A Política Nacional de Assistência Social: bases para a construção do Sistema

O contexto dos anos 1990 assiste ao alinhamento das políticas sociais à lógica econômica vigente que, seguindo o receituário neoliberal para os países periféricos, prescrito no Consenso de Washington10, estabelece uma diretriz única na condução política, econômica e social, estabelecendo a diminuição das atividades do Estado, expressadas na redução dos gastos públicos, na restrição dos direitos trabalhistas, no aumento do desemprego e, consequentemente, no aprofundamento da pobreza e das desigualdades sociais

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No Brasil, este processo interferiu significativamente para impor limitações às conquistas sociais recentemente asseguradas pela Constituição Federal de 1988. Neste cenário, ganha destaque a gestão do governo Fernando Collor de Melo (1990 a 1992), que empenha esforços ordenando as ações de governo à lógica macroeconômica, com a abertura da economia nacional ao mercado internacional e forte restrição dos investimentos nas políticas sociais.

É neste campo que se assiste a maiores investiduras com o intuito de escamotear os direitos sociais, através de manobras políticas e administrativas, que comprometem o orçamento público destinado à seguridade social, em especial previdência e saúde. Nesta perspectiva, de acordo com Castro (2009, p. 97), os gastos sociais do governo federal nesse

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Consenso de Washington é uma denominação dada a um plano único de medidas de ajustamento das

economias periféricas, chancelado pelo Fundo Monetário Internacional, pelo Banco Mundial, pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento e pelo governo norte-americano em reunião ocorrida em Washington em 1989, quando se inaugura a introdução do projeto neoliberal em mais de 60 países [...] (RAICHELIS, 1998, p. 71).

período são menores que os verificados antes da Constituição Cidadã: gastos que já tinham atingido cerca de 50 bilhões de dólares caem para 43 bilhões, em 1992.

No âmbito da Assistência Social, observa-se um conjunto de medidas que fragilizam ainda mais sua intervenção no campo do direito social. O desmonte dos órgãos que a operacionalizavam como o Ministério de Bem-Estar Social, a LBA veio nesta direção, sincronizando deslocamento de suas ações para os demais Ministérios de Justiça, Saúde e Previdência.

Ao primeiro, couberam as ações direcionadas à criança e ao adolescente, ao segundo, as intervenções junto às pessoas com deficiência e, por fim, as ações processadas no âmbito da LBA ficaram a cargo do Ministério da Previdência.

A transferência da Assistência Social para outros órgãos e a criação do Programa Comunidade Solidária11, além de implicarem na pulverização/superposição de suas ações, reforçam ainda mais a concepção assistencialista e de dependência, sacralizada nas posturas das primeiras-damas, que se disseminava em todo o país.

As tensões provocadas pelo seu governo o levaram ao processo de impeachment de Fernando Collor de Melo, oque colaborou paraum recuo na condução do plano neoliberal e, consequentemente, para a desconstrução das políticas sociais, que ficaram fortemente marcadas pela pulverização das ações localizadas nos diversos órgãos da administração pública, com forte centralização dos recursos na instância federal.

Num cenário bastante conturbado, assume o governo o vice-presidente de Collor de Melo, Itamar Franco (1993-1994), que aponta iniciativas de implementar as legislações complementares à formatação das políticas sociais.

Vale salientar que, neste período, é finalmente aprovada a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), por meio da Lei 8.742/1993. Depois de ser rechaçada pelo o Congresso Nacional, em 1990, sua aprovação, em 1993, representou, além do marco regulatório específico para a assistência, uma conquista social de grande relevância para o alargamento dos direitos sociais no campo da seguridade social brasileira. Neste sentido, Sposati (2006, p. 118) afirma que “é aqui que a assistência social ganha terreno para ser concebida como campo de política pública, com responsabilidades a dar conta, deixando de ser mero campo de iniciativas”.

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O processo de publicação da LOAS constituiu-se fruto da articulação de setores da academia, de trabalhadores do setor público, de organizações profissionais e entidades sociais, que terminam por lhe imprimir um caráter republicano na gestão da assistência social.

Muitas das mudanças e inovações que estamos observando devem-se à presença de militantes históricos da causa da assistência social como política pública de seguridade social no Brasil, que vem buscando caminhos para concretizar a LOAS, que permanece nesses treze anos de sua implementação tensionada pela contra-reforma neoliberal, ou seja, pela originalidade e o conservadorismo. (BEHRING, 2008, p. 161).

Alinhada ao texto constitucional, a LOAS (art. 1º) estabelece um conjunto de proteções que a Assistência Social deve assegurar, no âmbito da seguridade social, às famílias e indivíduos através da provisão de mínimos sociais, tendo em vista o atendimento das necessidades básicas. Esta ação deve ocorrer de forma articulada com as demais políticas sociais, preservando os princípios da integralidade e universalidade na garantia dos direitos sociais.

Sendo assim, constituem-se objetivos da LOAS (art. 2º):

A proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às crianças e adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a habilitação e a reabilitação da pessoa portadora de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.

A LOAS traz como prerrogativa a primazia do Estado na condução da Assistência Social em todo território nacional, estabelecendo diretrizes para sua organização, que deve ser pautada na descentralização político-administrativa para os entes federados (Estados, Distrito Federal e Municípios) e na participação da população através de organizações representativas, que têm como papel colaborar na formatação e no controle social das políticas e suas ações. Deste modo, a LOAS:

aponta a centralidade do Estado na universalização e garantia de direitos e de acesso a serviços sociais qualificados ao tempo em que propõe o sistema descentralizado e participativo na gestão da Assistência Social no país, sob a égide da democracia e da cidadania. (YAZBEK, 1998, p. 56).

O processo de descentralização que a LOAS sinaliza traz definições claras sobre as responsabilidades que cada ente federado deve assumir na gestão da política, reconhecendo o

município como locus de operacionalização das ações, programas e projetos e serviços assistenciais. Neste campo, há um elemento importante: o reconhecimento do potencial dos municípios na execução da política, considerando que é neste lugar onde a vida acontece e suas vicissitudes, onde as tramas sociais aparecem e requerem respostas.

Deste modo, a instância municipal é convocada a:

Destinar recursos financeiros para o custeio do pagamento dos auxílios natalidade e funeral, mediante critérios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistência Social; efetuar o pagamento dos auxílios natalidade e funeral; executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizações da sociedade civil; atender as ações assistenciais de caráter emergência; prestar os serviços assistenciais de que trata o art. 23 desta Lei. (LOAS/93 art. 15).

Neste sentido, a LOAS inaugura o processo de municipalização da Assistência Social, cabendo aos municípios alocar recursos e implementar as ações, projetos, serviços e benefícios, assumindo grande responsabilidade na gestão da Assistência Social. Se comparamos as suas atribuições com as dos demais entes, estadual e federal, observamos similitudes, seja com a União, seja com os estados, com exceção do apoio técnico e financiamento do Benefício de Prestação continuada (BPC), as demais responsabilidades recaem sobre os municípios.

O processo de descentralização, impresso na LOAS, como aponta Yasbek (1998), consiste na redefinição das funções governamentais nas instâncias federal, estadual e local, estabelecendo uma dinâmica nova para a Assistência Social. Portanto,

Não implica na redução da importância instância nacional e pode resultar na criação de novos âmbitos de ação, da definição de novas atribuições normativas, reguladoras e redistributivas, com a expansão das responsabilidades de estados e municípios. (YAZBEK, 1998, p. 56).

A LOAS define a forma de financiamento, estabelecendo como condição a criação dos conselhos municipais, dos fundos e dos planos de Assistência Social (LOAS, art. 30), articulando as três esferas de governo. Este modelo de gestão tensiona os municípios a se organizarem para captar e operacionalizar os recursos da Assistência Social, sobretudo após a publicação da Norma Operacional Básica de 1997 (NOB/97) que regulamenta os critérios para o financiamento no âmbito da assistência.

É por força da Lei nº 9.604/1998, após cinco anos da LOAS, que o financiamento da Assistência Social é regulamentado, estabelecendo a dinâmica do repasse automático de

recursos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS), aos Fundos Estaduais de Assistência Social (FEAS) e Fundos Municipais de Assistência Social (FMAS) e ao Fundo do Distrito Federal (DF). Em consonância com a NOB/97, a Lei nº 9.720/1998 define as condições de recebimento de recursos do FNAS, exigindo dos entes estaduais e municipais a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social.

Nesse mesmo período (1998), foi instituída a Primeira Política Nacional de Assistência Social, que propunha a criação das Comissões Intergestoras Bipartite (em âmbito estadual) e Tripartite (em âmbito federal), enquanto instâncias de diálogo e pactuação entre os entes federados.

Essas normatizações terminaram sendo sufocadas, dadas as determinações político- ideológicas de comprometimento do governo brasileiro com o projeto de alinhamento econômico de mudanças nos padrões de sociabilidade e de restrição das responsabilidades do Estado, comprometendo sobremaneira os rumos da Assistência Social enquanto política pública. Neste sentido,

o reordenamento institucional da área se deu sob uma perspectiva de reforma que privilegiou as metas de cortes de gastos e redução do déficit público, gerando o arrefecimento da capacidade do Estado de prover os serviços, graças ao enxugamento da máquina estatal.(LIMA, 2003, p. 26).

Os imperativos da LOAS não foram suficientes para superar o “caldo cultural” em que se constitui, historicamente, a Assistência Social, prevalecendo a realização das ações desarticuladas, paralelas e sobrepostas, entregues a vários órgãos e com forte presença das organizações sociais. Destaca-se ainda o custeio de ações diversas sob a rubrica da Assistência Social, distanciando-se do que preconiza a LOAS. “Tem-se como exemplo, na saúde, as ações de distribuição de medicamentos, bolsa-alimentação, aparelhos de órteses e próteses, e passes para transporte coletivo; na educação a distribuição de material didático, merenda escolar e, recentemente, os programas de bolsa-escola”. (BOSCHETTI; OLIVEIRA, 2002, p. 116).

Sem dúvida, o modelo sistêmico previsto pela LOAS aponta para a necessidade de um reordenamento institucional que, articulado às três esferas de governo, seja capaz de superar um campo marcado historicamente pela ausência de organicidade, fragmentação institucional, poucos recursos, ações pontuais e de baixa capacidade técnica. No entanto, como analisa Couto (2008, p. 187), isto só será possível quando a Assistência Social for

“[...] inscrita como direito social, produzido por uma participação ativa da população, com o poder executivo responsável e permeado por controle social que definirá os caminhos a ser percorridos pela política”.

A mudança no cenário político a partir de 2003, com a ascensão de Luiz Inácio Lula da Silva à condição de Presidente da República, contribuiu para a retomada do processo de fortalecimento da Assistência Social, fomentando a elaboração de instrumentos de normatização que possibilitem a operacionalização da assistência enquanto política pública. Sendo assim, em dezembro de 2003, a IV Conferência Nacional de Assistência Social aprovou a construção de uma agenda para 2004, deliberou a implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), para organizar a gestão da Assistência Social, de forma descentralizada, regionalizada e hierarquizada, tomando o território como referência no desenvolvimento das ações de proteção social.

Desse modo, foi aprovado, em outubro de 2004, por meio da Resolução 145, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), a Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e, logo em seguida, a Norma Operacional Básica (NOB/SUAS/2005), que vem propor a institucionalização da gestão da política, dando organicidade aos princípios e diretrizes estabelecidas pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e pela LOAS.

Esse processo de institucionalização da Assistência Social, na condição de política pública, tem sido bastante tensionado ao logo das últimas décadas. Portanto, o presente estudo reconhece que os avanços apontados pelas legislações infraconstitucionais - como a PNAS/2004, a NOB/SUAS, NOB-RH/SUAS, a Tipificação dos Serviços Socioassistenciais e demais normativas necessárias à afirmação do SUAS, enquanto sistema público de proteção social - têm sido resultado da correlação das forças sociais do país comprometidas com os princípios da democracia e da justiça social.

CAPÍTULO 2 - O Sistema Único de Assistência Social (SUAS): arquitetura institucional para a gestão da assistência social

Este capítulo objetiva traçar a arquitetura do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), tendo como parâmetro sua construção histórica da Política Nacional de Assistência Social (PNAS), como tripé da Seguridade Social Brasileira, conforme reza a Constituição de 1988. Descreve, portanto, o marco regulatório que institucionalizou a Gestão da Assistência Social como política pública de direito, as diretrizes, princípios e normativas organizacionais dos serviços e benefícios.

A Política Nacional de Assistência Social, regulamentada em 2004 (PNAS 2004)12, é instituida na contramão de um Estado mínimo instaurado sob o ideário neoliberal no governo FHC13, no último quartil da década de 1990. Mesmo sob esta ótica, esse processo representa um marco na trajetória da assistência social, enquanto política de Estado, responsabilidade pública e de diretos à cidadania. (SPOSATI, 2010, p. 12).

Ao passo que a PNAS14 é aprovada, também é regulamentado o Sistema Único de Assistência Social (SUAS), em 2005, que irá (re)definir o conjunto de regulações necessárias para consolidar a assistência social como um sistema nacional de proteção social. Sendo assim, “[...] um modelo de gestão descentralizado e participativo, constitui-se na regulação e organização em todo o território nacional das ações socioassistenciais.” (BRASIL, 2004).

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A nova Política Nacional de Assistência Social (PNAS, 2004), regulamentada por meio da resolução nº 145,

de 15 de outubro de 2004, do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), órgão superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura do órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social (atualmente, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome).

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Inicialmente se faz necessário diferenciar, conceitualmente, neoliberalismo, projeto neoliberal e modelo econômico neoliberal periférico. O primeiro diz respeito à doutrina político-econômica mais geral, formulada logo após a Segunda Guerra Mundial, por Hayek e Friedman, entre outros - a partir da crítica ao Welfare State e ao socialismo e através de uma atualização regressiva do liberalismo (ANDERSON, 1995). O segundo refere-se à forma como, concretamente, o neoliberalismo se expressou num programa político-econômico

específico no Brasil, como resultado das disputas entre as distintas frações de classes da burguesia e entre estas e as classes trabalhadoras. Por fim, o modelo econômico neoliberal periférico é resultado da forma como o projeto neoliberal se configurou, a partir da estrutura econômica anterior do país, e que é diferente das dos

demais países da América Latina, embora todos tenham em comum o caráter periférico e, portanto, subordinado ao imperialismo. Em suma, o neoliberalismo é uma doutrina geral, mas o projeto neoliberal e o modelo econômico a ele associado são mais ou menos diferenciados, de país para país, de acordo com as suas respectivas formações econômico-sociais anteriores. Fernando Henrique Cardoso, sociólogo, elegeu-se presidente no primeiro turno com 55% dos votos válidos. Popularmente chamado de FHC, assumiu a presidência em 1º de janeiro de 1995, com reeleição estendendo o seu governo até 2002. A ampla aliança partidária que sustentou a candidatura e o governo, possibilitou ao novo presidente contar com uma sólida base de apoio parlamentar. Isso permitiu a continuidade da política econômica e a aprovação de inúmeras reformas constitucionais (FILGUEIRAS, 2003).

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O SUAS configura-se como um instrumento de operacionalização de uma política pública que incorpora a regulação e organização dos serviços socioassistenciais em todo país, no qual busca opor-se às práticas históricas de proteção social vinculadas a vieses tuteladores, subalternizantes, focalizados e descontínuos15. (YAZBEK, 2008).

Neste sentido, o SUAS impulsiona a assistência social para o campo do direito, incorporando-se ao conjunto das demais políticas públicas de seguridade social, compondo o sistema de proteção social brasileiro, direcionando sua ação para redução dos riscos e vulnerabilidades sociais que transpõem os limites da capacidade protetiva de uma única política.

2.1 O SUAS – bases e prerrogativas para efetivação do direito socioassistencial

O Sistema Único de Assistência Social (SUAS), instituído em 2005 por força da Norma Operacional Básica (NOB/SUAS) e regulamentado em 2011 pela Lei 12.435, define o conjunto de regulações necessárias à organização e execução da assistência social na condição de política pública na provisão de serviços e benefícios sociassistenciais em todo território nacional.

A compreensão do SUAS retoma as prerrogativas da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), sinalizando a necessidade de concretude da política de assistência social, no campo do direito, assumindo um significado singular nesse novo projeto. Enquanto sistema público de proteção social, afirma a presença do Estado como central na proposição e execução dos serviços e benefícios socioassitenciais, atentando para os princípios da descentralização político administrativa e participação popular.

O SUAS organiza as ações de assistência social por meio da definição de padrões mínimos e universais, capazes de responder às demandas específicas desta política, estabelecendo a padronização dos serviços, a qualidade no atendimento, a definição da rede sociassistencial e o comprometimento governamental nas três esferas.

15_{“[...] A prática assistencialista na Assistência Social brasileira foi atravessada de focalismo, reducionismo,}

fortemente identificada com os desprovidos, despossuídos de capacidade econômica e “moral”, cujo

reconhecimento de atendido pela política de assistência social passava pela comprovação da pobreza, ou seja,

Desse modo, assume o desafio de romper com as práticas que historicamente marcaram a assistência social no país, firmadas na filantropia, na fragmentação, na focalização e seletividade. Trata-se, portanto, de um “sistema público não contributivo, descentralizado e participativo, que tem por função a gestão do conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social brasileira”. (PNAS, 2004, p. 86). De acordo com a NOB/SUAS 2012 são objetivos do SUAS:

I - consolidar a gestão compartilhada, o cofinanciamento e a cooperação técnica entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que, de modo articulado, operam a proteção social não contributiva e garantem os direitos dos usuários;

II - estabelecer as responsabilidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios na organização, regulação, manutenção e expansão das ações de assistência social;

III - definir os níveis de gestão, de acordo com estágios de organização da gestão e ofertas de serviços pactuados nacionalmente;

IV - orientar-se pelo princípio da unidade e regular, em todo o território nacional, a hierarquia, os vínculos e as responsabilidades quanto à oferta dos serviços, benefícios, programas e projetos de assistência social;

V - respeitar as diversidades culturais, étnicas, religiosas, socioeconômicas, políticas e territoriais;

VI - reconhecer as especificidades, iniquidades e desigualdades regionais e municipais no planejamento e execução das ações;

VII - assegurar a oferta dos serviços, programas, projetos e benefícios da assistência social;

VIII - integrar a rede pública e privada, com vínculo ao SUAS, de serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social;

IX - implementar a gestão do trabalho e a educação permanente na assistência social;

X - estabelecer a gestão integrada de serviços e benefícios;

XI - afiançar a vigilância socioassistencial e a garantia de direitos como funções da política de assistência social. (NOB/SUAS, 2012, p. 2).

Os objetivos elencados estão pautados nos seguintes princípios:

I - universalidade: todos têm direito à proteção socioassistencial, prestada a quem dela necessitar, com respeito à dignidade e à autonomia do cidadão, sem discriminação de qualquer espécie ou comprovação vexatória da sua condição;

II - gratuidade: a assistência social deve ser prestada sem exigência de contribuição ou contrapartida, observado o que dispõe o art. 35, da Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003 - Estatuto do Idoso;

III - integralidade da proteção social: oferta das provisões em sua completude, por meio de conjunto articulado de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais;

IV - intersetorialidade: integração e articulação da rede socioassistencial com as demais políticas e órgãos setoriais;

V – equidade: respeito às diversidades regionais, culturais, socioeconômicas, políticas e territoriais, priorizando aqueles que estiverem em situação de vulnerabilidade e risco pessoal e social. (NOB/SUAS, 2012, p. 2).

A Política Nacional de Assistência Social de 2004 (PNAS-2004) representa um marco na trajetória da assistência social, como política de Estado, responsabilidade pública e