O financiamento da Política de Assistência Social

O processo de regulamentação do financiamento da política de assistência social se dá por meio dos fundos, do plano e do conselho. A base legal que regulamenta o cofinanciamento está inscrita no artigo 195 da Constituição Federal de 1988, o qual define:

A seguridade será financiada por toda sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da Lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais:

I. do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre;

II. do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201;

III. sobre a receita de concursos de prognósticos;

IV. do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar (BRASIL, 2006, p. 140).

A lógica de financiamento para esta política vincula-se ao reconhecimento de que as ações e serviços devem ser ofertados de forma descentralizada e participativa, reconhecendo os fundos como unidade orçamentária na qual são alocados os recursos de cada esfera de governo. (BRASIL, Lei 4.320/64).

Na política de assistência social, os fundos foram regulamentados pela Lei 8.742, de 07 de dezembro de 1993, no artigo 28, que trata do financiamento dos serviços, programas e projetos através dos entes federados. A instituição dos fundos significa nova forma de administrar os recursos públicos, tendo por base a transparência e o controle social como estratégia de participação da sociedade civil na execução financeira e orçamentária.

De acordo com orientações emanadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), os fundos de assistência social devem ser inscritos no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica (CNPJ), iniciativa que objetiva assegurar maior transparência na identificação das contas. Na política de assistência social, os fundos estão vinculados ao órgão gestor desta política, sendo o gestor da área ser o seu ordenador de despesas.

As normatizações para o financiamento seguiram as seguintes bases legais:

QUADRO 04 – Bases legais na Gestão Financeira do SUAS BASE LEGAL DO FINANCIAMENTO

Lei nº 4.320/1964 – Normas do Direito Financeiro

Constituição Federal de 1988 (art. 195 – Seguridade Social, 203 e 204 – Assistência Social; e 165 a 169 – Orçamentos)

Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) – Lei nº 8.742/1993

Constituição Federal de 1988 (art. 195 - Seguridade Social; 203 e 204 – Assistência Social; e 165 a 169 - Orçamentos)

Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) – Lei nº 8.742/1993

Lei nº 8.666/1993 - Institui normas para licitações e contratos da Administração Pública

Lei nº 9.604/1998 - Repasse automático de recursos do FNAS aos FEAS, FMAS e ao Fundo do DF

Lei nº 9.720/1998 – Estabelece como condição de recebimento de recursos do FNAS a comprovação orçamentária dos recursos próprios destinados à Assistência Social, alocados em seus respectivos Fundos de Assistência Social

Quanto ao orçamento da assistência social, a NOB/SUAS orienta para o cofinanciamento fundo a fundo e destaca as peças orçamentárias da administração pública como ferramentas que asseguram rubricas específicas para os investimentos na assistência social no âmbito da seguridade social, assim denominadas:

Plano Plurianual (PPA) - expressa o planejamento das ações governamentais de médio prazo e envolve quatro exercícios financeiros, tendo vigência do segundo ano de um mandato até o primeiro do mandato seguinte.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) – define as prioridades, metas e estabelece estimativas de receita e limites de despesa a cada ano, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual.

Orçamento Anual (LOA) – explicita as prioridades e as possibilidades de gastos em rubricas de receita e despesa para o ano respectivo, identificando os benefícios tributários, financeiros e creditícios. É composta pelo orçamento fiscal, que compreende os fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta e as fundações públicas; pelo Orçamento de Investimentos das Estatais, nas empresas em que o poder público detenha maioria do capital social com voto direto; e pelo Orçamento da Seguridade Social, que congrega as Políticas de Saúde, de Previdência e Assistência Social, abrangendo todas as entidades e órgãos a elas vinculadas, seja da administração direta ou indireta, os fundos e fundações públicas. (NOB/SUAS, 2005 p. 119-120).

Este conjunto de instrumentos forma a gestão financeira-orçamentária da assistência social, contribuindo sobremaneira, na articulação das funções “de planejar, orçar, executar, acompanhar, fiscalizar e avaliar os recursos aplicados na área”. (MARQUES, 2009, p. 260). Para Evilásio Salvador (2012), o orçamento é um elemento importante na discussão da política social, pois ultrapassa a dimensão técnica da estruturação contábil, constituindo-se numa arena de disputa das forças e interesses de uma sociedade, indicando a direção do Estado no atendimento das demandas sociais. Nesta perspectiva, disputar o orçamento para a assistência significa “estender direitos de cidadania a todos, ampliando o alcance das políticas públicas”. (SPOSATI, 2007, p. 448-9).

Ao definir o fundo como instância de alocação de recursos para execução da política, construiu-se um novo significado na forma de gerir e captar os recursos, que historicamente eram efetivados através de convênios, possibilitando desse modo a continuidade de serviços, programas, projetos e benefícios, respeitando as peculiaridades locais.

Em que pesem os avanços, essa lógica ainda persiste nos dias atuais. De acordo com o Censo/SUAS 2011, somente 61% dos municípios declararam que executam os recursos próprios nos fundos municipais; e quando se refere ao cofinanciamento estadual, este percentual cai para 53% dos municípios que recebem recursos dos estados.

Observamos que uma parcela significativa dos estados e municípios brasileiros ainda não regulamentaram os fundos, prevalecendo a lógica de convênios e contratos, resguardando a descontinuidade e a sobreposição das ações da assistência social. O financiamento do SUAS está organizado em pisos, tendo como referência os níveis de proteção, o aprimoramento da gestão, a gestão do Bolsa Família e do Cadastro Único.

FIGURA 03 – Modalidades e instrumentos para o cofinanciamento.

FONTE: Ministério de Desenvolvimento Social/Secretaria Nacional de Assistência Social

O cofinanciamento do sistema pressupõe regras para habilitação dos municípios no acesso e operacionalização dos recursos, resguardando o art. 30 da LOAS, quando preconiza que cada esfera de governo deve contar com alocação de recursos próprios em seu orçamento para as ações da área.