio-familiar, que perpassam a discussão da
política de Assistência Social. Em seguida, exigiu um mapeamento do estado da Paraíba, suas dimensões geográficas, político-administrativas, condições socioeconômicas e cobertura no que tange a rede socioassistencial.
Desse modo, os conceitos interpostos no projeto serviram para enriquecer a presente dissertação, uma vez que são os mesmos que fundamentam a discussão da proteção social, no âmbito da Assistência Social. O projeto traz a discussão da proteção social no contexto dos anos de 1990, caracterizados pela crise do capital, que reflete negativamente na seguridade social brasileira, dada a retração da ação estatal no financiamento das políticas sociais estruturantes. Debatemos também o fortalecimento das experiências de transferência de renda direta para o cidadão, com destaque o Programa Bolsa Família, estabelecendo um tensionamento entre benefícios e serviços socioassistenciais, no âmbito da proteção social.
Deste modo, o estado da Paraíba constitui-se como campo da pesquisa, dada a concentração de famílias pobres existentes e o significativo percentual de cobertura do Programa Bolsa Família. A Paraíba possui, de acordo com o censo do IBGE/2010, uma população residente de 3.766.528, distribuída em 223 municípios, numa área de 56.469,466 (km). Em termos da variável - rural e urbana, apresenta maior concentração da população na zona urbana, com 2.838.678 habitantes, enquanto que a população residente rural é de 927.850 pessoas. Em termos das condições de vida, apresenta uma população de 613 mil pessoas em extrema pobreza. Em relação à gestão do Programa Bolsa Família, tem uma cobertura de 473 mil famílias beneficiárias (MDS/2011) para uma rede socioassistencial de 252 CRAS e 98 CREAS.
Esta discussão era necessária, tanto para o debate acadêmico como para a orientação das intervenções das políticas públicas, especialmente, para a gestão da política de Assistência Social. Isto pode ser demonstrado, no âmbito municipal, com a construção da Topografia Social da Cidade de João Pessoa, que produziu e sinalizou para a configuração dos Territórios da Proteção Social Básica, com a necessidade de expansão de oito para 16 CRAS, distribuídos nas 14 Regiões Orçamentárias do município, e nos territórios que apresentavam maiores vulnerabilidades, maiores Índices Exclusão Social, conforme o Mapa da Exclusão/Inclusão Social do munícipio, e com maior concentração de beneficiários do Programa Bolsa Família. As ausências das interrelações entre serviços e benefícios foram também pontos importantes sinalizados nesse estudo.
A relevância do território pode ser ainda destacada pela necessidade de uso de ferramentas de leitura e análises como o geoprocessamento, o que provoca e produz demandas no campo interdisciplinar, no âmbito acadêmico e de práticas intersetoriais, no âmbito das políticas públicas, principalmente, no que diz respeito a sua gestão.
3) A Dissertação: forma e conteúdo
A trajetória de construção desse objeto de estudo possibilitou o resgate de vivências profissionais e acadêmicas, resultando assim nessa dissertação intitulada “A Proteção Social e a Gestão da Política de Assistência Social na Cidade de João Pessoa, Paraíba”.
Nesse perpsectiva, constituiu-se como objetivo central:
Analisar o processo de configuração da proteção social no âmbito da Política de Assistência Social a partir da gestão do Sistema Único de Assistência Social na cidade de João Pessoa-PB, desde a sua implantação, em 2005, até o ano de 2011.
Assim, o presente estudo investigativo tem, como objetivos específicos:
a) Descrever os processos de organização e estruturação do SUAS e sua configuração como instância de efetivação de proteção social;
c) Pontuar elementos de interrelações entre a gestão da política de assistência e as políticas públicas intersetoriais vinculadas ao sistema de proteção social no território;
d) Pontuar questões acerca dos avanços, limites e perspectivas para consolidação e gestão da política de Assistência Social.
A análise da proteção social, no campo da seguridade social, em particular na política pública de assistência social, tomou como referência a perspectiva histórica e a publicação da nova Política Nacional de Assistência Social (PNAS)2, no ano de 2004, e implantação do Sistema Único da Assistência Social (SUAS).
O SUAS é um sistema público, não contributivo, descentralizado e participativo, que visa à consolidação da gestão compartilhada entre os três entes federados na implementação da assistência social, através de uma rede de serviços, benefícios e programas de proteção social.
Deste modo, partimos do entendimento de que esta política, nos últimos dez anos, tem avançado consideravelmente, no que tange aos aspectos teórico-conceituais e regulamentais, na perspectiva de assegurar direitos de cidadania. Situando-se neste contexto, a publicação da Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004) e logo em seguida, do Sistema Único de Assistência Social (NOB SUAS/2005) e da Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (NOB-RH/SUAS/ 2009) dá materialidade aos princípios e diretrizes da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS/93), que define o campo da proteção social de assistência social através da oferta de serviços e benefícios de caráter permanente e eventual, que devem ser garantidos a todos os cidadãos brasileiros.
O estudo reconhece que a tematização da proteção social no campo da assistência tem sido permeada de tensões e conflitos, dada a histórica demarcação deste campo, onde predominou no país um padrão assistencial de atenção estatal pontual e de abordagem filantrópica, regulada e subsidiada pelo Estado. Segundo Mestriner (2005), isto significou um processo de longa maturação, resistente a inversões quecoloquem em questão o traço tutelar e clientelístico de suas práticas.
2
Nesta perspectiva, a Assistência Social, mesmo reconhecida na Constituição Federal de 1988 como política pública, incluindo-se no campo da seguridade social brasileira, nunca galgou reconhecimento estatal, ficando a cargo das entidades filantrópicas, revelando-se uma política subsidiária ou residual, cuja amplitude limitava-se à solidariedade privada e ou à bondade estatal, desvelada nas ações das primeiras-damas.
Compartilhamos da análise de Sposati (2010, p 14), ao reconhecer que o texto constitucional representa um marco inovador para a Assistência Social, uma vez que concebe “esse campo como conteúdo da política pública de responsabilidade estatal, e não como uma nova ação, com atividades e atendimentos eventuais”. E mais que isso, por “desnaturalizar o princípio da subsidiariedade, pelo qual a ação da família e da sociedade antecedia a do Estado e por introduzir um novo campo em que se efetivem os direitos sociais”.
Com a aprovação da LOAS, em 1993, a Assistência Social tem dado passos significativos para se configurar enquanto política pública de proteção social, na perspectiva de garantias de direitos socioassistenciais. A demarcação dos direitos socio-assistenciais teve como marco a V Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em 2005, que assim os definiu:
Todos os direitos de proteção social de assistência social consagrados em lei para todos;
Direito à equidade rural-urbana na proteção social não contributiva; Direito à equidade social e à manifestação pública;
Direito à igualdade do cidadão e da cidadã de acesso à rede socioassistencial;
Direito do usuário à acessibilidade, qualidade e continuidade; Direito de ter garantida a convivência familiar, comunitária e social;
Direito à proteção social por meio da intersetorialidade das políticas públicas;
Direito à renda;
Direito ao cofinanciamento da proteção social não contributiva; Direito ao controle social e à defesa dos direitos socioassistenciais.
Contudo, assinala Sposati (2006) que estes direitos não obtiveram o tratamento devido, ficando apenas no registro dos anais da referida conferência.
responsável pela organização da política a partir da diversidade de características e demandas territoriais.
O processo de condução da política deverá responder às demandas sociais não com o olhar fragmentado das ações, e sim delimitar seu o raio de ações para a proteção dos cidadãos contra riscos sociais inerentes aos ciclos de vida e para o atendimento das necessidades sociais (COUTO, 2010, p. 41). Isto pode ser exemplificado a partir da introdução dos conceitos de território, da matricialidade sociofamiliar, no trabalho social desenvolvido no âmbito dos CRAS e CREAS, assim como a partir da integração serviço e benefício, no âmbito da política de assistência.
O Sistema Único da Assistência Social (SUAS) propõe uma uniformidade da gestão da assistência social em todo território nacional, com definições de responsabilidades nas três esferas de governo, atribuindo aos municípios locus prioritário para execução dos serviços, projetos e programas que garantam a proteção social.
Deste modo, o SUAS organiza a rede de proteção social de forma territorializada e hierarquizada, considerando a complexidade dos serviços e das demandas atendidas, estruturadas em dois níveis - proteção social básica e proteção social especial (de média e alta complexidade). A primeira corresponde à prestação de serviços, projetos e programas tendo em vista a prevenção de situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições de populações que vivem em áreas de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, da privação e fragilização de vínculos afetivo-relacionais e de pertencimento social. A segunda pretende prover atenções socioassistenciais a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por decorrência de abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil (NOB/SUAS, 2005, p. 92).
O SUAS configura-se como importante estratégia de proteção social frente às vulnerabilidades e riscos sociais a que a população está submetida, expressando um conjunto de ações preventivas e protetivas, materializadas nesse campo em serviços, benefícios, programas e projetos de inclusão social e promoção da autonomia do cidadão.
Assim, torna-se uma experiência inaugural na condução da política de Assistência Social. Em apenas oito anos de implantação, conta com uma rede de cobertura significativa: são 7.607 CRAS e 2.155 CREAS em todo país3. Contudo, apresenta limites no campo do financiamento, estruturação dos serviços socioassistenciais e na política de recursos humanos.
3
Este novo modelo pretende estabelecer padrões nacionais de regulação e organização das ações socioassistenciais, tendo em vista a proteção social do cidadão.
O estudo pretendeu desvelar o conteúdo da proteção social incorporado a partir das prescrições de normatização da política e perceber como ela se materializa nos territórios, tomando como espaço empírico a cidade de João Pessoa.
Coube, portanto, compreender os conceitos e categorias que estão presentes na Política Nacional de Assistência Social, aprofundar o debate sobre proteção social neste âmbito e perceber de que forma ela se revela ou se materializa no cotidiano das famílias e indivíduos. Deste modo, o percurso realizado assentou-se no arcabouço teórico-conceitual e organizacional da política de assistência social brasileira contemporânea, tomando como referência o processo histórico de construção da seguridade social.
Para realização desse estudo dissertativo, utilizamos a abordagem metodológica qualitativa, a partir dos referenciais técnicos da Pesquisa Documental, tendo como base material o marco regulatório da Política Pública Nacional de Assistência Social, documentos e normativas de referência dos princípios e diretrizes da LOAS, da PNAS, NOB/SUAS, NOB-RH/SUAS. E, ao mesmo tempo, uma organização de todo o processo documental e histórico, tais como: informes institucionais e diversas matérias, ações, projetos, relatórios, legislação municipal e todas as ferramentas produzidas que contribuíram para a implementação e Gestão do Sistema Único da Assistência no território de João Pessoa. Neste sentido, destacam-se “A Topografia Social da Cidade de João Pessoa” e o “Plano Municipal de Assistência Social”. Além disso, contamos com participação ativa nesse processo, a partir de nossa inserção em diversas funções de gestão, de modo especial, na condição de Diretora da Assistência Social (2007/2011), na Secretaria de Desenvolvimento Social de João Pessoa. Nesta perspectiva, este processo se constituiu no resgate de abordagem metodológica da denominada “pesquisa participante”.
Assim, o presente estudo dissertativo está organizado em três capítulos, além desta apresentação na forma de memorial:
finalizado com um breve histórico do processo de institucionalização da política de Assistência Social e sua incursão no sistema público de proteção social.
O segundo capítulo, “O Sistema Único de Assistência Social (SUAS): arquitetura institucional para a gestão da assistência social”, apresenta a estrutura organizacional do sistema, tendo como parâmetro a construção histórica da Política Nacional de Assistência Social, como tripé da Seguridade Social Brasileira, conforme determina a Constituição de 1988. Descreve, portanto, o marco regulatório que institucionalizou a gestão da Assistência Social como política pública de direito, as diretrizes, princípios e normativas organizacionais dos serviços e benefícios.
O terceiro capítulo, “A proteção social e os desafios da gestão da Política Municipal de Assistência Social em João Pessoa-PB”, faz uma análise da experiência de Gestão da Política Pública de Assistência Social no município de João Pessoa, desde a sua implantação em 2005 até o ano de 2011, buscando identificar os limites e as potencialidades na prestação dos serviços socioassistenciais prestados à população.
Nas considerações finais, apresentamos uma reflexão sobre os principais desafios, limites e avanços que permeiam a discussão da implementação da Assistência Social e do SUAS, na perspectiva de apontar avanços e desafios na construção de um modelo de proteção social capaz de efetivar direitos.
CAPÍTULO 1 - O Sistema de Proteção Social: um resgate na perspectiva da construção dos direitos sociais
Este capítulo versa sobre um resgate histórico da construção de um sistema de proteção social, contextualizando a partir da seguridade social, como sistema de provisão de bens e serviços sociais a todos os indivíduos na condição de cidadãos, tendo em vista as tensões sociais inerentes ao sistema capitalista vigente na sociedade contemporânea.
Historicizar esse processo possibilitará melhor compreensão de conceitos e abordagens que remetem à proteção social, no contexto da crise do capital inscrita no século passado e seus desdobramentos na construção de um arcabouço sociojurídico e institucional, que formataram os regimes de proteção social sob os paradigmas do Estado de Bem-Estar, vigentes na Europa e suas formatações no Brasil.
A análise de Silva (2004) sobre os condicionantes de históricos do surgimento de Estado de Bem-Estar Social aponta para um entendimento de que as proteções asseguradas pela familia, grupos religiosos e comunitários começam a apresentar limitações frente às demandas sociais advindas do processo de industrialização. Para Heclo (1995, p. 396 apud SILVA, 2004, p. 62), os programas sociais surgem da necessidade de “a lacuna entre a mais velha tradição de auto ajuda e as mais novas responsabilidades pela distribuição coletiva”.
Segundo Piersiani (1994 apud SILVA 2004, p 62), as tradicionais formas de solidariedade familiar e beneficência pública e privada mostraram-se insuficientes diante das mudanças econômicas e sociais da Revolução Industrial. Para Silva (2004), o aumento da intervenção estatal na sociedade está vinculado à necessidade de reduzir a tensão social advindas das relações do modo de produção capitalista. Estas intervenções se dão por meio de políticas sociais que, segundo Titmuss (1964) consistem num “instrumento positivo para operar mudanças”. Nesta lógica, a proteção social seria “conjunto de políticas públicas destinadas a corrigir as distorções sociais causadas pela estrutura produtiva e pela lógica de mercado”.
doença, o desemprego, a morte da pessoa que representa a fonte de renda na família, a velhice, a dependência por algum tipo de deficiência, os acidentes ou contingências”.
A constituição da seguridade social, como mecanismo de proteção social marca os anos de 1883, na Alemanha, com a criação dos benefícios previdenciários para os trabalhadores, e de 1942, na Inglaterra, com a proposta da intervenção estatal na provisão de serviços públicos universais, como veremos ao longo deste capítulo.
No Brasil, de modo peculiar, a formatação da Seguridade Social demarcam os anos 30 e se consolida em 1988 com a Constituição Federal de 1988, que no artigo 194, define as políticas públicas para assegurarem à população o exercício de direito de cidadania: educação, saúde, trabalho, assistência social, previdência social, justiça, agricultura, saneamento, habitação popular e meio ambiente. São ações integradas desenvolvidas pelo governo e pela sociedade por meio de programas que proporcionam a garantia de direitos e condições dignas de vida ao cidadão, de forma justa e igualitária.
1.1 Os regimes de proteção social: uma construção histórica
A origem do conceito de proteção, do ponto de vista etimológico da palavra, advém do latim - protectine, protectĭo, -ōnis - cujo significado compreende preservar, amparar, dar segurança, ou seja, a lógica de proteção supõe tomar a defesa de algo, impedir sua destituição, remete a algum tipo de insegurança. Nesta perspectiva, Di Giovani (2008, p. 10) define a proteção social como “as formas – às vezes mais, às vezes menos institucionalizadas - que as
sociedades constituem para proteger parte ou conjunto de seus membros”.
Para Sposati (2009, p. 22), uma política de proteção social, “deve conter um conjunto de direitos civilizatórios de uma sociedade e/ou o elenco das manifestações e das decisões de solidariedade de uma sociedade para com seus membros”, portanto deve prover garantias a todos os cidadãos por meio de um sistema de seguridade social.
1.2 As demandas de proteção social e o papel do Estado
A insegurança social é uma experiência que atravessou a história humana (Castel, 2005) que, associada à ideia de proteção, estabelece os pilares para a construção de instrumentos e estratégias de provisão de necessidades vitais dos indivíduos e famílias frente às situações nas quais não pudessem provê-las por si mesmos, dando origem ao que conhecemos por sistema de proteção social.
Ser protegido não é um estado “natural”. É uma situação construída, porque a insegurança não é uma peripécia que advém de maneira mais ou menos acidental, mas uma dimensão consubstancial à coexistência dos indivíduos numa sociedade moderna. (CASTEL, 2005, p. 19).
A necessidade de segurança está associada ao convívio coletivo (entre pessoas), que se evidencia na modernidade, com o surgimento do capitalismo, inserindo mudanças nas formas de produzir e de se relacionar. Trata-se, portanto, da ampliação da proteção numa perspectiva de construir formas seletivas de distribuição e redistribuição de bens materiais, culturais (saberes) e subjetivas, que permitem a sobrevivência e a integração na vida social.
Em sociedades que antecedem o capitalismo registram-se práticas de proteção social para o enfrentamento das situações de privação advindas das “circunstâncias imprevisíveis da existência da doença, do acidente e da miséria de quem não pode mais trabalhar” (CASTEL, 2005, p. 18).
Recaindo no campo da caridade privada e benemerência, se constituíram arcabouço legal para pensar mais a frente a formatação da política social4. Esta reflexão parte da perspectiva da construção histórica dos sistemas de proteção social, não como algo linear,
4
consensual, mas como resultado dos esforços e de lutas travadas entre forças sociais divergentes, que expressam as contradições imanentes ao modelo de sociedade capitalista.
[...] foram aqueles que carregaram todas as angústias decorrentes da insegurança social quem inaugurou o que conhecemos por seguridade social ou previdência social. (CASTEL, 2005, p. 8).
Na literatura histórica da proteção social, portanto, é consensual que esta se materializa ou se inscreve no âmbito dos paradigmas do Estado moderno. Contudo, registra-se também que a promoção de práticas protetivas está para além do Estado, sendo protagonizadas por agentes familiares, comunitários, filantrópicos e corporações profissionais. Neste contexto, a proteção é determinada pelos vínculos de pertencimento que o indivíduo estabelece com esses segmentos sociais que terminaram por formar a primeira rede de proteção social. Castel (2005, p. 13) define este tipo de proteção como proteção próxima: “Quando domina os laços que unem a uma família, a linhagem e os grupos de vizinhança, e quando o indivíduo é reconhecido pelo lugar que ocupa na ordem hierárquica [...], com base na pertença direta de uma comunidade e depende da força desses vínculos comunitários”.
Este modelo de proteção social perdurou até o início do século XVI, quando se intensificou a urbanização nos países da Europa, exigindo dispositivos institucionais como Act, de 1795, e Poor Law Amendment Act, de 1834 (a Nova Lei dos Pobres), que surgiram na
Inglaterra e cuja lógica se alastrou por toda Europa.
O primeiro dispositivo tinha como função manter o controle sobre a ordem de castas e proibir a livre circulação de mão de obra, uma vez que assegurava ajuda financeira ao trabalhador independente de seu salário e exigia sua permanência no território. Até ser abolida em 1834, esta lei, significou a garantia do direito à sobrevivência e impediu efetivamente o estabelecimento de um mercado competitivo uma vez que essa ajuda possibilitava minimamente ao trabalhador negociar formas e condições de trabalho. (BEHRING, 2007).
obrigatoriedade do trabalho forçado àqueles que podiam trabalhar, deixando à própria sorte uma população de pobres e miseráveis sujeitos à exploração do capitalismo emergente.
Nesta perspectiva, as bases para o processo de exploração da mão de obra por parte do capitalismo estabeleceram-se sob o imperativo do trabalho livre. Com a destituição das leis referidas anteriormente, que asseguravam condições mínimas de vida, o trabalhador foi condenado à própria sorte, sem amparo do Estado, no que se refere à proteção social, tendo como única forma de sobrevivência a venda de sua força de trabalho. Verifica-se, então, que o modo de produção capitalista aprofundou desigualdades, intensificou a concentração de riquezas e criou a pobreza absoluta.
Neste contexto, inscrevem-se as bases da questão social na sociedade capitalista, e, contraditoriamente, criam-se condições para seu enfrentamento, a partir da organização e manifestação dos trabalhadores que, segundo Mota (2010), exigiram a sua inclusão no discurso e na agenda do Estado, demandando medidas reformistas no capitalismo e com elas direitos sociais e políticas de proteção social.
1.3 Estado e questão social: uma equação para a formação da proteção social na contemporaneidade
A influência do pensamento liberal, que culminou com a Revolução Industrial, não reconhecia a assistência aos pobres como algo positivo, ao contrário, a condenava, considerando-a como incentivo à mendicância ou à falta de vontade de trabalhar. A teoria liberal, que tem como representante maior Adam Smith, compreende que o indivíduo movido pelo desejo natural de melhorar suas condições de vida assegura o bem coletivo, sendo assim as leis humanas não podem interferir nas leis de mercado, cabendo ao Estado a restrita função de fornecer a base legal para que o mercado livre possibilite os benefícios aos indivíduos.
A constituição do Estado de Bem-Estar Social deu-se em decorrência da congruência de fatores econômicos e políticos como: o crescimento do movimento operário que passou a reivindicar direitos políticos e sociais; o advento do fordismo, trazendo mudanças, no campo da produção, que possibilitaram a ampliação do poder coletivo dos trabalhadores, que passaram a requisitar acordos coletivos de trabalho e ganhos de produtividade; a concentração do capital em monopólios, dada a junção do capital industrial com o capital financeiro, o que vai derrocar na grande crise de 1929. (BEHRING, 2007).
Os reflexos desta crise, expressos no desemprego generalizado, na ausência de demanda de mercado e recessão, fizeram com que a teoria liberal fosse questionada, sobretudo no que tange à autorregulação do capital. John Maynard Keynes questiona esta teoria e defende a necessidade de um Estado interventor que possa lançar mão de medidas econômicas e sociais, na perspectiva de controlar determinadas crises, restabelecer a confiança dos investidores e possibilitar certa linearidade no consumo, defendendo a necessidade de provisão de bens e serviços, implementados por meio de políticas sociais. Neste sentido, o Estado aparece como instrumento jurídico e político, territorialmente inscrito para mediar os conflitos entre os diversos grupos sociais num dado contexto - econômico, social, cultural e histórico - para conter as contradições entre capital e trabalho, acumulação e distribuição.
Adensando a discussão, verifica-se que o Estado apresenta dupla função: garantir a manutenção das relações sociais e de produção capitalista, forjadas na exploração da força de trabalho, mantendo a privatização dos meios de produção; e atender prioritariamente às demandas por direitos sociais reivindicados pelo movimento crescente dos trabalhadores.
Mandel (1982) afirma que, no capitalismo, o Estado tornou-se um instrumento de acumulação progressiva de capital e o parteiro da produção, sendo um elemento necessário para administrar as crises, o que envolve um conjunto de políticas governamentais, cuja intenção é driblar as crises ou restabelecer os mecanismos necessários à retomada do desenvolvimento, inscrevendo-se no alargamento da política social.
uma redistribuição considerável do valor socialmente criado em favor do orçamento público, que tinha que absorver uma porcentagem cada vez maior dos rendimentos sociais a fim de proporcionar uma base material adequada à escala ampliada do Estado no capital monopolista. (MANDEL, 1982, p. 338-9).
A experiência do Estado de Bem-Estar Social, largamente consolidada nos países europeus, possibilitou a regulamentação trabalhista, intensificou a oferta de serviços e seguros socais, destinados não somente aos trabalhadores, e investimentos em infraestrutura, saúde e educação, incorporando desse modo as demandas das lutas da classe trabalhadora.
Numa concepção mais radical do marxismo, para os riscos e contradições inerentes ao capitalismo, Mandel (1982), afirma que esse avanço na ação estatal eram concessões do capital dado o livre desenvolvimento das lutas políticas por parte do proletariado, que ameaça diretamente ao modo de produção capitalista.
Assim, na transição do capitalismo concorrencial para o monopolista, no pós-1945, inaugura-se o crescimento da intervenção estatal que, segundo Behring (2007), é fruto da universalização dos direitos políticos, resultado da luta da classe trabalhadora que, se não instituiu uma nova ordem social, contribuiu significativamente para ampliar os direitos sociais, para tensionar, questionar e mudar o papel do Estado no âmbito do capitalismo, marcando dessa forma a passagem do Estado liberal para o Estado social. Neste sentido, os determinantes econômicos, sociais e políticos intrínsecos ao modelo de sociedade capitalista impulsionaram a política social como instrumento de reconhecimento de direitos a partir da intervenção estatal. Tais mudanças contribuíram para a polarização dos sujeitos envolvidos diretamente neste processo: de um lado, estava o capitalista que, proprietário dos meios de produção se apropriava dos bens materiais e de consumo necessários à subsistência humana; do outro, o trabalhador, desprovido de qualquer bem material, vende sua força de trabalho para garantir de seu sustento.
o surgimento da política social é um fenômeno associado à constituição da sociedade burguesa, ao modo de produzir e reproduzir-se; mediante ao reconhecimento da questão social inerente às relações sociais nesse modelo de produção, ao tempo que a classe trabalhadora assume seu papel político e até revolucionário (BEHRING, 2000, p. 21).
O adensamento da expressão da questão social vai propiciar a busca pela organização dos trabalhadores, como mecanismo de ampliação de direitos pela via do Estado, colocando em xeque a forma contraditória e excludente da relação capital versus trabalho, acumulação versus exploração. No cerne dessa relação, materializa-se a questão social como fruto do
conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista e produzida e reproduzida no movimento contraditório das relações sociais5.
Neste contexto de tensões entre as classes, configura-se a necessidade da intervenção do Estado para assegurar certa tranquilidade necessária ao desenvolvimento do sistema e a manutenção de certo grau de civilidade humana. Sendo assim, a política social no capitalismo concretiza-se a partir das lutas de classe, decorrentes da mobilização da classe operária, onde o Estado apresenta resposta e estratégias as suas ações (NETTO, 1992, p. 71).
À medida que os trabalhadores se posicionam organizadamente, reivindicando melhores condições de vida, de salários, a questão social passa a ser tratada como problema político, fruto das lutas sociais que irão romper o domínio privado nas relações entre capital e trabalho, favorecendo o trânsito da questão social para esfera pública, na qual o Estado passa a administrar e gerir os conflitos de classe através do controle e do consenso no enfrentamento da questão social, fato que irá gerar uma ampliação dos direitos, transformados em serviços e políticas sociais (GOMES, 2009).
Desse modo, a história revela que as práticas de proteção remontam à antiguidade. Contudo, no capitalismo, estas são redefinidas a partir da relação capital e trabalho, com inserção dos indivíduos enquanto trabalhadores em instâncias de organização de categorias profissionais passando, a construir novas configurações de proteção social.
No entanto, é importante ressaltar que, como lembra Di Giovani (2008), a existência de novas formas de proteção social não significa a substituição de outras ou até mesmo sua
5“Questão social apreendida como o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura,
