CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO CURSO DE DOUTORADO
HENRIQUE GUIMARÃES COUTINHO
OS CONSELHOS DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL DO FUNDEB E A GESTÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO: UM ESTUDO EM
MUNICÍPIOS NORDESTINOS
Recife 2015
OS CONSELHOS DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL DO FUNDEB E A GESTÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO: UM ESTUDO EM
MUNICÍPIOS NORDESTINOS
Tese de Doutorado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em
Educação da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para obtenção do grau de Doutor em Educação.
Orientadora: Profa. Dra. Janete Lins de Azevedo
Recife 2015
OS CONSELHOS DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL DO FUNDEB E A GESTÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO: UM ESTUDO EM
MUNICÍPIOS NORDESTINOS
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco, como requisito parcial para a obtenção do título de Doutor em Educação.
Aprovada em: 11/05/2015.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Janete Maria Lins de Azevedo (Orientadora)
Universidade Federal de Pernambuco
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Carlos Roberto Jamil Cury (Examinador Externo)
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
_______________________________________________________________ Prof. Dr. Alfredo Macedo Gomes
(Examinador Interno)
Universidade Federal de Pernambuco
_______________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Ana de Fátima Pereira de Sousa Abranches (Examinador
Externo)
Fundação Joaquim Nabuco
___________________________________________________________ Prof.ª Dr.ª Ana Lúcia Félix dos Santos (Examinador Externo)
À minha mãe, Ana, pelo exemplo de vida e toda dedicação e amor ao longo de mais 47 anos de convivência. A Silvana, minha esposa, amiga, parceira de todas as horas, agradeço por toda força, companheirismo, paciência e amor dispensados durante este processo de doutoramento. Vítor e Clara, meus filhos, que apesar da pouca idade, tantos exemplos e lições de vida me deram e continuam a me dar a cada dia.
Ao amigo e pai, Francisco (Memena), parceiro sempre presente em todas as horas da minha vida. À Raísa, Ramon, Pedro e Sávio que presenciaram e torceram pelo sucesso desta longa caminhada, obrigado por tudo. Não podia, nesta hora, esquecer-me de duas pessoas que já estão em outro plano: meu irmão Rodrigo (in memoriam) que tão cedo partiu e minha avó Ninon (in memoriam) e que certamente de algum lugar me deram força.
À minha orientadora Janete Lins de Azevedo que além da competência, dos ensinamentos, da disponibilidade e da paciência, conduziu este processo de doutoramento com muita gentileza, atenção e dedicação.
Aos amigos e parceiros de anos de trajetória pessoal, acadêmica e profissional Flávio Cireno, Jorge Alexandre Neves, Denílson Bandeira Coelho, Maximiliano Carneiro da Cunha e Andiara Lopes.
Aos Professores e Professoras que fazem parte deste Programa de Pós-Graduação em Educação e que muito contribuíram para minha formação
AGEE Teoria da Agenda Global Estruturada da Educação
ANPAE Associação Nacional de Política e Administração da Educação ANPED Associação Nacional de Pós Graduação e Pesquisa em Educação BDTD Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CACS Conselho de Acompanhamento e Controle Social
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CEMC Teoria da Cultura Educacional Mundial Comum
CF Constituição Federal
CNT Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação CONAE Conferência Nacional de Educação
CONED Congresso Nacional de Educação DRU Desvinculação de Receitas da União
EC Emenda Constitucional
EJA Educação de Jovens e Adultos FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FHC Fernando Henrique Cardoso
FINEP Financiadora de Estudos e Projetos FMI Fundo Monetário Internacional
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação FNDEP Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública FPE Fundo de Participação dos Estados
FPM Fundo de Participação dos Municípios FUNDAJ Fundação Joaquim Nabuco
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IDHM Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
INEP Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IPEA Instituto Econômico de Pesquisa Aplicada
IPI-Exp Imposto sobre Produtos Industrializados Proporcional às Exportações IPVA Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
ITCMD Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação ITR Imposto Territorial Rural
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MEC Ministério da Educação
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONG Organização Não Governamental
PAR Plano de Ações Articuladas
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PEQ Programa Estadual de Qualificação Profissional PIB Produto Interno Bruto
PME Plano Municipal de Educação PNE Plano Nacional de Educação SME Secretaria Municipal de Educação
Quadro 1 - Trabalhos Distribuídos por Área de Conhecimento ... 20
Quadro 2 - Estratégias e Procedimentos Metodológicos dos Estudos ... 21
Quadro 3 - Natureza e Objetivos dos Trabalhos Disponíveis na BDTD ... 21
Quadro 4 - Competências das Esferas de Governo na Educação ... 60
Quadro 5 - Metas do PNE (2014-2024) ... 67
Quadro 6 - Educação e Financiamento na Constituição 1988 ... 99
Quadro 7 - Composição dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef (CACS) ... 127
Quadro 8 - Composição dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb ... 130
Quadro 9 - Fundef e Fundeb: composição, funcionamento e estruturação dos conselhos. ... 132
Quadro 10 - Distribuição do Número de Questionários Aplicados ... 145
Tabela 1 - Características sócio-demográficas e educacionais dos estados
nordestinos ... 140
Tabela 2 - Caracterização dos Municípios ... 148
Tabela 3 - Nível de Escolaridade dos Secretários de Educação Pesquisados ... 152
Tabela 4 - Nível de escolaridade dos Conselheiros do Fundeb Pesquisados ... 153
Tabela 5 - Declaração dos conselheiros sobre o modo como passaram a integrar o conselho ... 154
Tabela 6 - Segmento que exerce a presidência do conselho, segundo a declaração dos conselheiros ... 155
Tabela 7 - Declaração dos pesquisados sobre a posse, ou não de recursos próprios por parte do Conselho. ... 157
Tabela 8 - Autonomia que os pesquisados declararam ter o município em relação à aplicação dos recursos do Fundeb ... 158
Tabela 9 - Nível de Autonomia que os secretários declararam ter o município em relação às diretrizes e recursos do Fundeb ... 158
Tabela 10 - Percentual do Fundeb gasto com o pagamento dos profissionais da educação no município, segundo que os secretários e conselheiros ... 159
Tabela 11 - Percepção dos entrevistados sobre o valor dos recursos do Fundeb para financiar as despesas municipais com educação ... 160
Tabela 12 - Frequência com que ocorre a articulação entre o conselho e a SME segundo os sujeitos pesquisados ... 160
Tabela 13 - Frequência com que os conselhos do Fundeb são convocados pela SME para discutir a educação segundo os sujeitos pesquisados. ... 161
Tabela 14 - Acompanhamento e fiscalização dos recursos do Fundeb ... 164
Tabela 15 - Declaração dos pesquisados sobre o nível de controle dos recursos do Fundeb por parte do conselho ... 165
Tabela 16 - Frequência dos conselheiros às reuniões do conselho ... 166
Tabela 17 - Informação dos conselheiros sobre a sua influência nas decisões do conselho de acordo com o segmento a que pertencem ... 167
Tabela 18 - Dificuldades em compreender documentações do conselho segundo a visão dos conselheiros ... 168
como aplicar os Recursos do Fundeb. ... 171 Tabela 20 - Distribuição dos segmentos presentes nos conselhos em relação ao
Esta tese discutiu gestão municipal, participação social e financiamento da educação no contexto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb considerando o contexto brasileiro de regime federalista cooperativo. A ideia central da pesquisa foi analisar em que medida a gestão educacional de municípios nordestinos possui autonomia sobre os recursos do Fundeb para atender suas próprias demandas locais e qual o papel dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social como parte importante do conjunto de esferas responsáveis pela participação da sociedade neste processo. O trabalho apresenta uma discussão teórica primeiramente trata da relação entre Estado e Sociedade Civil considerando as concepções de contrato social e regulação. Em seguida faz uma discussão sobre o federalismo cooperativo no Brasil no âmbito da descentralização das políticas educacionais. Trata do financiamento educacional no Brasil desde as iniciativas do tempo colonial, passando pelas diversas Constituições Federais até chegar ao Fundeb. Finaliza a parte teórica discutindo gestão democrática, participação da sociedade e conselhos como estruturas singulares e contraditórias, por fazerem parte da gestão ao mesmo tempo em que funcionam como canais de fiscalização da sociedade. A pesquisa de campo apresentou duas etapas: quantitativa e qualitativa. A primeira etapa, utilizando uma amostra representativa, aplicou questionários em 382 municípios nordestinos com secretários de educação e conselheiros do Fundeb. A segunda etapa promoveu entrevistas abertas em profundidade com os secretários de educação e os conselheiros representantes da sociedade em dois municípios, uma capital e uma cidade de pequeno porte dentro de um mesmo estado do Nordeste. Os resultados mostraram que a gestão educacional local apresenta autonomia parcial em relação à aplicação dos recursos do fundo por conta das suas limitações financeiras impostas pela estrutura de arrecadação da federação brasileira. Em relação à participação social os dados mostraram que existe a presença dos segmentos nas atividades, mas com suas ações participativas limitadas por diversos fatores internos e externos ao conselho. A conclusão do trabalho é que os municípios possuem autonomia administrativa, mas comprometida pela falta de condições financeiras para atender suas próprias demandas locais. Existe uma dependência exagerada em relação aos recursos do Fundeb, que em grande parte dos municípios são insuficientes para cobrir os gastos educacionais. Os conselhos atuam mais como instituições legitimadoras das ações da administração municipal do que como esferas de acompanhamento e fiscalização dos recursos do fundo.
Palavras - chave: Educação. Financiamento. Federalismo. Gestão educacional. Participação.
The current thesis discussed municipal management, social participation and social funding in the context of the Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb considering the Brazilian cooperative federalist regime context. The main research idea consisted in analyzing to what extend the educational management of the Brazilian Northeastern municipalities possesses autonomy over the Fundeb resources to meet their own local demands and what the role of the Counselors as an important part of the set of spheres responsible for the participation of society in such process. The current work presents a theoretical discussion that addresses first the relation between State and Civil Society considering the conceptions of social contract and regulation. Next, a discussion about the Brazilian cooperative federalism within the decentralization of educational policies framework is presented. This work also deals with the educational funding in Brazil since initiatives of the colonial period, through several Constituencies Federalists until reaching the Fundeb. It concludes the theoretical part by discussing democratic management, social participation and councils as singular and contradictory structures, for being part of the management while working as society supervisory channels. The field research was divided into two steps: quantitative and qualitative. The first step, by using a representative sample, applied questionnaires in 382 Northeastern municipalities to education secretaries and directors of Fundeb. The second step promoted open interviews with the education secretaries and the representatives counselors of society in two municipalities: a capital city and a small town in a same Brazilian Northeast State. The results showed that the local educational management presents partial autonomy in relation to the application of the Fund's resources on behalf of its financial limitations imposed by the revenue structure of the Brazilian federation. Regarding social participation, the data showed that there is the presence of the segments in the activities, but with their participatory activities limited by several internal and external factors to the council. The work concludes that the municipalities have autonomy, but compromised by lack of financial resources to meet their own local needs. There is an over-reliance on Fundeb resources, which in most municipalities are insufficient to cover educational expenses. The councils act more as legitimizing institutions of the actions of municipal administration than as an accompaniment and supervision of the fund's resources spheres.
En esta tesis se analiza la gestión municipal, la participación social y el financiamiento de la educación en el contexto del Fondo para el Desarrollo de la Educación Básica y de mejora de Profesionales de la Educación - Fundeb teniendo en cuenta el contexto brasileño de régimen federalista cooperativa. La idea central de la investigación fue analizar el grado en el que la gestión educativa municipios del noreste tienen autonomía sobre los recursos Fundeb para satisfacer sus propias necesidades locales y el papel de los Consejos de Supervisión y Control Social como una parte importante del conjunto de esferas encargadas de participación de la sociedad en este proceso. El artículo presenta una teóricas discusión trata principalmente de la relación entre Estado y sociedad civil teniendo en cuenta los conceptos de contrato y de regulación social. Lo siguiente es una discusión del federalismo cooperativo en Brasil como parte de la descentralización de las políticas educativas. Es iniciativas educativas de financiación en Brasil desde la época colonial, a través de las diversas Constituciones federales para llegar a la Fundeb. Finaliza la parte teórica de discutir la gestión democrática, la participación social y el asesoramiento como estructuras naturales y contradictorias, por ser parte de la gestión, al mismo tiempo actuar como canales de control de la sociedad. La investigación de campo presenta dos etapas: cuantitativos y cualitativos. El primer paso, utilizando una muestra representativa, cuestionarios aplica en 382 municipios del noreste con secretarios de educación y directores de Fundeb. La segunda etapa promovió entrevistas abiertas con los secretarios de educación y representantes de asesores de la Sociedad en dos ciudades, una capital y un pequeño pueblo en el mismo estado en el noreste. Los resultados mostraron que la gestión educativa local tiene autonomía parcial en relación con la aplicación de los recursos del Fondo en nombre de sus limitaciones financieras impuestas por la estructura de ingresos de la federación brasileña. Sobre la participación social datos mostraron que existe la presencia de los segmentos en las actividades, pero con sus actividades participativas limitadas por varios factores internos y externos a la junta. La conclusión es que los municipios tienen autonomía, pero comprometida por la falta de recursos financieros para satisfacer sus propias necesidades locales. Hay un exceso de confianza en los recursos Fundeb, que en la mayoría de los municipios son insuficientes para cubrir los gastos de educación. Los consejos actúan más como una legitimación de las instituciones de las acciones de la administración municipal que como las bolas de acompañamiento y supervisión de los recursos del fondo.
Palabras - clave: educación, finanzas, el federalismo, la participación de la gestión educativa.
1.INTRODUÇÃO ... 15
2. POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL: ESTADO E SOCIEDADE ... 27
2.1 ESTADO E SOCIEDADE: UMA RELAÇÃO COMPLEXA ... 27
2.2 ESTADO, REGULAÇÃO E POLÍTICAS EDUCACIONAIS ... 39
3. FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÃO E REGIME DE COLABORAÇÃO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO ... 51
3.1 FEDERALISMO BRASILEIRO: ORIGENS E ORGANIZAÇÃO DO ESTADO. . 53
3.2 FEDERALISMO COOPERATIVO NA EDUCAÇÃO: PRINCÍPIOS E DESAFIOS ... 61
3.3 DESCENTRALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS: O QUADRO BRASILEIRO RECENTE ... 73
4. OS CAMINHOS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL: UM RESGATE HISTÓRICO DOS TEMPOS DA COLÔNIA ATÉ OS DIAS ATUAIS. ... 85
4.1 EDUCAÇÃO E FINANCIAMENTO NO BRASIL COLONIAL ... 88
4.2 FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO E AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS.89 4.3 FUNDOS PÚBLICOS NA EDUCAÇÃO BRASILEIRA: O FUNDEF E FUNDEB ... 102
5. OS CONSELHOS DO FUNDEB E A GESTÃO DEMOCRÁTICA: PARTICIPAÇÃO SOCIAL EM XEQUE ... 111
5.1 CONSELHOS GESTORES NO BRASIL: ORIGENS E PROCESSOS HISTÓRICOS ... 120
5.2 CONSELHOS DO FUNDEB: CARACTERÍSTICAS, AVANÇOS E LIMITAÇÕES ... 126
6. ESTRATÉGIAS METODOLÓGICAS DA PESQUISA ... 137
6.1 O CAMPO ... 140
6.2 ESTRATÉGIAS METODOLÓGICAS ... 141
6.2.1. ESTRATÉGIAS QUANTITATIVAS ... 142
6.2.2 ESTRATÉGIAS QUALITATIVAS ... 145
7. A GESTÃO DO FUNDEB E A PARTICIPAÇÃO EM MUNICÍPIOS NORDESTINOS ... 151
FUNDEB ... 155
7.3 GESTÃO DA EDUCAÇÃO, PARTICIPAÇÃO E CONSELHOS DO FUNDEB 163 8. O FUNDEB NO MOVIMENTO DA GESTÃO MUNICIPAL DA EDUCAÇÃO ... 173
8.1 AUTONOMIA E PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO CONTEXTO DA GESTÃO DO FUNDEB ... 174
8.2 AS CONTRADITÓRIAS RELAÇÕES: O CONSELHO E A SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO, O MUNICÍPIO E O GOVERNO FEDERAL. ... 181
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 193
REFERÊNCIAS ... 199
APÊNDICE I ... 211
1 INTRODUÇÃO
Esta tese se propõe a discutir as relações entre gestão municipal e financiamento da educação abordando a atuação dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (Cacs) do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb, no Nordeste.
A Constituição Federal de 1988 alçou os municípios brasileiros à condição de entes federativos, o que ampliou significativamente nossa federação1. Assim governos municipais ganharam autonomia administrativa e financeira para orientar suas ações de acordo com necessidades da sua população.
Daí pra frente o Brasil assumiu um modelo de regime federativo com colaboração entre entes federados ao estabelecer cooperação, divisão e compartilhamento de atribuições em função de objetivos comuns regulados por normas nacionais. Mas, por outro lado, não se pode ignorar a crescente influência da União em relação ao regime fiscal e tributário do país, proporcionando um ambiente de desequilíbrio de poder permeado por conflitos entre as esferas governamentais.
Na prática, o país apresenta um sistema federalista desequilibrado e com intensa movimentação dos governos subnacionais em busca de se fortalecerem politicamente frente à esfera federal para conquistar maior poder de barganha por mais recursos. Essa movimentação geralmente termina por promover disputas competitivas que se mostram bastante nocivas e fratricidas entre os entes subnacionais (ABRÚCIO, 2006).
Quando falamos em federalismo estamos nos referindo a uma determinada organização de Estado e por isso se torna necessário uma reflexão mais cuidadosa sobre o que é uma federação. Este conceito é sinônimo de contrato entre União e estados membros, formando uma unidade política. Cada membro tem alguma autonomia em relação à autoridade soberana da federação, ou seja, essa condição autônoma dos entes não pode ferir a soberania da União e isto demanda um estado de direito com papeis, atribuições, limites e responsabilidades de cada esfera de governo claramente definidas.
1
De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) a Federação brasileira contém 5.570 Municípios, 26 Estados e um Distrito Federal. Dados para 2013.
Em relação à educação, desde os primórdios da República até os dias de hoje, pode-se verificar que a presença do federalismo foi uma constante, em maior ou menor escala, a depender do momento político e/ou do tipo de governo, mas percebe-se também que foi se criando um pensamento ou mesmo uma espécie de “cultura” na qual a União deve ser a principal responsável pela condução das diretrizes da educação (CURY, 2010).
O nosso federalismo é do tipo cooperativo, onde União e demais entes federados compartilham, em regime de colaboração, as diversas atribuições e competências que devem ser articuladas e executadas de forma harmônica. Em relação à educação isto está claramente definido na própria Carta Constitucional de 1988 em seu Artigo 2112:
“A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino”.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;
2º Os Municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.
3º Os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio.
§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório.
§ 5º A educação básica pública atenderá prioritariamente ao ensino regular.
A realidade brasileira se mostrou um pouco mais complexa e conflituosa por que a esfera federal, por apresentar melhores condições técnicas e financeiras em relação aos demais entes federados, de forma centralizadora, concentrou praticamente todo planejamento estratégico das políticas educacionais. Para as unidades subnacionais federados restou a opção em aderir aos programas nacionais
2
Considerando todas as alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais N°14/1996; N° 53/2006 e N° 59/2009.
para não perderem o acesso aos repasses dos recursos federais. Este quadro sinaliza para uma relação muito mais caracterizada por processos de submissão do que propriamente de cooperação entre unidades federativas e União, mostrando o quanto existe de tensões e disputas neste campo.
A escolha do Fundeb como objeto de estudo se deu porque, além deste programa ser elaborado na esfera federal para financiar a educação básica nos estados e municípios da federação em regime de colaboração, também exigiu dos municípios algumas contrapartidas como, por exemplo, a criação e manutenção dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social – Cacs para funcionar como instâncias fiscalizadoras responsáveis pela participação da sociedade no controle da aplicação dos recursos da educação no nível local, que mostram o caráter de cooperação entre esferas governamentais deste programa de financiamento da educação.
O Fundeb veio para substituir o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef, em 2007, com previsão para durar até 2020. Foi constituído por uma cota única de alguns impostos estaduais e federais pertencentes às esferas subnacionais. Hoje é composto por 20% das receitas descritas: Fundo de Participação dos Estados – FPE; Fundo de Participação dos Municípios – FPM; Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS; Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações– IPI-Exp; Desoneração das Exportações (LC nº 87/96); Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doações – ITCMD; Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – IPVA e cota parte de 50% do Imposto Territorial Rural-ITR devida aos municípios.
É importante ressaltar que, em unidades subnacionais que não atingirem a arrecadação necessária para garantir o valor mínimo nacional definido para o custo aluno/ano, haverá aporte de recursos federais, como complementação da União. A definição dos valores a serem investidos nas esferas federativas é determinada pelo número de alunos matriculados na educação básica, com base no censo escolar do ano anterior.
A construção desta tese apresenta três pilares: o primeiro de natureza pessoal que tem sua origem nas diversas experiências acadêmicas que vivenciei a partir da entrada no curso de Ciências Sociais da Universidade Federal de Pernambuco em 1997. Hoje, em minha memória este momento se constituiu como o
marco inicial do meu interesse direto e mais organizado pelas relações sociopolíticas no Brasil recente e posteriormente, pela educação como dimensão social cujas características podem explicar os limites, avanços e possibilidades para a construção de uma sociedade mais igualitária e mais justa.
Em 2001, dei continuidade à trajetória acadêmica ingressando no Mestrado de Ciência Política do PPGCP/ UFPE ao mesmo tempo em que também passei a atuar como pesquisador do Núcleo de Opinião e Políticas Públicas (NEPPU). Isto me permitiu participar de diversas pesquisas de avaliação de políticas sociais e, também, ingressar em cursos de formação como o Programa de Treinamento Intensivo em Metodologia Quantitativa para Ciências Humanas, oferecido pela Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal de Minas Gerais/UFMG e Fundação Ford em Junho/julho de 2001 e do The Vilmar Faria Fellowship in Quantitative Analysis & Public Policy na University of Texas at Austin (USA), em 2002.
Em 2003, voltei para o Brasil e retomo minhas atividades no programa de Ciência Política/ UFPE e concluo o mestrado com a dissertação que tratou do Papel das Comissões Municipais de Emprego no Acompanhamento da Aplicação dos Recursos do Programa de Qualificação Profissional em Pernambuco – PEQ/FAT aprovada em dezembro deste mesmo ano.
No ano de 2006, prestei concurso para a Fundação Joaquim Nabuco, onde ingressei em 2007 como pesquisador na Coordenação Geral de Estudos Educacionais e passei a me dedicar às pesquisas de avaliação de programas educacionais. Entre as quais destaco: (1) Avaliação dos Conselhos do Fundef na Região Metropolitana do Recife; (2) Transmissibilidade Intergeracional da Pobreza: visões e percepções; (3) Avaliação do Programa de Ações Articuladas – PAR em municípios do Nordeste; (4) Avaliação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais de Educação (Fundeb) em Municípios Nordestinos; (5) Avaliação dos Impactos do Programa Bolsa Família no Nordeste.
Esta trajetória acadêmica aproximou-me naturalmente do campo das avaliações de políticas educacionais, especialmente sobre financiamento, gestão e participação social na educação.
O segundo pilar, de caráter mais político, se justifica pela importância da temática do federalismo brasileiro em relação ao financiamento da educação no
contexto do regime de colaboração, em um momento em que há uma visível demanda, por parte de diversos segmentos governamentais e da sociedade civil, para uma discussão ampla sobre as relações do Pacto Federativo no Brasil a partir da revisão dos papeis e atribuições dos entes federados.
A tese faz uma abordagem detalhada sobre a autonomia da administração municipal em relação à esfera federal numa perspectiva de articulação com o conselho do Fundeb como esfera institucional responsável pela participação da sociedade no acompanhamento e fiscalização de recursos públicos como indicador de democracia na gestão pública. O trabalho analisa estas questões à luz de teorias estruturantes do campo educacional e a partir da visão e percepção dos principais atores envolvidos na gestão educacional local (secretários de educação e representantes de pais e de alunos no conselho do Fundeb).
O interesse principal está concentrado em verificar em que medida existe de fato autonomia na administração municipal em relação à aplicação dos recursos do Fundeb e se isto vem contemplando às demandas da realidade local, a partir de articulação com o Conselho de Acompanhamento e Controle Social que, além de fazer parte da gestão da educação, é a esfera institucional responsável pela participação da sociedade na fiscalização da alocação dos recursos educacionais.
Por último, a partir de um levantamento sobre a produção acadêmica do financiamento da educação contextualizamos o nosso estudo frente ao que já foi produzido recentemente nesta área no âmbito dos programas de pós-graduação no Brasil. Foram identificadas teses e dissertações que trataram do financiamento da educação por meio do Fundeb disponíveis na Biblioteca Digital de Teses e Dissertações (BDTD) 3 da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). Considerando que este fundo começou a funcionar em 2007, estabelecemos um recorte para a pesquisa entre os anos de 2008 e 2013.
Este levantamento teve o objetivo de apresentar um quadro geral para situar o leitor sobre o que foi pesquisado nos últimos anos sobre esta temática, nos programas de pós-graduação para estabelecer as principais diferenças desta tese em relação ao que já foi produzido.
3
A Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD), que integra os sistemas de informação de teses e dissertações existentes nas instituições de ensino e pesquisa brasileiras, e também estimula o registro e a publicação em meio eletrônico. A BDTD foi desenvolvida no âmbito do programa da Biblioteca Digital Brasileira, com apoio da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).
Encontramos na BDTD, 24 estudos contendo a palavra Fundeb nos títulos, sendo 14 dissertações e 10 teses de doutorado. Em relação aos programas de pós-graduação, a área de educação se mostrou hegemônica com 75% dos estudos (distribuídos em 50% de dissertações e 50% teses). Em seguida vieram os programas de economia com 12,5% dos trabalhos. O restante abriga as áreas das ciências sociais, administração e direito com 12,5% dos estudos realizados. O quadro abaixo mostra esta distribuição.
Quadro 1 - Trabalhos Distribuídos por Área de Conhecimento
Tipo Área % Dissertação Administração 7,1 Ciências Sociais 7,1 Direito 7,1 Economia 14,3 Educação 64,3 Total 100,0 Tese Economia 10,0 Educação 90,0 Total 100,0
Fonte: elaboração própria/ dados da BDTD. Dados primários disponíveis em: http://bdtd.ibict.br
O quadro mostra que 90% das teses sobre financiamento da educação fazem parte de programas de educação enquanto que os 10% restantes são de programas de economia. Em relação às dissertações, 64% estão vinculadas a programas de educação, 14% aos de economia e o restante se distribui entre os de administração, ciências sociais e direito, com aproximadamente 7% cada um.
Também foram analisados alguns aspectos relacionados às principais estratégias de pesquisa utilizadas para o levantamento, coleta e análise dos dados empíricos com o intuito compreendermos melhor a construção recente do campo de pesquisa do Fundeb enquanto política de financiamento da educação no Brasil.
Neste sentido, a grande maioria dos estudos apresentou estratégias e procedimentos metodológicos baseados em análises de dados secundários disponibilizados em meios oficiais (sites, documentos, legislação, relatórios, estatísticas e dados financeiros) e entrevistas com gestores, diretores, professores, conselheiros, entre outros. O quadro abaixo mostra este cenário:
Quadro 2 - Estratégias e Procedimentos Metodológicos dos Estudos
Estratégias e Procedimentos %
(a) Análise de documento e leis (b) Revisão bibliográfica
(c) Utilização de entrevistas. 33,3
(a) Análise de documentos e leis (b) Revisão bibliográfica. 16,7 (a) Análise de documentos e leis (b) Análise de dados financeiros
(c) Revisão bibliográfica. 50,0
Total 100,0
Fonte: elaboração própria/ dados da BDTD Dados primários disponíveis em: http://bdtd.ibict.br
Em razão das características singulares da área educacional, em geral, os trabalhos utilizaram combinações de procedimentos metodológicos para dar conta da coleta e análise de dados empíricos. Todos os trabalhos utilizaram revisão bibliográfica como estratégia inicial e 50% dos casos utilizaram dados secundários financeiros e análise documental. Já 33% utilizaram revisão bibliográfica, análise documental e aplicação de entrevistas semiestruturadas e abertas. Enquanto 16% fizeram uso de análise documental e revisão bibliográfica. Isto mostra que, em estudos educacionais, o ideal é a utilização de métodos de pesquisa conjugados para, juntos, possam dar conta de toda complexidade do campo.
O quadro abaixo mostra a natureza e objetivos dos trabalhos já desenvolvidos sobre o Fundeb. Estudos comparativos entre o Fundeb e Fundef, impactos e efeitos do Fundeb na educação local e estudos de caso em municípios aparecem com 25% dos casos cada. Comparação do Fundeb em municípios diferentes apresentou quase 17% dos casos e transição do Fundef para o Fundeb 8% dos casos.
Quadro 3 - Natureza e Objetivos dos Trabalhos Disponíveis na BDTD
Natureza/Objetivo %
Estudo comparativo entre Fundef e o Fundeb 25,0
Estudo comparativo entre municípios 16,7
Estudo de caso utilizando um Município. 25,0
Impactos e Efeitos do Fundeb na Educação 25,0
Transição do Fundef para o Fundeb 8,3
Total 100,0
Fonte: elaboração própria/ dados da BDTD Dados primários disponíveis em: http://bdtd.ibict.br
A partir da exposição dos quadros, vamos descrever os principais aspectos e objetivos de alguns dos principais estudos acessados. Desta forma vamos tratar dos
principais trabalhos desenvolvidos nos últimos cinco anos para construir uma visão mais ampla sobre o campo de pesquisas sobre financiamento da educação.
Os trabalhos de Martins (2009) e Araújo (2007) discutiram o financiamento da educação por meio de fundos e estabelecem uma comparação entre o Fundef e o Fundeb, suas diferenças, similaridades e avanços. Martins (2009) buscou compreender a questão do financiamento da educação básica a partir dos anos 1990 no chamado Pós-Constituição de 1988. O estudo foi focado no Fundeb em comparação com o Fundef, para sob esta perspectiva, analisar se este fundo tinha as condições necessárias para garantir, num contexto de cooperação federativa, o financiamento da educação básica com justiça e equidade.
Araújo (2007) analisou a política de financiamento da educação do primeiro governo Lula (2003-2006) comparando com os pressupostos teóricos- conceituais utilizados durante os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) com o objetivo de identificar, na criação do Fundeb, as principais rupturas e continuidades em relação ao Fundef.
Os dois estudos chegam a conclusões parecidas sobre o Fundeb mostrando que a partir da experiência do Fundef foram registrados diversos avanços relevantes tanto no campo do regime de colaboração entre os entes federado como em aspectos mais voltados para a estruturação e funcionamento do fundo como um todo como a resolução do problema da complementação da união, o combate às distorções existentes na atuação e funcionamento dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Sociais (Cacs).
Outros trabalhos caminharam na mesma direção, como Borges (2007) e Amorim (2010) que analisaram comparativamente o Fundef e o Fundeb em relação aos impactos financeiros e os repasses de recursos entre os entes federados. Destacaram que, apesar da elevação das transferências de recursos a partir do Fundeb, não se pode considerar isto como um crescimento suficiente no investimento para atender às metas estabelecidas no Plano Nacional de Educação - PNE.
O trabalho de Carvalho (2012) promoveu uma discussão comparativa sobre a política de financiamento da educação por meio dos fundos (Fundef e Fundeb) na perspectiva de compreender os impactos sobre a valorização da carreira docente no estado do Pará. Já o estudo de Sousa (2009) desenvolve uma comparação entre Fundef e Fundeb no município de Fortaleza buscando compreender os principais
impactos e os impasses estabelecidos por essas políticas em relação à valorização do magistério.
Em outra perspectiva teórico-metodológica se encontram os trabalhos de Sampaio (2012); Gomes (2011); Miranda (2010); Lima (2009) e Umann (2008) que desenvolveram estudos de caso em municípios do sudeste para compreender os principais efeitos do Fundeb na educação local. Para isto se utilizaram de diversas fontes de dados como: documentos oficiais, leis e legislações, relatórios técnicos, sites, dados financeiros e educacionais, atas de reuniões dos conselhos do Fundeb, entrevistas com gestores educacionais, conselheiros, diretores e professores das redes municipais. Os esforços se concentraram basicamente sobre a compreensão dos efeitos do fundo sobre a qualidade da educação local.
O trabalho de Cabral (2009) em dois municípios de Mato Grosso (Campo Grande e Chapadão do Sul) tratou da atuação dos conselhos em relação à fiscalização e acompanhamento da gestão e alocação dos recursos do Fundeb nestas duas localidades. Por outro lado Santos (2010) comparou dois municípios do Rio de janeiro (Duque de Caxias e Nova Iguaçu) ao abordar o financiamento da educação analisando a transição do Fundef para o Fundeb no contexto da eficiência e efetividade dos gastos em educação. Pereira (2010) foi pela mesma linha, mas focou sua análise sobre os primeiros resultados do Fundeb em João Pessoa (PB) e Cabedelo (PB) comparando os impactos do fundo na educação em cada um destes municípios.
Este levantamento da produção recente sobre financiamento da educação mostra que nossa proposta se difere do que foi produzido até hoje sobre financiamento da educação, porque trata prioritariamente da questão da autonomia da gestão educacional em articulação com o papel do conselho do Fundeb.
Nossa questão de pesquisa consistiu em verificar se, em municípios do Nordeste, a gestão municipal da educação, representada pelos gestores educacionais e membros do Conselho do Fundeb, detêm autonomia sobre a aplicação dos recursos do fundo considerando suas próprias configurações locais e o papel dos Cacs como parte importante do conjunto de esferas institucionais responsáveis pela participação da sociedade no acompanhamento e fiscalização dos gastos educacionais nas esferas municipais.
O objetivo geral da tese foi analisar em que medida o governo municipal, no que se refere à aplicação dos recursos do Fundeb, consegue exercer plenamente sua condição de entre federativo autônomo e, também, identificar qual o papel do conselho neste processo como parte integrante da gestão educacional e esfera institucional responsável pelo acompanhamento e fiscalização da sociedade sobre os gastos com educação no município.
A definição das estratégias e procedimentos metodológicos leva em consideração a complexidade e as especificidades do campo das políticas educacionais caracterizado por tensões e conflitos. Portanto as escolhas metodológicas estão pautadas por questões que dizem respeito ao uso das correntes qualitativas e quantitativa que, em geral, são tratadas como estratégias antagônicas e excludentes dentro de uma pesquisa científica. Mas no nosso trabalho estas duas vertentes são utilizadas conjuntamente numa perspectiva de complementaridade.
A cobertura adequada dos diversos fenômenos sociais exige a adoção de vários métodos e da coleta de diversos tipos de dados, ou seja, o investigador pode lançar mão de uma espécie de pluralismo metodológico se realmente pretende desenvolver uma compreensão mais aproximada com a complexidade dos acontecimentos da realidade. Diante disto pode-se concluir que o antagonismo entre as correntes qualitativas e quantitativas se mostra como algo possível de ser superado com o propósito de melhorar as condições para a produção do conhecimento nas ciências sociais e especialmente na área da educação (BAUER; GASKELL, 2002).
Diante destes argumentos, desenvolvemos uma proposta de estudo que contemplou estratégias e procedimentos qualitativos e quantitativos na coleta e análise dos dados de campo. A pesquisa foi desenvolvida em duas etapas: a primeira de natureza quantitativa abrangeu, através de uma amostra aleatória representativa, 382 municípios nos nove estados nordestinos respeitando seus critérios de proporcionalidade entre eles em relação à população, tamanho da rede pública, Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - IDEB e Índice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDHM4. Foram aplicados questionários
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específicos para os secretários de educação e para os conselheiros membros do Fundeb, todos como integrantes da gestão dos recursos do fundo.
Em seguida, realizamos a etapa qualitativa em dois municípios, sendo uma capital e uma cidade de pequeno porte, ambos no mesmo estado. Nestes municípios foram utilizadas entrevistas abertas com roteiro para secretários de educação e membros do conselho do Fundeb representantes da sociedade. A ideia foi comparar as respostas dos entrevistados nos dois municípios para ampliar a análise das questões de pesquisa propostas pelo estudo.
Utilizamos a análise de conteúdo para compreender a percepção dos gestores e conselheiros sobre o Fundeb e as ações de acompanhamento e fiscalização da aplicação dos recursos na educação municipal.
Os dados apontam um cenário de autonomia parcial da administração municipal uma vez que os secretários de educação têm controle sobre sua própria gestão, mas não dispõem de recursos próprios suficientes para ficarem menos submissos à União por conta da dependência dos repasses federais. Quanto ao conselho do Fundeb, em geral, sofre interferências significativas da gestão municipal justamente por que ainda se encontra bastante dependente do governo municipal para financiá-lo e fornecer a estrutura necessária ao seu funcionamento. A participação da sociedade apareceu mais na forma de presença dos segmentos sociais, do que materializada na atuação mais efetiva e participativa, capaz de acompanhar e fiscalizar a gestão com independência.
Os dados mostraram ainda que, em sua maioria, os conselhos atuam como esferas legitimadoras das ações da gestão municipal. Foram encontradas muitas dificuldades por parte dos conselheiros para atuar de forma eficaz por conta do pouco conhecimento sobre a legislação, dados financeiros e orçamentários, da ausência de formação específica para a função, além do fato dos conselhos do Fundeb estarem, atualmente, ocupados por servidores da administração municipal.
Ou seja, o estudo revelou que os conselheiros dos municípios nordestinos são, em sua maioria, servidores municipais (especialmente professores da Rede). Só não foi possível identificar há uma intenção do poder local em controlar com mais facilidade esta esfera participativa nomeando aliados ou se, na verdade, existe uma acomodação por conta das dificuldades em promover participação social que leva a secretaria de educação optar por uma solução mais fácil que seria indicar servidores municipais para compor o conselho.
O trabalho apresenta a seguinte estruturação: o segundo capítulo apresenta a discussão sobre a relação entre Estado e sociedade no contexto do contrato social e da regulação. Abordamos em linhas gerais as principais correntes teóricas que tratam desta questão desde a formação do Estado Moderno até a realidade contemporânea dos dias atuais incluindo o caso brasileiro.
O terceiro capítulo trata do sistema federalista brasileiro, contemplando suas bases constitucionais, suas tipologias e características. Também discute a descentralização das políticas educacionais e o regime de colaboração como base de relações político-administrativas entre os entes federados em relação ao financiamento da educação básica.
O quarto discute diretamente o financiamento educacional no Brasil; revisitando sua trajetória desde os tempos da colônia, passando pelo império, até as Constituições Federais, mostrando como foi tratado e suas principais características enquanto estrutura regulatória ao longo da história brasileira. Posteriormente fazemos uma análise comparativa entre os fundos de contábeis de financiamento (Fundef e Fundeb) implementados no País a partir da última Carta Constitucional de 1988, estabelecendo suas principais similaridades, diferenças e contribuições à educação brasileira de forma geral.
O quinto capítulo discute a relação da gestão democrática na educação e o papel dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS). Consideramos estes espaços como estruturas singulares e contraditórias, porque fazem parte da gestão local ao mesmo tempo em que funcionam como canais de fiscalização.
O sexto detalha os percursos metodológicos e as escolhas das estratégias de coleta e análise dos dados. O sétimo capítulo traz um panorama geral dos municípios nordestinos em relação à gestão da educação e do funcionamento dos conselhos do Fundeb com um recorte sobre autonomia e participação social a partir da análise dos dados da etapa quantitativa. O oitavo capítulo analisa os depoimentos dos secretários municipais de educação e dos dois conselheiros representantes dos pais de alunos nos municípios pesquisados para tratar das percepções dos entrevistados sobre a autonomia da gestão educacional em articulação com o conselho do Fundeb. E por fim, no nono capítulo, apresentamos as considerações finais.
2 POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL: ESTADO E SOCIEDADE
Introdução
Neste trabalho analiso o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb - em relação à gestão dos seus recursos articulada à participação social nos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social – Cacs - nos municípios do Nordeste. Foco duas categorias importantes que se articulam e influenciam diretamente a execução de qualquer política ou programa educacional: Estado e sociedade civil.
Baseado em texto de Azevedo (1997), consideramos que políticas educacionais são compreendidas como produtos diretos da ação estatal enquanto intervenção na sociedade. Estas políticas estão atreladas a determinadas estruturas de poder, permeadas por conflitos e tensões de natureza local e global por parte de um conjunto de atores e instituições.
Ao priorizar esta perspectiva para a compreensão das políticas educacionais e suas implicações na história recente do Brasil, é preciso levantar algumas reflexões acerca de determinadas correntes analíticas que tratam das relações entre Estado e sociedade no contexto da educação. Recorremos, então, a algumas vertentes teóricas que ajudam a desvelar as relações entre a sociedade e o Estado, considerando suas fronteiras, tensões e conflitos.
2.1 ESTADO E SOCIEDADE: UMA RELAÇÃO COMPLEXA
Quando pensamos no Estado precisamos refletir sobre os limites entre o público e o privado, uma vez que seu papel e atribuições repercutem diretamente sobre a vida dos indivíduos, contemplando dimensões econômicas, políticas e sociais. Esta discussão realça o constrangimento que uma dimensão causa na outra, já que uma esfera pode atuar no sentido de constranger a outra e assim ganhar mais espaço. Quando se aumenta o espaço público, ao mesmo tempo e na mesma proporção, se diminui o privado (e vice-versa), forjando os modelos de Estado Nacionais.
O Estado Nacional, no pensamento clássico5, tem sua origem na saída do homem da sua condição natural de liberdade total em direção a uma vida em sociedade, onde as relações entre os sujeitos necessitam de uma força institucional regulatória que seja capaz de determinar e articular o conjunto de normas e leis próprias do convívio social.
Em seu texto clássico, O Leviatã, Thomas Hobbes defende que o Estado é a instituição responsável pela regulação e organização das relações humanas por conta do caráter da condição natural dos homens que os impele na busca da realização dos seus desejos de qualquer maneira, individualmente, de forma violenta e egoísta, com atitudes passionais (RIBEIRO, 2006)
Hobbes considera que a natureza humana é a mesma com as pessoas livres e iguais, sendo esta igualdade responsável pela origem do que ele denominou de “guerra de todos contra todos”, onde a lei do mais forte impera nas relações entre os indivíduos. Segundo o autor, isto ocorre porque um indivíduo não sabe ao certo o que o outro deseja ou fará, e, pressupondo provável atitude agressiva, justifica de forma razoável, que cada um ataque o outro como preservação da própria vida ou realização dos próprios desejos, na lógica do mais forte suplantando o mais fraco.
A igualdade, neste contexto, é o fator responsável por levar os homens à guerra contra seus semelhantes e por conduzi-los a lutar pelos seus próprios interesses individuais em detrimento de um bem comum. Imprescindível a superação desse estado de natureza para que a sociedade possa conviver em paz e se desenvolver na direção da preservação da propriedade privada. O caminho para isto passaria, necessariamente, pela instauração de um poder maior, capaz de deter todos os instintos naturais e egoístas dos seres humanos e assim organizar e mediar relações sociais, utilizando quando necessário, a força (RIBEIRO, 2006).
A paz só seria viável quando todo homem livre renunciasse a liberdade sobre si próprio e passasse a obedecer às leis, normas e regras determinadas por este poder supremo, denominado Estado, por um pacto de submissão materializado através de um contrato social; os indivíduos abririam mão da sua liberdade total, característica do estado de natureza selvagem, para delegar àquela instituição política (materializada na figura do governante soberano), o poder de deliberar sobre seus destinos enquanto sujeitos sociais.
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Essa situação se tornou possível mediante a criação da sociedade política, com normas e regras que contivessem a violência natural dos homens e, em troca da sua liberdade, oferecesse proteção contra os inimigos (externos e internos), além de preservar a propriedade privada.
Vale ressaltar que nesta concepção de Estado é terminantemente vedada aos indivíduos, a renúncia ao pacto de forma unilateral, justamente porque ele foi estabelecido perante outro indivíduo e em favor de um terceiro, no caso o Estado. Isso mostra o caráter de submissão inerente ao modelo, o que impede a possibilidade de quebra do contrato social. Essa premissa foi responsável pela sustentação de muitos Estados absolutistas, principalmente porque desconsiderava as liberdades individuais e não dava espaço a vozes que questionassem o poder do soberano. A existência do Estado hobesiano fica justificada pelo contrato social formado entre os indivíduos e o soberano, com a função principal de controlar a natureza selvagem do ser humano, e, através do monopólio do uso da força, resolver todos os problemas da sociedade como um todo (RIBEIRO, 2006).
Por outro lado, John Locke vê esse Estado a partir de uma perspectiva um pouco diferente, mas que também parte de um contrato social, que, como em Hobbes, considera a saída do homem livre do seu estado natural seu ponto de partida. Porém, diferentemente do modelo hobbesiano, o estado de natureza em Locke não é caracterizado pela guerra de todos contra todos, mas sim por uma situação de relativa paz que está sujeita a tensões e conflitos próprios das relações entre seres humanos que precisariam da mediação e regulação de uma força institucional maior para evitar a situação de guerra intensa e generalizada.
Neste caso, o poder também se encontra atrelado à proteção da propriedade privada, que, por sua vez, estaria diretamente relacionada com a capacidade de trabalho de cada sujeito; ou seja, cada homem só poderia ser proprietário daquelas terras cultivadas com o esforço do seu próprio trabalho, sem admitir o acúmulo de áreas produtivas.
A partir do surgimento da moeda e do lucro, que juntos proporcionam acumulação de bens e riquezas, a igualdade entre os homens livres foi se esfacelando, e por isto se fez necessária, ainda mais, a presença de um poder institucionalizado e legitimado pelo contrato social com consentimento entre as partes. Este pacto seria capaz de garantir a transição do estado natural do homem para a vida social. Esta perspectiva se diferencia do modelo hobbesiano porque o
contrato celebrado entre as partes, não obriga os homens a renunciarem aos seus direitos considerados inalienáveis como: a vida, a liberdade civil e a propriedade.
O contrato em Locke era operado pelo consenso - e não pela submissão - e fazia com que os homens renunciassem apenas à sua autodefesa e à justiça individual (aquela realizada com as próprias mãos), garantindo a preservação dos seus direitos universais e assegurando que, em caso de quebra contratual por parte do poder estatal (violando ou desvirtuando o que foi celebrado), os indivíduos teriam o direito de resistir e/ou se rebelar contra esta ação.
Este modelo foi forjado sobre relações compactuadas entre governados e governantes, onde o poder estatal tinha o dever de garantir a segurança, a justiça, a propriedade e o bem-estar dos governados em troca da sua liberdade. Estes indivíduos seriam os únicos que poderiam dizer se o poder concedido estaria sendo ou não utilizado de forma adequada para salvaguardar seus próprios direitos inalienáveis; caso contrário, o contrato ficaria passível de ser rompido (MELLO, 2006).
Os escritos de Nicolau Maquiavel definem o Estado como “todos os governos que tiveram e têm autoridade sobre os homens, e são repúblicas ou principados”. Este autor dedicou-se substancialmente a discutir a manutenção do poder e as justificativas para a defesa do Estado absolutista, onde o príncipe era considerado como o poder supremo, responsável direto pelo sucesso ou fracasso da manutenção deste regime. Maquiavel descreve as várias formas de governo, mas, foca-se nos principados onde aborda seus mínimos detalhes para desenvolver seus principais argumentos para a manutenção do poder.
Importante observar que a grande preocupação dele esteve voltada para um tratado que estabeleceu estratégias e táticas específicas para a manutenção do poder do príncipe em Estados absolutistas, mas que influenciou os demais regimes ou formas de governo. Maquiavel examinou cuidadosamente as diversas questões relacionadas à conquista, consolidação e manutenção do poder. Discutiu a legitimação dos governos, o papel da religião, as forças, as instituições e atores necessários para se garantir a manutenção do governo. E mais: características e qualidades mais relevantes que um governante deve possuir e que podem levar à sua rejeição ou louvação.
O Estado sempre deveria agir no sentido de preservar os bens e a honra dos seus cidadãos/súditos, evitando que os mesmos passem a viver insatisfeitos ou com
ódio. Este provável desprezo se materializaria a partir de determinadas características indesejáveis a um bom governante como, por exemplo, ser volúvel, superficial, pusilânime ou indeciso; entre as boas qualidades, que ajudam e fortalecem a manutenção do poder, estariam: força, coragem e firmeza (SADEK, 2006).
Já na visão de Rousseau, o contrato social está mais próximo das perspectivas democráticas ao defender que o homem, ao se libertar do estado natural, deve receber em troca sua liberdade civil, atrelada e legitimada pela soberania da sociedade sobre o Estado. A elaboração do conjunto de leis e normas que orientam as relações sociais é de responsabilidade do povo, que tem como dever seguir e obedecer às leis que ele mesmo construiu e, que por isto, proporcionam a autonomia necessária para sua própria liberdade. Obedecer às leis formuladas pelo próprio conjunto de sujeitos sociais consistiria num ato de liberdade para o povo. (NASCIMENTO, 2006)
Uma sociedade só poderia ser considerada livre quando desenvolvesse as condições necessárias para elaborar suas próprias leis - com igualdade entre os diversos sujeitos e atores sociais - para, logo em seguida, submeter-se a elas. Esse movimento representa um processo de submissão à deliberação de si própria (sociedade), somada a de cada indivíduo; ambas as partes integrariam o poder soberano que, em outras palavras, seria o poder do próprio povo. Esta construção representaria a submissão a uma Vontade Geral, e não apenas a de uma pessoa ou de determinado conjunto de indivíduos.
Um ponto importantepara Rousseau está relacionado à definição do governo como o corpo administrativo do Estado, responsável pela operação do conjunto da máquina política com garantia ao acesso de todos, em condições de igualdade, aos bens públicos. Neste sentido, o governo deveria atuar como um organismo administrativo que proporcionasse igualdade para os indivíduos, legitimando o regime político, agindo a serviço do soberano (Estado), mas sempre limitado pelo poder supremo do povo.
Portanto, um governo não pode agir como se fosse um ente autônomo ou voltado para si; precisa, sempre, estar a serviço do povo. Em Rousseau as formas de governo (monarquia, aristocracia ou democracia) não têm tanta importância, em relação ao Estado, já que são consideradas como reflexos/resultados de
determinadas conjunturas específicas de cada país e de seu tempo histórico; o importante é que o governo, não importa o regime político, esteja a serviço do povo.
Sempre pode existir o risco da degeneração porque a Vontade Geral é constantemente alvo das várias vontades particulares, e, desta forma, não seria incomum o governo sofrer tentativas para subverter essa ordem, com o objetivo do individual/privado tornar-se maior que o próprio Estado e, consequentemente, não servir à coletividade, e sim, aos muitos interesses particulares. (NASCIMENTO, 2006)
Um dos instrumentos em defesa da Vontade Geral, contra interesses particulares, poderia ser a participação pela representação. Ocorre que, por considerar a vontade um bem inalienável, Rousseau não admitia a possibilidade de que alguém representasse a vontade de outra pessoa, porque isto, certamente, geraria sobreposição de vontades (do representante e do representado); assim, a vontade de quem delegou deixaria de existir, prevalecendo só a de quem representa.
Apesar de não admitir a representação no nível da soberania do poder máximo do povo e da Vontade Geral, Rousseau reconhecia a necessidade desta no nível do governo; isso porque, diferentemente da democracia grega clássica, em Estados modernos não seria possível utilizar as mesmas práticas da Grécia antiga (como as famosas reuniões dos cidadãos na Àgora) para discutir e decidir os rumos da política e da nação. Ele sugere que os governos necessitam de constante vigilância (controle), justamente por estarem sempre vulneráveis às muitas vontades particulares e, consequentemente, tenderem à degeneração e apropriação do Estado.
São necessárias representações, que devem ser escolhidas para exercerem o papel de fiscalizar o governo em nome do conjunto da sociedade. No entanto, Rousseau alerta que estas representações precisam de vigilância redobrada por parte daqueles que lhes delegaram tal tarefa, para não degenerarem e, desta forma, fazer valer às vontades particulares dos representantes em detrimento da Vontade Geral.
Este pensamento é reproduzido num momento histórico em que surgiu a preocupação com a participação da sociedade na fiscalização das atitudes e ações dos seus representantes, impedindo-os de ficarem livres para agir de acordo com seus próprios interesses. A grande questão está em como desenvolver estratégias e
mecanismos para promover cultura participativa entre os segmentos da sociedade civil, capazes de mantê-la acompanhando e fiscalizando ativamente seus representantes. (NASCIMENTO, 2006).
Essa “participação” - como fator capaz de salvaguardar os interesses privados e garantir bons governos - já era considerada por Rousseau (1978) como instrumento dos cidadãos de fato (àqueles que defendiam o bem comum) para o exercício do controle sobre as ações governamentais, nesta época, principalmente através das suas representações. Por outro lado, observa-se em Tocqueville, que a participação seria uma forma de proteger o sistema democrático daquilo que foi denominado por este autor como “tirania da maioria” que poderia vir a representar uma ameaça real sobre minorias governadas e sem defesa.
A participação, neste contexto, estaria mais associada ao agir político de cada indivíduo, que poderia ser capaz de representar uma forma de controle dos cidadãos sobre seus governantes, possibilitando a diminuição da distância entre Estado e sociedade. A conscientização levaria a um interesse prático de solucionar problemas comuns e atuar no espaço público, deixando de lado interesses egoístas inerentes à vida privada. Observa-se uma convergência entre estes autores: “O processo participativo é considerado por ambos como fundamental para manter abertas as chances de, respectivamente, criar ou salvaguardar a liberdade e se alcançar o bem comum”. (FREY, 2000, p. 56)
Rousseau (1978) se preocupou em tratar o conceito da Vontade Geral como uma legítima representação do bem comum, afastando-a de visões de valorização dos interesses e de vontades individuais e privadas. Evidenciou sua preocupação com o incipiente modelo burguês/capitalista que se disseminava rapidamente naqueles tempos de intenso desenvolvimento de atividades comerciais e industriais, permeado pela visão de mundo de natureza mais individualista que desvalorizava e se contrapunha aos diversos interesses e demandas de origens comunitárias.
De acordo com Frey (2000, p. 84) essa preocupação também é latente em Tocqueville que
(...) previu a difusão do individualismo moderno, que conduziria ao isolamento social dos homens e a atitudes alheias à virtude cívica e ao engajamento público, devido ao economicismo e ao consumismo que vêm acompanhando o crescente bem-estar privado usufruído pela grande massa da população.
A participação política de homens com espírito cívico se caracterizaria como um fator de garantia do ideal de liberdade, sem desconsiderar que isto está atrelado à presença do Estado de direito, com leis que orientem o agir social e determinem ao conjunto da sociedade seus direitos e obrigações no âmbito das relações sociais. O objetivo central desta esfera política deve ser o de coordenar o conjunto de ações/relações entre sujeitos e o restante das instituições sociais (incluindo o próprio Estado e os contratos estabelecidos entre indivíduos, agentes econômicos e sociedade política). Para isto se materializar precisa-se de uma estrutura jurídica reconhecida e legitimada socialmente. (BOBBIO, 1985)
Estes pensadores refletem diretamente as perspectivas e desafios do Estado Nação diante de uma incipiente sociedade burguesa capitalista, ávida por mais espaço e poder, utilizando como instrumento de legitimação e organização jurídico-institucional, o contrato social regendo as relações entre Estado e sociedade. Tudo dentro de um eminente sistema capitalista que apresentava e defendia a propriedade privada como principal valor a ser preservado.
É importante ressaltar que a articulação entre Estado e sociedade, conforme preconizado por Hobbes, Locke e Rousseau, mudou bastante com o advento do capitalismo moderno. A visão da organização política como pilar central da base social que englobava e determinava suas diversas instituições perdeu força diante do advento e consolidação das sociedades burguesas contemporâneas. Este tipo de sociedade assume um novo papel em relação ao Estado, agora num mundo capitalista ainda mais globalizado.
Quando nos referimos ao Estado e à sociedade organizada, no contexto do capitalismo contemporâneo, observamos que esta última dimensão geralmente se encontra conceitualmente situada num campo oposto ao da primeira, abrindo espaço para uma visão dialética entre elas. A organização da sociedade civil pode ser entendida como a capacidade histórica de determinados segmentos de uma sociedade assumir formas conscientes e políticas de organização, e, sobretudo, de consciência da desigualdade dos seus interesses e dos seus espaços, onde a organização social dos segmentos “desarticulados” se volta para a defesa dos seus próprios interesses, numa arena de conflitos com outras organizações sociais e políticas mais coesas e organizadas, como o próprio Estado. (DEMO, 1988)
O termo “sociedade civil” tem sua origem na oposição entre esfera política e esfera não política e comumente é visto como um campo não regulado pelo Estado.
