A descentralização político-administrativa e controle social na gestão do SUAS

A descentralização político-administrativa é um princípio constitucional, incorporado na assistência social para definir a centralidade do Estado e a participação da sociedade civil na implementação e fiscalização das ações e serviços em todo território nacional. Deste modo, o artigo 6º da Lei Orgânica de Assistência Social afirma que as ações da assistência social devem ser organizadas em um sistema público, descentralizado e participativo, no qual

legitima a democratização da gestão, configurando-se no marco para as mudanças no campo da seguridade social não contributiva18.

Com relação a primeira questão, a descentralização expressa um eixo funda- mental, ou seja, a alteração de estruturas político-administrativas autoritárias, centralizadas e piramidais, pela transferência de prerrogativas e competências a esferas intermediárias e locais. Em termos práticos, esta efetiva mudança no aparato institucional significa mexer nos núcleos estruturados de poder, sempre foco de tensão e de conflito de interesses. (BRASIL, 2008, p.18).

A NOB/SUAS (2012) define responsabilidades aos três entes federados. Entretanto, neste estudo, destacamos a responsabilidade da esfera municipal:

I - destinar recursos financeiros para custeio dos benefícios eventuais de que trata o art. 22, da LOAS, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social - CMAS;

II - efetuar o pagamento do auxílio-natalidade e o auxílio-funeral;

III - executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil;

IV - atender às ações socioassistenciais de caráter de emergência;

V - prestar os serviços socioassistenciais de que trata o art. 23, da LOAS; VI - cofinanciar o aprimoramento da gestão e dos serviços, programas e projetos de assistência social, em âmbito local;

VII - realizar o monitoramento e a avaliação da política de assistência social em seu âmbito;

VIII - aprimorar os equipamentos e serviços socioassistenciais, observando os indicadores de monitoramento e avaliação pactuados;

IX - organizar a oferta de serviços de forma territorializada, em áreas de maior vulnerabilidade e risco, de acordo com o diagnóstico socioterritorial; X - organizar, coordenar, articular, acompanhar e monitorar a rede de serviços da proteção social básica e especial;

XI – alimentar o Censo SUAS;

XII - assumir as atribuições, no que lhe couber, no processo de municipalização dos serviços de proteção social básica;

XIII - participar dos mecanismos formais de cooperação intergovernamental que viabilizem técnica e financeiramente os serviços de referência regional, definindo as competências na gestão e no cofinanciamento, a serem pactuadas na CIB;

XIV - realizar a gestão local do BPC, garantindo aos seus beneficiários e famílias o acesso aos serviços, programas e projetos da rede socioassistencial;

XV - gerir, no âmbito municipal, o Cadastro Único e o Programa Bolsa Família, nos termos do §1º do art. 8° da Lei nº 10.836 de 2004;

XVI - elaborar e cumprir o plano de providências, no caso de pendências e irregularidades do Município junto ao SUAS, aprovado pelo CMAS e pactuado na CIB;

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O sentido não contributivo significa, do ponto de vista econômico, algo fora das relações de mercado, isto é,

XVII - prestar informações que subsidiem o acompanhamento estadual e federal da gestão municipal;

XVIII – zelar pela execução direta ou indireta dos recursos transferidos pela União e pelos Estados aos Municípios, inclusive no que tange a prestação de contas;

XIX - proceder o preenchimento do sistema de cadastro de entidades e organizações de assistência social de que trata o inciso XI do art. 19 da LOAS;

XX - viabilizar estratégias e mecanismos de organização para aferir o pertencimento à rede socioassistencial, em âmbito local, de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais ofertados pelas entidades e organizações de acordo com as normativas federais.

XXI – normatizar, em âmbito local, o financiamento integral dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social ofertados pelas entidades vinculadas ao SUAS, conforme §3º do art. 6º B da LOAS e sua regulamentação em âmbito federal. (NOB/SUAS 2012, p. 10).

Quanto ao nível de gestão na esfera municipal, a NOB/SUAS/2005 definiu a capacidade de oferta dos serviços e benefícios no âmbito da assistência social em: gestão inicial, gestão básica e gestão plena. A gestão inicial corresponde à realidade daqueles municípios que ainda não dispõem dos instrumentos de gestão definidos a partir do art. 30 da LOAS19.

No tocante à gestão básica, a gestão básica corresponde a um nível de responsabilidade superior ao estágio da gestão inicial, cabendo aos municípios organizar a proteção social básica por meio da oferta de programas, serviços e benefícios socioassistenciais que fortaleçam os vínculos familiares e comunitários. É neste nível de gestão que o município garante seu passaporte na operacionalização da assistência social no contexto do SUAS.

Na gestão plena, o município tem a gestão total das ações de proteção básica e especial no âmbito da assistência social, assumindo a execução direta de programas, serviços e benefícios e, de forma complementar, acionando a rede20 socioasssitencial, de modo a prover as seguranças sociais às famílias e indivíduos em situação de vulnerabilidade e risco social. A aferição dos níveis de gestão é alterada a partir da aprovação da NOB/SUAS/2012, a

19 _{É condição para os repasses, aos Municípios, Estados e Distrito Federal, dos recursos de que trata esta lei, a}

efetiva instituição e funcionamento de: I - Conselho de Assistência Social, de composição paritária entre governo e sociedade civil; II - Fundo de Assistência Social, com orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social; III - Plano de Assistência Social. Parágrafo único. É, ainda, condição para transferência de recursos do FNAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social, a partir do exercício de 1999. (Incluído pela Lei nº 9.720, de 30.11.1998. LOAS, art.30, 2012, p.45-6).

20 _{Financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social, mediante repasse fundo a fundo, ou que cheguem}

diretamente aos usuários, ou ainda, as que sejam provenientes de isenção de tributos em razão do Certificado de Entidades Beneficentes de Assistência Social (CEBAS). Política Nacional de Assistência Social - PNAS/2004. Norma Operacional Básica – NOB/SUAS.

qual define que os entes federados serão agrupados a partir da apuração do Índice de Desenvolvimento do SUAS - ID SUAS21. (NOBSUAS 2012, p. 13). Ao definir as responsabilidades dos entes federados, o SUAS estabelece a constituição de ferramentas que possibilitem a pactuação dos recursos necessários à execução e aprimoramento da política de assistência social.

O Conselho, o Plano e o Fundo estão prescritos no art. 30 da LOAS, conforme definição na figura a seguir:

FIGURA 02 – Instrumentos de Gestão no SUAS.

FONTE: Elaborado pela autora, com referência na NOB/SUAS 2012.

A tríade estabelecida na política dar transparência a gestão dos recursos para organização, planejamento e controle social das ações e serviços, nas esferas municipal, estadual e união.

O conselho representa a instância de controle social no âmbito do SUAS, em que reafirma o compromisso constitucional da participação popular nos processos decisórios e de definição de um conjunto de garantias que formatam o sistema de proteção social no país, deve ser operado de forma pactuada entre sociedade e governo, cabendo àquela o papel de acompanhar a execução do gasto público. Esta prerrogativa legitima o conselho como espaço

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Parágrafo Único: O ID SUAS é composto por um conjunto de indicadores de gestão, serviços, programas,

projetos e benefícios socioassistenciais apurados a partir do Censo SUAS, sistemas de Rede SUAS e outros sistemas do MDS.; Art. 29. Os níveis de gestão correspondem à escala de aprimoramento, na qual a base representa os níveis iniciais de implantação do SUAS e o ápice corresponde aos seus níveis mais avançados, de acordo com as normativas em vigor; Art. 30. Os níveis de gestão são dinâmicos e as mudanças ocorrerão automaticamente na medida em que o ente federativo, quando da apuração anual do ID SUAS, demonstrar o alcance de estágio mais avançado ou o retrocesso a estágio anterior de organização do SUAS (NOB/SUAS 2012).

de negociação, entre governo e sociedade civil, na formulação, planejamento, implantação e avaliação das políticas públicas, assegurando, desse modo, o controle social sobre as ações governamentais. Para Raichelis, o controle social significa:

o acesso aos procedimentos que informam as decisões no âmbito da sociedade. Permite a participação organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem às negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além do acompanhamento da implementação daquelas decisões segundo critérios pactuados. (RAICHELIS, 1998, p. 41)

Destaca-se a criação dos conselhos gestores de políticas públicas, entendidos como “arenas de negociação de propostas e ações que podem beneficiar milhares, milhões de pessoas, e de aprofundamento da democracia” (BEHRING & BOSCHETTI, 2008, p.178).

O controle social no SUAS está respaldado no art. 5º da LOAS, que prescreve a participação popular como prerrogativa para gestão da assistência social, assegurada por meio da presença organizações representativas, na formulação e avaliação das políticas e do controle das ações em todos os níveis. Neste sentido, o Sistema privilegia os conselhos como espaços de deliberação, formulação e acompanhamento da política de assistência social, constituídos paritariamente por representantes da sociedade civil e representantes do governo nas esferas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios.

O Conselho Nacional de Assistência Social representa a maior instância de deliberação no âmbito da política, estabelecendo diretrizes e regulações necessárias à organização e execução da assistência em todo país. Segundo Valdete de Barros Martins22, o “Conselho Nacional de Assistência Social deve se constituir de fato como um efetivo espaço público de controle democrático e pautar os grandes temas que envolvem a proteção social de assistência social”.

A estrutura organizacional dos conselhos está vinculada ao Poder Executivo, cujo funcionamento é de responsabilidade do órgão gestor da política de assistência social, cabendo-lhe dar apoio administrativo, aporte financeiro, dispor de infraestrutura e equipamentos adequados, enfim criar as condições necessárias para o bom desempenho do colegiado na efetivação do controle social.

Outra instância de igual relevância para o controle social no SUAS são as conferências, sejam municipais, estaduais e nacionais, regulamentadas pelo art. 18 da LOAS,

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Presidente do Conselho Nacional de Assistência Social gestão 2008/2010. Cadernos de texto: subsídios para o

debate. Participação e controle social no SUAS - Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Conselho Nacional de Assistência Social, 2009.

tendo o “papel de avaliar a situação da assistência social, definir diretrizes para política, verificar os avanços ocorridos num espaço de tempo determinado” (PNAS/2004, p.47). Neste sentido, as conferências representam um elemento de extrema relevância no processo de construção da assistência social enquanto política pública.

O quadro a seguir apresenta o histórico dos temas abordados.

QUADRO 03 – Temas das Conferências Nacionais de Assistência Social.

ANO CONFERÊNCIA TEMA

1995 1ª “A Assistência como um direito do cidadão e dever do Estado” 1997 2ª “O Sistema Descentralizado e participativo da Assistência Social

– Construindo a Inclusão – Universalizando Direitos” 2001 3ª “Política de Assistência Social: uma trajetória de avanços e

desafios”.

2003 4ª “Assistência Social como Política de Inclusão: uma nova agenda para cidadania – LOAS 10 anos”.

2005 5ª “SUAS – Plano 10: estratégias e metas para implementação da Política Nacional de Assistência Social”.

2007 6ª “Compromissos e Responsabilidades para Assegurar Proteções Sociais no Sistema Único de Assistência Social”.

2009 7ª “Participação e Controle Social”

2011 8ª “Avançando na Consolidação do Sistema Único de Assistência Social com a Valorização dos Trabalhadores e a qualificação da Gestão dos Serviços, Programas e Projetos e Benefícios”. 2013 9ª “A gestão e o Financiamento na Efetivação do SUAS”. FONTE: Elaborado pela autora, com referência no Informe no 01, do CNAS/2013.

As conferências e os conselhos inscrevem mudanças necessárias ao fazer novo da assistência social: afirmar direitos e garantir proteção, desempenhando importante papel no processo de participação e da democratização do país.

Outros elementos que representam avanço nos canais de pactuação são as Comissões Intergestoras Tripartite (CIT)23 e Bipartite (CIB)24, em âmbito Municipal Estadual e Federal, que se constituem como espaços privilegiados de negociação, pactuação e deliberação entre os gestores, quanto aos aspectos políticos e operacionais do sistema.

Enfim, conselhos e conferências podem ser considerados como instâncias de excelência na materialização plena do controle social, afirmando a participação popular na gestão da política de Assistência Social. Sua função deliberativa traduz um avanço na história da democracia do país. Dando continuidade aos instrumentos de gestão, o plano configura-se

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A CIT é constituída por representantes da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS), do Ministério de

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), do Fórum Nacional de Gestores Estaduais de Assistência Social (FONSEAS) e do Conselho Nacional de Gestores de Assistência Social (CONGEMAS). (BRASIL, 2008, p. 21).

elemento fundamental para o aprimoramento da gestão e qualificação dos serviços, à medida que se estabelecem metas e coberturas essenciais à garantia da proteção aos usuários.

Assim, a NOB/SUAS 2005 concebe o plano como:

um instrumento de planejamento estratégico que organiza, regula e norteia a execução da PNAS/2004 na perspectiva de SUAS. Sua elaboração é de responsabilidade do órgão gestor da política, que o submete à aprovação do Conselho de Assistência Social, reafirmando o princípio democrático e participativo (NOB/SUAS, 2005, p. 119).

Para Conserva,

O Plano é uma ferramenta estratégica de gestão de políticas públicas, visa, portanto, conhecer e intervir nas condições socioeconômicas da população da cidade [...], adequada ao processo municipal de gestão da assistência social. Significa planejar as ações, serviços e programas a partir dos territórios de gestão da assistência social (PMJP, 2011, p. 6).

A construção do plano de assistência social pressupõe uma interação direta com os instrumentos de planejamento e orçamento da administração pública, descritos acima, de modo a assegurar o financiamento das ações de proteção social no âmbito do SUAS. Este processo exige também a participação da sociedade por intermédio do Conselho de Assistência Social, a quem cabe aprovar, acompanhar e monitorar o processo de execução da política.