O co financiamento da assistência social na esfera municipal

O município de João Pessoa, em 2005, foi habilitado ao nível de gestão plena, respeitando os dispositivos da LOAS no cumprimento do seu artigo 30, parágrafo único, assumindo a responsabilidade de destinar recursos no Fundo Municipal de Assistência Social no desenvolvimento de ações de proteção social básica e proteção social especial.

O financiamento da assistência social em nível municipal é compartilhado entre os governos municipal e federal, através do Fundo Municipal de Assistência Social, criado em 2006 pela Lei Municipal 8059 de 21 de julho de 1996. Neste fundo, são alocados os recursos destinados à operacionalização da política, tomando por base o conjunto de seguranças sociais previstas na PNAS 2004, no atendimento das necessidades sociais básicas de caráter permanente e temporário à população. Deste modo, o financiamento constitui-se elemento central na garantia da proteção e inclusão social dos indivíduos e famílias em situação de vulnerabilidade social.

O cofinanciamento via fundo constitui uma estratégia de garantir a participação dos três entes federados no financiamento da política, contudo, no caso específico de João Pessoa, há uma ausência do ente estadual neste processo, sinalizando o descumprimento do pacto federativo prescrito na Constituição Federal, na LOAS, e na NOB/SUAS. Outro aspecto que vem na mesma direção é a restrição, por parte do ente municipal, na alocação de recursos no fundo, limitando-se a depositar apenas as contrapartidas para os programas e projetos. Em 2010 houve um avanço nesse sentido, com o repasse de um montante de R$ 438.000,00 (quatrocentos de trinta e oito mil reais), o que representou, à época 10 % dos recursos alocados no fundo. Contudo, isso não significou que os recursos ordinários próprios da prefeitura ocorressem em conta própria, paralelo ao fundo.

A dinâmica interna da secretaria revelou um descompasso entre financiamento, planejamento e as peças do orçamento geral da prefeitura e a dificuldade de compreensão por parte dos gestores e técnicos sobre as nomenclaturas e rubricas orçamentárias de forma a

garantir os recursos para uma área específica. Outra dificuldade foi a inexistência, até 2010, do Plano Municipal de Assistência Social que dialogasse com o Plano Plurianual do governo e demais peças como LOA e a LDO.

A ausência deste instrumento de gestão reforçou o modelo de planejar em gabinetes, sem a participação da população, seja direta, seja representada pelo Conselho Municipal de Assistência Social. As ações eram planejadas por cada setor/diretoria da SEDES e, em seguida, encaminhadas para o técnico em finanças para incorporá-las ao orçamento. Outra dificuldade era a incapacidade da gestão de auferir, identificar o valor gasto em cada serviço, ação, projeto e benefícios, dificultando a tomada de decisões no momento de definir metas prioritárias e factíveis de serem realizadas. Este desconhecimento leva muitas vezes a um planejamento fictício, sem sustentabilidade financeira para sua concretização.

Outro aspecto diz respeito ao conteúdo das peças orçamentárias, ou melhor, à forma como estão descritas as ações da Assistência Social, cujo foco ainda é a emergência, a provisoriedade, incidindo no direcionamento dos investimento, em ,sua maioria, em ,ações de custeio, em aquisições de material de consumo imediato. A ausência de rubricas para investimentos em infraestrutura e em recursos humanos demonstra a lacuna de conhecimento e compromisso, por parte do ente municipal, na construção da Assistência Social como política sólida, contínua e perene, que tem função pública assim com a Saúde e a Educação, por exemplo.

Quando se trata da estruturação dos serviços, compra de equipamentos e reformas, tais intervenções remetem a outras pastas de governo como a da Secretaria de Infraestrutura e Planejamento, comprometendo sobremaneira a autonomia da secretaria e do gestor que, muitas vezes, resume sua função à de um “pedinte”, mendigando recursos e/ou solicitando prioridade nas filas de licitações para garantir o mínimo de execução possível. Além de justificar a baixa a alocação de recursos pesados para essa pasta, justifica ainda e ausência de comissões de licitações que garantam compras e aquisições em tempo hábil, presença de quadros técnicos e gestores que detenham maior compreensão sobre a dinâmica da máquina pública e, por último, justificando as acomodações políticas e ou de parentescos à frente dessa pasta.

Essa prática termina sendo reforçada também pelo governo federal, cujos recursos repassados para o município, na modalidade fundo a fundo, têm direcionamento para o fomento das atividades e não para estruturação dos serviços. Quando se trata disto, a relação ainda é por meio de convênios. Esta relação convenial, segundo Andrade (2011, p. 32), “revela a imprevisibilidade das ações públicas, seu caráter emergencial, bem como sua lógica

estrutural ligada à troca de favores, moedas de trocas intergovernamentais e da perpetuação da subsidiariedade”.

Essa condição de subsidiariedade implica dizer que o Estado deve ajudar, subsidiar e contribuir com os indivíduos no alcance dos seus objetivos, cabendo ao mesmo a função de colaborador e não provedor da proteção social aos indivíduos e famílias (MESTRINER, 2001). Isto reflete a condição de assistência social não pública, recaindo na esfera do favor, da bondade do gestor, sobressaindo a concepção assistencialista fortemente presente na compreensão e atitudes dos gestores, mostrando um descompasso entre a prescrição e a execução da assistência social.

Outro fato que reflete o caráter assistencialista da política é suspensão da concessão dos benefícios eventuais previstos no Art. 22 da LOAS durante os períodos eleitorais, que marcaram as duas últimas gestões da cidade, o que foi acompanhado da vigilância massiva dos órgãos de fiscalização de campanha sobre os serviços de referência da assistência social como os CRAS. Justifica-se tal intervenção pela ausência da previsão orçamentária clara para este fim. Neste contexto, Pereira (2008, p. 92) considera

[...] o voto como moeda de troca; e a transparência na prestação de contas, é um aspecto puramente conservador que busca furtar o direito da sociedade civil de controle sob o orçamento destinado a atender as necessidades da sociedade como um todo. (PEREIRA; 2008, p. 92).

De acordo com o Plano Municipal de Assistência Social 2011/2013, o orçamento para esta área corresponde a R$ 26.040.909,00 (vinte e seis milhões, quarenta mil, novecentos e nove reais) do montante de R$ 1.414.191.599,00 (um bilhão, quatrocentos e quatorze milhões, cento e noventa e um mil, quinhentos e noventa e nove reais) do orçamento geral da arrecadação do município, significando um investimento de menos de 2% para a assistência social, conforme demonstra o quadro abaixo:

QUADRO 15 - Investimentos ordinários na assistência social Orçamento da Assistência Social Orçamento Geral Da Prefeitura Percentual Ano R$ 26.040.909,00 1.414.191.599,00 1,84% 2011

Soma-se ainda a este quadro a incapacidade gerencial de investir os parcos recursos disponíveis. De acordo com o Plano Municipal de Assistência Social, em junho de 2011, a SEDES havia investido somente 30% dos recursos disponíveis. O quadro abaixo demonstra abaixa capacidade técnica operativa nos investimentos na área.

QUADRO 16 - Valores Previstos e Empenhados no Fundo Municipal de Assistência Social 2005 a 2011 Descrição _Ano 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Valor previsto 5.471.375,00 5.696.055,00 11.892.885,00 6.036.000,00 7.060.000,00 7.260.000,00 6.391.295,00 Valor empenhado 3.601.122,91 4.357.197,90 3.964.131,35 3.949.007,42 4.696.388,80 5.007.536,90 Saldo 1.870.252,09 1.238.857,10 7.928.753,65 2.086.992,58 2.363.661,20 2.252.463,10

FONTE: Elaborado pela autora, com referência no Plano Municipal de Assistência Social 2011/2013.

O gráfico abaixo representa melhor este descompasso entre recursos disponíveis e capacidade de gestão:

GRÁFICO 01 – Recursos disponíveis versus capacidade de gestão. FONTE: Topografia do Município de João Pessoa/2010.

Esta realidade persiste até o momento, pois, ao observarmos dados do Boletim Brasil Sem Miséria - MDS/2012, constatamos que, dos recursos repassados fundo a fundo em 2012 para o município, encontram-se ainda disponíveis em caixa 34% do que deveria ser investidos na rede socioassistencial do município, conforme tabela abaixo.

QUADRO 17 - Transferência Fundo a Fundo Programa / serviço Total transferido em 2012

(R$)

Saldo disponível em conta até abril de 2013 (R$)

IGD PBF 1.769.357,34 719.544,06

IGD SUAS 188.845,20 199.280,34

PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA 2.053.661,25 614.463,17

PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL 2.287.083,50 684.353,21

TOTAL 6.336.947,32 2.217.640.78

FONTE: Elaborado pela autora, com referência no Boletim Brasil sem Miséria do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).

O gráfico seguinte possibilita uma melhor visualização da incapacidade dos municípios investirem os recursos nos serviços socioassistenciais:

0,00 500.000,00 1.000.000,00 1.500.000,00 2.000.000,00 2.500.000,00

IGD PBF IGD SUAS PROTEÇÃO SOCIAL

BÁSICA

PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL

Investimentos nos serviços socioassistenciais

Total transferido em 2012 ( R$) Recurso disponível em conta em abril 2013 ( R$)

GRÁFICO 02 – Recursos investidos nos serviços socioassistenciais 2012/2013.

FONTE: Elaborado pela autora, com referência no Boletim Brasil sem Miséria do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), maio 2013.

O financiamento é célula magna de uma política pública, tendo em vista as necessidades materiais demandadas, recursos humanos, estrutura física dos equipamentos

sociais, dentre outros. Portanto, a falta de recursos ou a má condução dos disponíveis compromete a eficácia da gestão.

Esta situação reflete baixo comprometimento do gestor na priorização do atendimento das demandas da assistência social, mas também revela a debilidade dos recursos humanos que operam a gestão financeira da assistência social. Brandão (2012), ao escrever sobre o financiamento público da Assistência Social, identificava que “inda hoje, pouco mais da metade dos municípios reúne condições efetiva para uma eficiente gestão orçamentária e financeira dos recursos da política de Assistência Social”. Para o referido autor é necessário investir na formação técnica e política de servidores públicos, como estratégia de superar essas limitações. Desse modo afirma:

Consiste na formação de quadros de trabalhadores com capacidade técnica (para compreender e operacionalizar o processo e ciclo orçamentário: LDO, PPA, LOA, classificação orçamentária, fundos especiais, transferência de recursos, prestação de contas), e, também com capacidade política (para analisar as contradições e articulações entre política econômica e política social, entender a intrincada relação entre financiamento, orçamento fiscal e as políticas sociais, lutar por interesses sociais, disputar o fundo público, construir pactuações) na perspectiva de tornar o financiamento um mecanismo de redução de desigualdades sociais e efetivação de direitos socioassistenciais. (BRANDÃO; 2012, p. 1).

Outra questão a ser problematizada na discussão do financiamento, como condição central na garantia da proteção social, diz respeito à dimensão renda. Esta dimensão perpassa, de modo transversal, a questão das desigualdades em suas múltiplas dimensões, de modo que hegemoniza o debate contemporâneo das políticas de proteção social, especialmente no continente latinoamericano. No Brasil, os aportes de recursos destinados aos serviços e benefícios expressam o quanto a renda hegemoniza as ações e políticas de proteção social, haja vista as Políticas de Transferência de Renda, como o Beneficio de Prestação Continuada e o Programa Bolsa Família, onde se observa uma grande centralidade neste último, seja pela dimensão e recurso, seja pela grande contingência da população inserida, totalizando mais de 45,8 milhões de pessoas beneficiadas em todo o país (IBGE, 2010).

Deste modo, constata-se a prevalência da transferência de renda em detrimento da institucionalização e expansão dos serviços de proteção social básica e especial, havendo um descompasso entre quantidade de recursos repassados para os benefícios e para os serviços, comprometendo sua capacidade de cobertura no acompanhamento sistemático e na provisão das seguranças sociais previstas na PNAS/2004. Dados do Boletim Brasil sem Miséria, do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, demonstram esta discrepância, ao

apontarem que, em 2012, o governo federal injetou em João Pessoa, nos programas de transferência renda - Programa Bolsa Família (PBF) e Benefício de Prestação Continuada (BPC) - um montante de R$ 195.609.181,01 (cento e noventa e cinco milhões, seiscentos e nove mil, cento e oitenta e um reais e um centavo), enquanto que, para a estruturação da rede socioassistencial, destinou apenas R$ 6.336.947,32 (seis milhões, trezentos e trinta e seis mil, novecentos e quarenta e sete reais e trinta e dois centavos). O quadro a seguir evidencia esta tendência.

QUADRO 18 - Investimentos Federais na Assistência Social em João Pessoa /2012 Recursos Federais da Assistência Social – 2012

Investimentos em Benefícios de Transferência de Renda R$ 195. 609.181,01 Investimentos em Serviços Sociassistenciais R$ 6.336.947,32

FONTE: Elaborado pela autora, com referência no Boletim Brasil sem Miséria do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome/2013

A supervalorização da renda em detrimento da estruturação dos serviços aponta para o caráter restritivo da proteção social, cuja dimensão “ultrapassa da alternativa monetária, isto é, ter recurso para adquirir proteção, e desloca-se para o campo da provisão de necessidades por meio de ações e cuidados atenções e serviços” (SPOSATI, 2012, p. 22).

Não obstante as dificuldades acima apontadas, a gestão conseguiu a ampliar a rede de serviço socioassistencial no município, na tentativa de reduzir a distância entre oferta e demanda. O Quadro 05 demonstra uma ampliação acima de 100% em todos os níveis de proteção social.

QUADRO 19 - Rede Sociassitencial Cofinanciada em João Pessoa

REDE SOCIASSISTENCIAL 2005 a 2011 ATUALMENTE

Centros de Referência de Assistência Social - CRAS 05 para 08 11 Centros de Referência Especializado de Assistência

Social - CREAS 0 para 03 04

Centros de Referência Especializado de Assistência Social para População em Situação de Rua (Centro POP)

0 para 01 01

Acolhimento Institucional para Criança e Adolescente

em Situação de Rua 0 para 03 03

Acolhimento Institucional para População Adulta em

Situação de Rua 0 para 01 01

Acolhimento Institucional em Abrigos 02 para 02 02 FONTE: Elaborado pela autora, com base nos Relatórios da SEDES – 2005 a 2011.

A cobertura socioassistencial demonstrada no quadro acima denota que, nos últimos anos, o governo municipal tem somado esforços na atenção à Assistência Social, procurando definir suas ações pautado na prescrição do SUAS. Conforme o marco regulatório (LOAS, a NOB/SUAS), o cofinanciamento fundo a fundo exige a presença do conselho, na sua atribuição de realizar o controle social sobre os gastos públicos na política de assistência social. Isto significa uma estruturação mínima para o funcionamento de órgão.

Como fazer controle social, sem espaço físico de referência, sem equipamentos, sem equipes de apoio, sem secretaria executiva, sem acesso às informações essenciais às tomadas de decisão? São questões a serem refletidas na construção do SUAS. Este entendimento foi respeitado em 2005, quando a gestão municipal criou as condições de funcionamento do Conselho Municipal de Assistência Social, implantou a Secretaria Executiva, conforme determina o item VI NOB/SUAS, e estabeleceu uma dinâmica de reuniões e encontros sistemáticos. Raichelis (2006) entende que:

Os conselhos, nos seus moldes definidos pela Constituição Federal de 1988, são espaços públicos com força legal para atuar nas políticas públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e recursos orçamentários, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados. A composição plural e heterogênea, com representação da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instâncias de negociação e de conflito entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas políticas, de conceitos e processos, de significados e processos políticos. (RAICHELIS, 2006, p. 11).

Contudo não se pode desconsiderar a morosidade na estruturação da instância de controle social local, haja vista que as determinações legais em nível nacional têm marco em 1993 com a LOAS, em âmbito municipal, em 1996, o que, na percepção de RAICHELIS (2003), reflete no retardamento da instalação do Sistema Descentralizado e Participativo – SUAS. Porém, é necessário reconhecer os esforços do gestor local quanto à organização das funções básicas do Fundo Municipal de Assistência Social para o financiamento da Assistência Social nos seus aspectos legais, organizacionais e político-administrativos, entendida, para efeito dessa análise, a classificação feita por Brandão (2012, p. 17) como:

a) Aspectos legais – criar, por meio de lei, o Fundo e o Conselho de Assistência Social, com competência para controle e orientação da política; estabelecer, por meio de decreto, as competências e atribuições na gestão do Fundo; inscrever o Fundo no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), conforme determinação

da Secretaria da Receita Federal; aportar recursos de fonte própria na política de assistência social.

b) Aspectos organizacionais– instituir no orçamento a unidade orçamentária para a programação e execução do Fundo; organizá-lo em consonância com as orientações da PNAS/2004 - alterando ou incluindo novas funcionais programáticas; organizar a programação financeira e orçamentária, garantindo a continuidade dos serviços implantados; organizar a guarda dos documentos inerentes à execução do fundo, separadamente, e se possível organizar contabilidade própria; organizar o controle patrimonial e os estoques adquiridos com recursos do fundo; monitorar, avaliar e controlar a prestação de serviços indireta (rede socioassistencial); prestar contas ao Conselho, à sociedade e aos órgãos transferidores de recursos em relatórios escritos em linguagem de fácil compreensão.

c) Aspectos político-administrativos – instituir, como gestor do fundo, o agente responsável pela política de assistência social; conceder ao gestor autonomia administrativa e financeira, incluindo autonomia para contratações e aquisições. Utilizar o fundo como instrumento de vinculação de recursos à política de assistência social.

Deste modo, reconhecemos que, apesar das limitações apontadas, o município de João Pessoa conseguiu estabelecer uma dinâmica para o financiamento da Assistência Social via fundo, reforçando este instrumento como catalizador dos investimentos para a área, e reconhecendo o papel do conselho no controle, monitoramento e fiscalização do uso dos recursos nele alocados.

3.2.3 A Gestão da Proteção Social no território: a arquitetura da gestão no território em