5. OS CONSELHOS DO FUNDEB E A GESTÃO DEMOCRÁTICA:
5.2 CONSELHOS DO FUNDEB: CARACTERÍSTICAS, AVANÇOS E LIMITAÇÕES
Nesta seção revisitamos o debate sobre atuação e funcionamento dos conselhos gestores do Fundef, uma vez que o Fundeb foi planejado para avançar e superar os problemas apresentados pelo seu antecessor, para depois discutir o fundo atual. Pudemos contextualizar, de forma sucinta, alguns dos principais pontos relativos à criação e desenvolvimento dos conselhos Fundef, para em seguida discutir as principais características, avanços e limitações do seu sucessor - Fundeb.
Os conselhos do Fundef foram estruturados para dar conta dos processos de acompanhamento e fiscalização dos recursos da educação e estão presentes em todas esferas de governo (federal, estadual e municipal).
Estas instâncias foram colocadas como fatores de condicionalidade para que esferas subnacionais (leia-se estados da federação e municípios) pudessem receber os recursos do fundo. Neste sentido os entes federados subnacionais se viram forçados a criar, estruturar e manter um Conselho de Acompanhamento e Controle Social (Cacs), responsável pelo acompanhamento e fiscalização dos recursos e composto pelos segmentos determinados em lei com a participação da sociedade, como ação de contrapartida para o recebimento dos recursos federais. O quadro abaixo mostra essa composição dos conselhos nas três esferas de governo e as representações obrigatórias:
Quadro 7 - Composição dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef (CACS)
REPRESENTANTES NA ESFERA FEDERAL
( mínimo de seis membros)
REPRESENTANTES NA ESFERA ESTADUAL
(mínimo de sete membros)
REPRESENTANTES NA ESFERA MUNICIPAL
(mínimo de quatro membros)
a) O Poder Executivo Federal; b) O Conselho Nacional de Educação; c) O Conselho Nacional de Secretários de Estado da Educação - CONSED; d) A Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação – CNTE;
e) A União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME;
f) Os pais de alunos e professores das escolas públicas do ensino
fundamental;
a) O Poder Executivo Estadual; b) Os Poderes Executivos
Municipais;
c) O Conselho Estadual de Educação;
d) Os pais de alunos e professores das escolas públicas do ensino fundamental;
e) A seccional da União Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educação - UNDIME;
f) A seccional da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE;
g) A delegacia regional do Ministério da Educação e do Desporto - MEC;
a) A Secretaria Municipal de Educação ou órgão equivalente; b) Os professores e os diretores das
escolas públicas do ensino fundamental;
c) Os pais de alunos; d) Os servidores das escolas
públicas do ensino fundamental;
Artigo4º, § 3º Integrarão ainda os conselhos municipais, onde houver representantes do respectivo Conselho Municipal de Educação.
OBS 1:Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996 – Dispõe sobre o Fundef. Artigo 4º O acompanhamento e o controle social sobre a repartição, a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo serão exercidos, junto aos respectivos governos, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, por Conselhos a serem instituídos em cada esfera no prazo de cento e oitenta dias a contar da vigência desta Lei. § 1º Os Conselhos serão constituídos, de acordo com norma de cada esfera editada para esse fim:
OBS 2:O inciso III refere-se ao Distrito Federal da seguinte forma: no Distrito Federal, por no mínimo cinco membros, sendo as representações as previstas no inciso II, salvo as indicadas nas alíneas b, e, e g. Ou seja, o conselho no DF será constituído por no mínimo 4 membros, representando respectivamente: a) o Poder Executivo Estadual; b) o Conselho Estadual de Educação; c) os pais de alunos e professores das escolas públicas do ensino fundamental; d) a seccional da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação – CNTE
Fonte: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE)
Algumas mudanças importantes ocorreram nas relações entre os três níveis de governo, principalmente entre União e municípios, que se viram obrigados a assumir a responsabilidade direta pela oferta de vagas no ensino fundamental diante da convocação a participar diretamente do financiamento da educação pública em parceria com o Governo Federal. (ARRETCHE, 1999)
O grande desafio das esferas municipais consistia em estruturar seus próprios conselhos de acompanhamento e controle social e enfrentar o desafio de promover a participação da sociedade como determinava a Lei 9.424/96.
Quando se fala nestes conselhos não é raro se associar à participação da sociedade, no âmbito dessas instituições, como um fator de garantia do controle social sobre a alocação dos recursos e de existência de gestão democrática no nível local.
Porém, é preciso ter um pouco de cautela com esse tipo de raciocínio por conta de diversas dificuldades que mostraram que esta associação não funciona de forma tão inequívoca assim. Concordamos que os Cacs se constituíram num importante avanço em direção de gestão democrática na educação, com mais participação social, mas também sofreram por conta de obstáculos associados a algumas especificidades bem próprias da realidade brasileira.
A respeito da composição, funcionamento e atuação dos conselhos do Fundef, destacamos algumas deficiências ou brechas no desenho institucional que contribuíram para que seus objetivos não fossem concretizados como esperado.
Em primeiro lugar a recomendação de paridade entre representantes do poder público e sociedade civil, como fator de equilíbrio de forças, foi desconsiderada em grande parte dos conselhos, até por que a lei fala em número mínimo de participantes, sem, no entanto, determinar o número máximo e a distribuição, por segmentos, dos membros.
Com esta brecha muitos governantes locais viram a oportunidade para “inchar” o conselho com membros do executivo, provocando um desequilíbrio de forças entre os segmentos e obtendo mais facilidade para controlar suas ações. A ausência de paridade nas representações, com predominância dos representantes do governo em relação aos demais segmentos, gerou um desequilíbrio de forças e uma consequente hegemonia da representação do governo.
O resultado foi uma espécie de “tutela” do governo local, ainda mais reforçada pelo fato de que, em muitos casos, a presidência dos conselhos era exercida diretamente pelo próprio secretário de educação ou por um representante seu vinculado ao executivo municipal. Isso causou uma situação indesejável porque a principal atribuição do conselho é a fiscalização e acompanhamento dos gastos da própria secretaria municipal de educação. (GUIMARÃES e COUTINHO, 2007)
Em segundo lugar a precariedade das condições estruturais dos conselhos como também a (falta de) qualificação e formação adequada dos seus membros para o exercício efetivo de suas atribuições.
Vários estudos mostraram que em geral faltava aos conselheiros, especialmente àqueles que representavam a sociedade civil, formação específica para lidar com as especificidades orçamentárias, planilhas financeiras e as muitas legislações que envolvem a fiscalização e transferências de recursos, além de acompanhar as ações do executivo frente ao uso dos recursos do fundo. E ao
mesmo tempo não contar com o apoio destes mesmos governos municipais para melhorar ou modificar essa situação. (MENDONÇA, 2001; DAVIES, 2006; GUIMARAES, 2009).
Cabe, neste contexto, refletirmos também sobre o uso indiscriminado do termo Sociedade Civil no campo educacional, especialmente a respeito de participação social em conselhos da educação, visto que, na maioria das vezes, esse segmento é tratado de forma uniforme e/ou homogênea, como se fosse uma categoria única, desconsiderando toda a diversidade de atores, agentes e interesses que a integram, além das consideráveis desigualdades entre as regiões e municípios da Federação que fragmentam ainda mais as dimensões da sociedade no Brasil.
As interrogações aqui são: será que representantes da sociedade civil teriam condições suficientes para representar toda essa diversidade contida no segmento “sociedade”? Será que, na verdade, iriam se dedicar a representar seus próprios interesses, ao invés de se aterem às demandas de toda a sociedade? O que se questiona aqui é: há possibilidade de alguém dar conta de toda essa gama de contradições, diversidades e desigualdades existentes no âmbito da sociedade?
É no mínimo complexo se exigir uma série de conhecimentos e experiências que dificilmente encontramos numa só pessoa. Nesta lógica de raciocínio a participação ficaria bastante comprometida em função de que a defesa dos interesses de alguns segmentos sociais se sobressairia em relação aos interesses de tantos outros mais vulneráveis socialmente. (LUCHMANN, 2008)
No caso da educação a questão da participação apresenta um desafio ainda mais complexo em relação à representação de pais de alunos (que na prática representa a sociedade civil) por se constituir numa categoria bastante heterogênea e difusa, que abriga vários segmentos sociais ao mesmo tempo. Outro problema é que, em sua grande maioria, não possuem organização associativa, porque esses setores não se comportam como categorias organizadas socialmente, o que traz grandes dificuldades em se estabelecer estratégias democráticas para a escolha das suas representações. (DAVIES, 2006; GUIMARÂES, 2009).
O Fundeb apresentou mudanças expressivas quando comparando com seu antecessor, ao ampliar o espaço reservado aos segmentos da sociedade civil incluindo representantes dos alunos do ensino básico.
O desenho do fundo também se preocupou em inserir membros do conselho municipal de educação e do conselho tutelar (se existirem no município) por se
constituírem como instituições que precisam estar articuladas com a educação local e consequentemente podem contribuir para a fiscalização e controle da sociedade sobre o destino dos seus recursos em seu município.
Outra medida importante foi vetar a possibilidade do poder governamental local inserir representações de outros segmentos ou aumentar, quantitativamente, a representação do executivo no conselho.
A nova lei estabelece criteriosamente quem deve participar do conselho e o número de representantes de cada segmento, obedecendo a critérios de paridade para os membros do conselho.
Essas medidas visaram o fortalecimento da atuação desses conselhos, mas não quer dizer que as interferências foram eliminadas totalmente. O quadro abaixo nos mostra a composição dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb em cada esfera federativa.
Quadro 8 - Composição dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb
ESFERA FEDERAL
ESFERA ESTADUAL ESFERA MUNICIPAL
a) até 4 (quatro) representantes do Ministério da Educação; b) 1 (um) representante do Ministério da Fazenda; c) 1 (um) representante do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; d) 1 (um) representante do Conselho Nacional de Educação; e) 1 (um) representante do Conselho Nacional de Secretários de Estado da Educação - CONSED;
f) 1 (um) representante da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE;
g) 1 (um) representante da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME;
h) 2 (dois) representantes dos pais de alunos da educação básica pública;
i) 2 (dois) representantes dos estudantes da educação básica
a) 3 (três) representantes do Poder Executivo estadual, dos quais pelo menos 1 (um) do órgão estadual responsável pela educação básica;
b) 2 (dois) representantes dos Poderes Executivos Municipais; c) 1 (um) representante do Conselho Estadual de Educação; d) 1 (um) representante da seccional da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME;
e) 1 (um) representante da seccional da Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação - CNTE;
f) 2 (dois) representantes dos pais de alunos da educação básica pública;
g) 2 (dois) representantes dos estudantes da educação básica pública, 1 (um) dos quais
a) 2 (dois) representantes do Poder Executivo Municipal, dos quais pelo menos 1 (um) da Secretaria Municipal de Educação ou órgão educacional equivalente;
b) 1 (um) representante dos professores da educação básica pública;
c) 1 (um) representante dos diretores das escolas básicas públicas;
d) 1 (um) representante dos servidores técnico- administrativos das escolas básicas públicas;
e) 2 (dois) representantes dos pais de alunos da educação básica pública;
f) 2 (dois) representantes dos estudantes da educação básica pública, um dos quais indicado pela entidade de estudantes
pública, um dos quais indicado pela União Brasileira de Estudantes Secundaristas - UBES;
indicado pela entidade estadual de estudantes secundaristas;
secundaristas.
Artigo24,§ 2o Integrarão ainda os conselhos municipais dos Fundos, quando houver, 1 (um) representante do respectivo Conselho Municipal de Educação e 1 (um) representante do Conselho Tutelar a que se refere a Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990, indicados por seus pares. Fonte : Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007 / Artigo 24 § 1o :
São perceptíveis as mudanças na composição do conselho do Fundeb, voltada para fortalecer a participação da sociedade, por meio da inserção de mais segmentos interessados e comprometidos com a qualidade da educação.
Isto, ao mesmo tempo em se busca limitar o leque de possibilidades de captura ou tutela, por parte do poder municipal e/ou de grupos de interesses sobre as atribuições e decisões do conselho ao estabelecer critérios de paridade entre os membros do conselho.
Comparando as composições dos conselhos do Fundef e do Fundeb é possível identificar os avanços conquistados neste último, como anteriormente já nos referimos. Percebemos a necessidade de trazer para a discussão mais informações sobre as diferenças entre os dois fundos, contemplando também o modo de funcionamento destes conselhos (exercício da presidência e quem pode participar), as atribuições, funcionamento e estruturação dessas instâncias de acompanhamento e controle dos recursos da educação na esfera municipal. Contribuindo para o debate Martins (2011, p.42) ainda acrescenta que:
“No caso específico dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (Cacs) do novo Fundo, o desenho foi aprimorado, para que os conselhos fossem dotados de instrumentos de transparência e de controle social mais eficazes e independentes da instância de poder sobre a qual exercessem fiscalização (acesso a demonstrativos gerenciais, registros contábeis e extratos bancários, possibilidade de requisição de documentos e de convocação de secretários de educação, além de realização de visitas in loco para verificar o andamento de obres e serviços, garantias aos conselheiros empregados contra demissão sem justa causa, exoneração ou atribuição de faltas).
Para compreender melhor essas mudanças o quadro a seguir ilustra as principais diferenças entre os dois conselhos.
Quadro 9 - Fundef e Fundeb: composição, funcionamento e estruturação dos conselhos.
FUNDEF – Lei nº 9.424/96 FUNDEB – Lei nº 11.494/07
Acréscimo das atribuições dos Conselhos, mediante a inclusão do §5º, no Artigo4º por força da Lei Nº10. 880/04:
Aos Conselhos incumbe acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos e, ainda, receber e analisar as prestações de contas referentes a
esses Programas, formulando
pareceres conclusivos acerca da
aplicação desses recursos e
encaminhando-os ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE.
Artigo 1º Estabelecer normas destinadas a orientar e subsidiar a ação dos gestores públicos responsáveis pelas atividades de criação, composição, funcionamento e cadastramento dos CACS-FUNDEB, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Artigo 2º Os CACS-FUNDEB serão criados, no âmbito da União, por meio de ato legal do Ministro de Estado da Educação e, no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, pelo Chefe do respectivo Poder Executivo, de acordo com a Constituição dos Estados e as Leis Orgânicas do Distrito Federal e dos Municípios, observada a seguinte composição, por esfera governamental.
Ratifica o acréscimo das atribuições dos Conselhos, Artigo24,§13:
Aos conselhos incumbe, também, acompanhar a aplicação dos recursos federais transferidos à conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar - PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento à Educação de Jovens e Adultos e, ainda, receber e analisar as prestações de contas referentes a esses Programas, formulando pareceres conclusivos acerca da aplicação desses recursos e encaminhando-os ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE.
Não delimita composição máxima dos conselhos e também não determina a observância da paridade na distribuição das representações
Não delimita composição máxima dos conselhos. Mas no Artigo 2º inciso IV determina que no âmbito municipal deverão ser 9 (nove) membros titulares, sendo: a) 2 (dois) representantes do Poder Executivo Municipal, dos quais pelo menos 1 (um) da Secretaria Municipal de Educação ou órgão educacional equivalente; b) 1 (um) representante dos professores da educação básica pública; c) 1 (um) representante dos diretores das escolas básicas públicas; d) 1 (um) representante dos servidores técnico-administrativos das escolas básicas públicas; e) 2 (dois) representantes dos pais de alunos da educação básica pública; f) 2 (dois) representantes dos estudantes da educação básica pública, sendo 1 (um) indicado pela entidade de estudantes secundaristas.
E ressalva que: § 1º A quantidade de membros do Conselho do Fundeb estipulada nos incisos de I a IV deste artigo poderá ser duplicada caso haja
necessidade, obedecida à proporcionalidade da composição definida nesses incisos
Não dispõe de estrutura administrativa própria, conforme Artigo 4º, § 4º
Não dispõe de estrutura administrativa própria, porém no Artigo 24,§ 10 a Lei incumbe o respectivo ente federativo de garantir infraestrutura e condições materiais adequadas à execução plena das competências dos conselhos e de oferecer ao Ministério da Educação os dados cadastrais relativos à criação e composição dos respectivos conselhos.
Prazo para indicação dos membros substitutos: não se pronuncia a respeito.
Prazo para indicação dos membros substitutos: Artigo24,§3º dispõe que os membros dos conselhos serão indicados até 20 (vinte) dias antes do término do mandato dos conselheiros anteriores:
I - pelos dirigentes dos órgãos federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal e das entidades de
classes organizadas, nos casos das
representações dessas instâncias;
II - nos casos dos representantes dos diretores, pais de alunos e estudantes, pelo conjunto dos estabelecimentos ou entidades de âmbito nacional, estadual ou municipal, conforme o caso, em processo eletivo organizado para esse fim, pelos respectivos pares;
III - nos casos de representantes de professores e servidores, pelas entidades sindicais da respectiva categoria.
Impedimento em relação à composição dos Conselhos: não se pronuncia a respeito.
Presidência dos Conselhos: não se pronuncia a respeito.
Impedimento em relação à composição dos Conselhos
Segundo o Artigo24,§ 5o são impedidos de integrar os conselhos:
I - cônjuge e parentes consanguíneos ou afins, até 3o (terceiro) grau, do Presidente e do Vice- Presidente da República, dos Ministros de Estado, do Governador e do Vice-Governador, do Prefeito e do Vice-Prefeito, e dos Secretários Estaduais, Distritais ou Municipais;
II - tesoureiro, contador ou funcionário de empresa de assessoria ou consultoria que prestem serviços relacionados à administração ou controle interno dos recursos do Fundo, bem como cônjuges, parentes consanguíneos ou afins, até 3o (terceiro) grau, desses profissionais;
III - estudantes que não sejam emancipados; IV - pais de alunos que:
a) exerçam cargos ou funções públicas de livre nomeação e exoneração no âmbito dos órgãos do respectivo Poder Executivo gestor dos recursos; ou
b) prestem serviços terceirizados, no âmbito dos Poderes Executivos em que atuam os respectivos conselhos.
Presidência dos Conselhos
Impede que seja o representante do governo: Artigo 24, § 6o o presidente do conselho será eleito por seus pares em reunião do colegiado, sendo impedido de ocupar a função o representante do governo gestor dos recursos do Fundo no âmbito
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Autonomia: não se pronuncia a respeito.
Autonomia: Artigo24, § 7º a Lei determina atuação com autonomia, sem vinculação ou subordinação institucional ao Poder Executivo local e serão renovados periodicamente ao final de cada mandato dos seus membros.
Remuneração e proteção dos
Conselheiros: não prevê qualquer tipo de remuneração – Artigo4º,§4º
Remuneração e proteção dos Conselheiros: não prevê qualquer tipo de remuneração, porém no Artigo 24,§8º: II - é considerada atividade de relevante interesse social;; III - assegura isenção da obrigatoriedade de testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício de suas atividades de conselheiro e sobre as pessoas que lhes confiarem ou deles receberem informações; IV - veda, quando os conselheiros forem representantes de professores e diretores ou de servidores das escolas públicas, no curso do mandato:a) exoneração ou demissão do cargo ou emprego sem justa causa ou transferência involuntária do estabelecimento de ensino em que atuam; b) atribuição de falta injustificada ao serviço em função das atividades do conselho; c) afastamento involuntário e injustificado da condição de conselheiro antes do término do mandato para o qual tenha sido designado; V - veda, quando os conselheiros forem representantes de estudantes em atividades do conselho, no curso do mandato, atribuição de falta injustificada nas atividades escolares.
Atividades que os Conselhos podem realizar com vistas à efetividade das suas ações: não especifica.
Atividades que os Conselhos podem realizar com vistas à efetividade das suas ações são especificadas no Artigo25:
I - apresentar ao Poder Legislativo local e aos órgãos de controle interno e externo manifestação formal acerca dos registros contábeis e dos demonstrativos gerenciais do Fundo;
II - por decisão da maioria de seus membros, convocar o Secretário de Educação competente ou servidor equivalente para prestar esclarecimentos acerca do fluxo de recursos e a execução das despesas do Fundo, devendo a autoridade convocada apresentar-se em prazo não superior a 30 (trinta) dias;
III - requisitar ao Poder Executivo cópia de documentos referentes a:
a) licitação, empenho, liquidação e pagamento de obras e serviços custeados com recursos do Fundo;
b) folhas de pagamento dos profissionais da educação, as quais deverão discriminar aqueles em efetivo exercício na educação básica e indicar o respectivo nível, modalidade ou tipo de estabelecimento a que estejam vinculados;
as instituições a que se refere o Artigo 8o desta Lei; d) outros documentos necessários ao desempenho de suas funções;