A Gestão da Proteção Social no território: a arquitetura da gestão no

A habilitação de João Pessoa à condição de gestão plena da Assistência Social, em 2005, exigiu do município a organização da rede socioassistencial conectada ao parâmetros e determinações da PNAS/2004 e NOB/SUAS /2005. Coube, portanto, dispor de um conjunto de serviços e benefícios capazes de:

[...] prevenir situações de risco, por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, além de proteger as situações de violação de direitos [...] oferta de programas, projetos e serviços que fortaleçam vínculos familiares e comunitários, que promovam os beneficiários do Benefício de Prestação Continuada (BPC) e transferência de renda; que vigiem os direitos violados no território; que potencializem a função protetiva das famílias e auto-organização e conquista de autonomia de seus usuários. (SPOSATI, 2005, p. 101).

A primeira constatação foi a ausência de uma rede de serviço direcionada para a população em situação risco, sendo o foco da ação da Assistência Social, no primeiro ano de governo. Neste sentido, foi implantado um conjunto de equipamentos direcionados à população em situação de rua, ampliando a cobertura do atendimento na proteção social especial de alta complexidade. Em seguida, foi implantado o Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), reordenando as ações do Programa Sentinela, cuja referência seria o CREAS assim como também para todas as situações de violação de direitos, que deveriam ser direcionadas a este equipamento, na perspectiva de se criar no município uma referência para estas questões. Seguindo a prerrogativa de que a lógica do atendimento é o segmento social - famílias e indivíduos - e não a escala de risco em que se encontra, caberia a cada programa prover proteção nos seus dois níveis. Vale salientar que a discussão do território foi tangenciada nesse primeiro momento, pois como se tratava de um equipamento para cada modalidade de atendimento, todos foram implantados na região central da cidade.

Após essas intervenções, o foco da atenção foram os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), que, em número de cinco, apontavam a incapacidade de atender às demandas sociais locais. Em 2005, a capacidade de atendimento correspondia a 5000 mil famílias, sendo que 35.661 famílias somavam a base do Cad-Único e do Programa Bolsa Família. Este descompasso levou às seguinte inquietações: como afiançar proteção social compreendendo um conjunto de seguranças essenciais ao desenvolvimento humano, devendo ser processadas no âmbito do serviço referenciado no território como determina a PNAS/SUAS? Como afirmar os CRAS como porta de entrada da assistência social? Como torná-los instrumento organizador do SUAS no território?

A implantação dos CRAS em João Pessoa foi iniciada em agosto de 2004, começando pelo bairro do Cristo Redentor, seguindo para os bairros de Cruz das Armas, Mandacaru, Alto do Mateus e Valentina Figueiredo. Estas unidades foram instaladas dentro de Centros de Cidadania e de Juventude dos respectivos bairros, com exceção do Valentina,

que funciona em casa alugada pela prefeitura. Um olhar mais a fundo para a realidade dos CRAS nos fez perceber a ausência de preparação do município para a criação desses equipamentos, acarretando a precarização dos locais de funcionamento, uma vez que os quatro centros acima citados não dispõem de espaço próprio para execução de suas ações e mesmo o Centro do bairro Valentina, que dispõe de espaço exclusivo, é inadequado para desenvolvimento das ações e serviços de sua competência.

Neste sentido, outras questões surgiram nesse processo: Como tornar a política de assistência social central nas intervenções de governo? Como construir referências para a população em situação de vulnerabilidade social? Em que lugar esta população buscará o apoio necessário no atendimento às suas necessidades básicas, sejam emergenciais ou permanentes? A quem procurar? Onde procurar? Como construir processos e fluxos que garantam proteção a social?

A demanda que se apontava nesse período era a construção de equipamentos exclusivos que acomodassem os serviços de proteção social básica. Coube aqui indagar como tornar os CRAS referência quando não se dispunha sequer de espaços físicos estruturados e equipados, com ausência de quadros técnicos efetivos? E como avançar na descentralização dos serviços de proteção social, na perspectiva de aproximar as ações estatais da população nos territórios mais vulneráveis e que estudos e investimentos demandariam ao poder publico?

Nessa direção, foram elaborados alguns instrumentos necessários ao aprofundamento dessas questões e construir possibilidades, caminhos, na perspectiva de organizar os serviços e benefícios sociassistenciais, de forma a consolidar a assistência nos territórios: Topografia Social da João Pessoa/2010 e o Plano Municipal de Assistência Social 2011.

A Topografia Social da João Pessoa/2010 revelou uma rede socioassistencial frágil diante das demandas sociais apresentadas nos territórios de maior vulnerabilidade social, uma forte presença da sociedade civil na execução dos serviços de proteção social especial municipal por meio de organizações não governamentais (ONGs) e uma pulverização de ações no interior da SEDES, expondo suas debilidades no ordenamento dos da politica em âmbito municipal.

Um aspecto que chamou a atenção foi a dificuldade da gestão organizar os espaços e equipamentos públicos existentes, de modo a atender as normativas vigentes, sobretudo no que determina a Resolução 109, de dezembro de 2009.

Vale salientar que as estruturas físicas estatais, no âmbito da SEDES, estavam para amparar outras políticas, seja de Segurança Alimentar, seja de Mobilização Comunitária e

Participação Popular. Situação bastante emblemática para consolidar o SUAS, compreendendo que este requer um conjunto de equipamentos adequados, capazes de processar serviços, projetos e benefícios localizados em lugares estratégicos, de modo a viabilizar a inclusão e proteção social, cuja maior referência recai sobre os CRAS. Neste sentido, territorializar estes serviços é medida incondicional ao funcionamento da rede socioassistencial, na perspectiva de garantir a integralidade do atendimento e intersetorialidade das ações.

A rede de serviços conforme Sposati, (2010), deve cumprir funções de vigilância social, defesa de direitos e proteção social básica e especial. Estas funções, como determina a PNAS-04, afiançam as seguranças sociais de acolhida, convívio, autonomia e sobrevivência, sempre na direção de afiançar direitos e promover a inclusão social.

A proteção social básica busca desenvolver atenções voltadas para o convívio e autonomia, cuja efetivação se processa nos Centros de Referência em Assistência Social (PNAS/2004). No município, este nível de proteção estava organizado, entre 2006 e 2009, em oito Centros de Referência em Assistência Social; acrescentavam-se aos mesmos 11 serviços que operam atividades proporcionadoras de segurança e convívio. Deste modo, estava formada por 20 (vinte) unidades de execução direta, onde há uma complementaridade dessas ações desenvolvidas por oito entidades conveniadas pelo Fundo Municipal de Assistência Social.

QUADRO 20 - Rede de Proteção Social Básica Gestão Direta

TIPO DE SERVIÇO/PROGRAMA QUANTIDADE %

Centros de Referência da Assistência Social (CRAS) 8 40

Balcão de direitos 1 5

Serviços de convívio para idosos 2 10

Serviços de convívio para crianças e adolescentes 2 10

Centros de juventude 6 30

Circo-escola 1 5

TOTAL 20 100

FONTE: Topografia Social do Município de João Pessoa (2010)

Na proteção social básica, assenta-se ainda a discussão sobre os benefícios sociassistenciais, que devem ser processados articulados aos serviços, ou melhor dizendo, devem se constituir parte deles, pois a política pressupõe o acompanhamento sistemático aos beneficiários, identificando-os como público prioritário, alvo das intervenções dos serviços (PNAS/2004).

Como equacionar este paradigma diante da factível discrepância entre número de beneficiários e disponibilidades de serviços e recursos humanos capazes de assegurar

atendimento à população? Esta discussão extrapola a dinâmica local, que termina por reproduzir a tendência que a Assistência Social assume na conjuntura nacional, demonstrando uma incapacidade de equalizar benefícios e serviços, seja no que se refere ao financiamento, seja no que se refere à capacidade gerencial de processar tais benefícios/aquisições sociais.

É factível a irracionalidade como são processados os benefícios socioassistenciais na esfera federal, mesmo reconhecidamente o público como direito social pela CF/88, regulamentados pela LOAS/93, cujos recursos alocados no Fundo Nacional de Assistência Social são processados em diversos órgãos do governo, fomentando a fragmentação, a pulverização e consequentemente dificultando a construção de uma identidade e/ou especificidade para a área da Assistência Social. Será a Secretaria Nacional de Assistência Social incapaz de gerir tais atribuições?

Como exemplos dessas discrepâncias, destacamos: Benefício de Prestação Continuada (BPC) e Renda Mensal Vitalícia (RMV) sob o comando do INSS, a transferência de renda, por meio do Programa Bolsa Família, sob competência da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), e os benefícios eventuais, a cargo dos municípios. Não se pretende nesse estudo aprofundar tal questão, mas se faz necessário pontuá-la, enquanto elemento balizador na construção de um sistema que se pretende único, integrado e descentralizado de proteção social no espectro da assistência.

Esses reflexos se adensam nos municípios, cujos conceitos e normas ganham materialidade, onde de fato os direitos se substantivam nas ações e serviços, onde a proteção social se efetiva. Para Sposati (2010, p,136), “essa estrutura fragmentada por programas, própria do nível federal que exerce, sobretudo, a coordenação/normatização/financiamento possivelmente não garante a dinâmica necessária à gestão local, o que merece ser avaliado”.

Nesta perspectiva, João Pessoa não foge à regra. A condução dos benefícios, seja eventual, seja de transferência de renda no município, é processada em estruturas específicas, desconectadas dos serviços de proteção social básica, cabendo aqui algumas indagações: como construir referências, como estabelecer portas de acesso único na assistência social, como firmar as seguranças sociais de forma integral, como garantir o acompanhamento sistemático pelos CRAS aos beneficiários, desvinculando ou fragmentando essa garantias? A discussão da intersetorialidade talvez aponte saídas nesta direção. Contudo, não responde à dimensão racional que envolve a operacionalização política de Assistência Social. Por que restringir a ação do CRAS ou demandar novos espaços para processar algo de sua competência? Esta não seria, portanto, uma forma de perpetuar a fragmentação e a

pulverização das ações, dificultando a construção de identidades necessárias à afirmação política do SUAS?

Os benefícios eventuais no município são operacionalizados num equipamento denominado de Balcão de Direitos (criado pela Lei Complementar no 037, que regula o disposto no art. 69 da Lei Orgânica do Município e torna sem efeito a Lei 5972/88), instalado no mesmo equipamento do órgão gestor, sendo referência para os 59 bairros da cidade, ofertando as garantias previstas no art. 22 da LOAS e do Decreto 6.306, de 14 de dezembro de 2007, regulamentado, em nível municipal, pela Lei 12.015, de 23 de dezembro de 2010. Dessa forma o Balcão de Direitos processa, em caráter emergencial, os auxílios natalidade, funeral, moradia, alimentação, traslados, em forma de bens de consumo a indivíduos com renda per capita igual ou inferior a um quarto do salário mínimo.

Sem desconsiderar a iniciativa do município em regulamentar os benefícios em âmbito municipal, dando um passo à frente no reconhecimento deste enquanto direito social, observa-se o condicionamento desse direito ao equipamento recém-criado, cuja nomenclatura não se confirma na Resolução 109, de 11 de novembro de 2009. Seria uma de restringir o acesso por parte da população? Dados da SEDES (2008) revelam que 35% dos benefícios eventuais não atendidos, negados, são demandados dos CRAS, revelando não só existe falta de articulação entre os serviços, mas revelam um descompromisso da gestão no fortalecimento dos CRAS como processador de garantias sociais.

os benefícios eventuais da assistência social, previstos no art. 22 da LOAS, integram o conjunto de proteções da política de assistência social, e neste sentido, inserem-se no processo de reordenamento de modo a garantir o acesso à proteção social ampliando e qualificando as ações protetivas. (Resolução nº 39 CNAS/2010).

O Programa Bolsa Família, no ano de 2004, foi implantado em João Pessoa, como em todo Brasil, de acordo com a Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e Decreto nº 5.749, de 11 de abril de 2006. No município, o referido programa e o Cadastro Único tiveram sua operacionalização iniciada pela Secretaria Municipal de Educação. A partir de 2005, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social assumiu a gestão do Programa Bolsa Família e Cadastro Único, com sede na região central da cidade, se responsabilizando pelo cadastramento das famílias e pelo monitoramento e acompanhamento das condicionalidades, inclusive da Educação, até o ano de 2007. A condicionalidade da Saúde sempre esteve a cargo da Secretaria Municipal de Saúde.

Conforme dados do último Censo Demográfico, no município, em agosto de 2010, a população total era de 723.515 residentes, dos quais 35.251 se encontravam em situação de extrema pobreza, ou seja, com renda domiciliar per capita abaixo de R$ 70,00. Isto significa que 4,9% da população municipal vivem nesta situação. Do total de extremamente pobres, 303 (9%) residem no meio rural e 34.948 (99,1%), no meio urbano.

O Programa Bolsa Família (PBF) é uma estratégia de transferência direta de renda com condicionalidades, para as famílias em situação de pobreza. Ao ingressar no PBF, a família se compromete a cumprir as condicionalidades do Programa nas áreas de saúde e educação, que são: manter as crianças e adolescentes em idade escolar frequentando a escola e cumprir com os cuidados básicos em saúde, ou seja, o calendário de vacinação, para as crianças entre 0 e 6 anos, e a agenda pré e pós-natal para as gestantes e mães em amamentação.

O PBF integra o Fome Zero, que visa assegurar o direito humano à alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e nutricional e contribuindo para a erradicação da extrema pobreza e para a conquista da cidadania pela parcela da população mais vulnerável à fome. As condicionalidades do Programa Bolsa Família exigem uma ação intersetorial com as políticas de Saúde e Educação, no cumprimento de requisitos para a manutenção do benefício. A criança deve estar frequentando a escola, cumprir o calendário da saúde, assim como a gestante e a nutriz. Contudo, esta exigência não recai para a assistência social, quando se trata da participação desse público nas atividades socioeducativas, de convívio, dentre outras que os CRAS desenvolvem. Não há aqui um dissenso, considerando que é o CRAS responsável pela inclusão, acompanhamento e monitoramento das famílias em situação de vulnerabilidade social? Esta formatação termina contribuindo subliminarmente para justificar a fragmentação, a ausência de foco na construção de plataformas de trabalho e na conformação da precarização em que está inserida a assistência social.

Os demais benefícios – BPC e RMV – são operacionalizados pelas agências do INSS, cuja interlocução com os CRAS é permeada pelos encaminhamentos dos usuários a essas agências. Houve, em 2009, uma tentativa de descentralizar o acompanhamento desses beneficiários entre os CRAS existentes à época (oito unidades), contudo esta proposta se confrontou com a ausência de um rede de CRAS estruturada e uma política de recursos humanos definida, capaz de garantir o atendimento a essas famílias.

A discussão serviço e benefícios, no âmbito da Assistência Social, exige a revisão das formas e processos adotados no país, no que tange os métodos, o financiamento, as condições estruturais dos equipamentos e de uma política de recursos humanos, de modo a

construir uma rede socioassistencial capaz de garantir a proteção social, assegurando o princípio da integralidade, em primeira instância, e da intersetorialidade.

Quando define um sistema único, a PNAS/2004 sinaliza para a necessidade de construir unidade, de agregar o conjunto de iniciativas nessa área de forma a organizar uma rede hierarquizada de serviços capaz de atender a população nas diversas situações, seja de privações, perdas e reparos de danos. Deste modo, apreender a dinâmica do território é fundamental para a assistência social, no que tange aos aspectos organizacionais, de planejamento, avaliação e implementação dos serviços e benefícios.

Ganha terreno, nesta discussão, a territorialização da política de Assistência Social, indicando para descentralização dos serviços, para observação e leitura dos territórios vulneráveis como um indicador para ampliação da rede.

O estudo realizado em 2010, denominado Topografia Social da Cidade de João Pessoa, possibilitou uma análise da rede socioassistencial no município, como estavam localizados/organizados os serviços, tomando como referência os territórios de maior vulnerabilidade social e a densidade populacional com enfoque para os beneficiários dos programas de transferência de renda. Esse instrumento teve papel relevante na construção do olhar da gestão municipal para os territórios e suas especificidades. Podemos observar que, até o fechamento desse estudo, a ampliação da rede de proteção social básica considerou os indicadores da Topografia quando na implantação dos novos CRAS municipais.

A insuficiência de estudos e instrumentos que possibilitem diagnósticos precisos, com definição indicadores sociais, tem comprometido as tomadas de decisões dos gestores locais em definir prioridades na implantação de serviços na assistência social e na indicação dos territórios vulneráveis com indicadores para instalação da rede socioassistencial.

A construção da rede de serviços nos municípios brasileiros ocorreu em sua maioria por iniciativas privadas (seja por parte da igreja e ou damas de caridade) e nas instâncias públicas de forma segmentada nas três esferas de governo. Em João Pessoa esta realidade se reflete sobretudo na rede de proteção social especial, cuja maioria dos serviços ainda acomodam-se no setor privado, complementando as ações estatais por meio de convênios firmados via Fundo Municipal de Assistência Social.

QUADRO 21 – Rede de Proteção Social Especial Direta

TIPO DE SERVIÇO/PROGRAMA Qt. %

Centro de Referência Especializado em Assistência Social (CREAS) 3 21 Centro de Atendimento as Vítimas de Violência (CEAV) 1 7 Centro de Referência para Pessoas com Deficiência 1 7 Serviço de Abordagem de Rua para Crianças e Adolescentes 1 7

Casa de Acolhida e Abrigo para Crianças e Adolescentes 4 29 Unidades de Trabalho com Crianças Egressas de Trabalho Infantil 2 14

Abrigo de adultos 1 7

Casa de Passagem para Crianças e Adolescentes em Situação de Rua 1 7

TOTAL 14 100

FONTE: Topografia Social do Município de João Pessoa (2010)

A cobertura conveniada é formada por organizações não governamentais e compreende oito serviços, na proteção social básica, e dezenove serviços, na proteção social especial, conforme quadros a seguir.

QUADRO 22 - Rede de Proteção Social Básica Conveniada

TIPO DE SERVIÇO/PROGRAMA QUANTIDADE %

Serviço de convívio para idosos 1 13

Serviço de convívio para crianças e adolescentes 7 88

TOTAL 8 100

FONTE: Topografia Social do Município de João Pessoa (2010)

QUADRO 23 – Rede de Proteção Social Especial Conveniada

TIPO DE SERVIÇO/PROGRAMA QUANTIDADE %

Serviços de convívio para idosos 1 5

Serviços de convívio para Crianças e Adolescentes 4 21 Serviços de Atendimento à Pessoa com Deficiência 3 16 Serviço para Crianças Egressas de Trabalho Infantil 11 58

TOTAL 19 100

FONTE: Topografia Social do Município de João Pessoa (2010)

O estudo realizado na Topografia Social da Cidade confirmou algumas impressões aqui já apontadas e revelou outras: fragilidades na composição da rede, várias portas de acesso para os serviços, pulverização de ações, descompasso entre serviço e benefício, a partir do olhar do território.

A Norma Operacional Básica em 2005 regulamenta a territorialização da política de assistência social, designando os territórios de proteção social como locus de oferta das seguranças socioassistenciais, situando-as nos espaços de maior incidência de risco e vulnerabilidades a que a população está submetida. Neste sentido, a Topografia Social da Cidade sinaliza para a construção dos territórios de proteção social na cidade, tendo como referências indicadores de exclusão/inclusão social, demanda e oferta de serviços e benefícios, a divisão político-administrativa da cidade, que compreende as 14 regiões orçamentárias; e as recomendações da NOB/SUAS (2010), no que tange à taxa de vulnerabilidade social e à obrigatoriedade da implantação de CRAS nos territórios vulneráveis.

A análise da rede socioassistencial no território identificou, de um lado, a concentração de equipamentos em determinadas áreas/bairros e, do outro, áreas/bairros

totalmente descobertos, “desprotegidos”, demonstrando as fragilidades na estruturação dessa rede.

O mapa a seguir indica esta desorganização espacial/territorial na disponibilização dos serviços da rede.

FIGURA 10 – Localização da rede sociassistencial por bairro e Região Orçamentária de João Pessoa, 2009.

FONTE: Topografia Social do Município de João Pessoa (2010), 2010, p. 140.

O olhar para rede socioassistencial a partir de sua localização permite identificar 52 unidades de serviço, sendo 21 de proteção social básica e 31 de proteção social especial. Os serviços de proteção social básica são em quase sua totalidade (85%) de gestão direta do ente municipal, enquanto que, na proteção social especial, esta situação se modifica, pois 52% dos