FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO E AS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

Esta seção descreve as principais iniciativas do Estado Brasileiro, no que se refere à educação, no contexto das Cartas Constitucionais, com o objetivo de

mostrar o lugar do seu financiamento no conjunto de normas de cada Constituição Federal. Para isto, utilizamos os trabalhos de Leite (2000); Fávero (2005), Vieira (2008) e Santos (2010). Lembrando, como já foi dito antes, que não é pretensão deste estudo fazer uma revisão exaustiva de todos os pontos relativos à educação, mas sim abordar apenas os que dizem respeito ao financiamento e algumas questões correlatas a ele.

A primeira Constituição do Brasil, promulgada em seguida à Independência de Portugal, em 1824, ficou marcada pela adoção de quatro poderes: legislativo, executivo, judiciário e o moderador, que garantia e mantinha a concentração de poder nas mãos da realeza.

Em relação à educação, já existiam registros de discussão sobre ensino gratuito com os salários dos professores sendo bancados pelo tesouro nacional, mas é importante que se diga que a oferta de ensino gratuito seria exclusivamente no nível primário. O título 8°, Artigo 179, XXXII diz: A instrução primária é gratuita para todos os cidadãos e no seguinte XXXIII afirma: A Constituição garante colégios e Universidades, onde serão ensinados os elementos das Ciências, Belas Letras e Artes. Mas não se refere ao financiamento, pelo menos diretamente.

Em 1834, através de Ato Adicional, é determinado que a responsabilidade pela oferta e manutenção do ensino primário e secundário seja das províncias, mas com a competência normativa do Governo Central. Já se observa, nesse movimento, uma descentralização da oferta de educação e uma caminhada em direção ao federalismo educacional no País. Logo em seguida foi promulgada uma lei que transferiu para as províncias a obrigação de promover a educação pública, assim como de criar e manter os estabelecimentos próprios e necessários ao cumprimento desta lei. (CURY, 2010)

Nesta época, os recursos para a oferta de ensino público eram escassos em todas as esferas no nível federal uma vez que todos dependiam dos repasses da Coroa para se manterem. Na educação, a situação ainda se agravava mais pela falta de professores qualificados para desempenhar suas funções, desenhando um quadro indesejável que, de certa forma, perdura até os dias de hoje em boa parte do território nacional. (LEITE, 2000)

Alguns problemas referentes àquela época são bem familiares para os que se dedicam a estudar o campo educacional no Brasil nos dias de hoje. Por exemplo: deficiência no número de escolas; falta ou precariedade nas estruturas das escolas,

carência de material didático, professores não qualificados, falta de professores, falta de escolas de formação de professores, baixos salários para os profissionais da educação, falta de envolvimento e de participação da sociedade nos processos educativos, altos índices de pobreza da população dificultando o acesso ao ensino, distanciamento das províncias em relação ao Governo Central dificultando a articulação entre estes níveis de governo.

Alguns destes problemas permanecem e são latentes até os dias de hoje, resultantes do pouco investimento e da pouca atenção que a educação historicamente obteve dos governantes no Brasil.

Importante lembrar algumas tentativas de implantação de financiamentos da educação pública voltados para atender uma parcela mínima da população (por isso foram consideradas tímidas diante da realidade do País) quando o Brasil ainda se encontrava imerso na economia escravocrata e patriarcal dos senhores de engenho e dos grandes proprietários de terras que dominavam politicamente as províncias e a economia local.

A educação não era nem de longe prioridade no País, mas, mesmo assim, em 1835 foi fundada a primeira Escola de Formação de Professores em Niterói (RJ) e em 1837 a Coroa funda o Colégio Pedro II, ambos mantidos pelo Governo Central.

Ocorreram duas tentativas de reforma da educação durante a vigência da Carta Constitucional de 1824: a primeira denominada Reforma Couto Ferraz, que introduziu a inspeção escolar em todos os estabelecimentos de ensino (particulares e públicos) criando critérios para nomeação, demissão e vantagens aos professores que até então inexistiam. A segunda -denominada de Reforma Leôncio de Carvalho- buscou dar mais liberdade ao ensino e criou a obrigatoriedade do ensino primário e do auxílio por parte do Governo Central para a criação de mais escolas normais nas províncias. Estas reformas pouco avançaram e não tiveram grandes repercussões ou efeitos na educação para a maior parte da população da época. (SANTOS, 2010)

Logo após a proclamação da república em 1889, pela primeira vez, a educação ganha um espaço próprio, ainda tímido, dentro da máquina federal com a criação do Ministério da Instrução Pública, Correios e Telégrafos por meio do decreto N˚346 / 1890. Mesmo dividindo espaço com as comunicações, esse ministério ficou sob a responsabilidade de Benjamin Constant, com a reforma que promoveu o ensino leigo nas escolas brasileiras, que até então era marcado por um

forte teor religioso, por conta da influência da Igreja católica durante o período monarquista.

Percebe-se que não há referência sobre financiamento da educação nos demais níveis de ensino ou menção de onde viriam os recursos para as despesas com o ensino primário, citando apenas que seriam oriundos do tesouro, sem especificar percentuais ou valores a serem aplicados na educação.

A Constituição de 1891 praticamente ignorou a educação e a relegou a um plano secundário em relação ao projeto de nação pretendido. Na verdade a educação aparece na Secção II da Declaração dos Direitos, no Artigo 72 § 6°: Será leigo o ensino ministrado nos Estabelecimentos Públicos.

E foi tratada como condicionalidade para o cidadão ter o direito a voto, estabelecendo aí uma contradição já que, por um lado a educação é praticamente esquecida pela Carta Constitucional, mas por outro é tratada como a principal condição para o cidadão participar da vida política do País. Apenas em meados de1924 -com o surgimento do movimento renovador liderado por Anísio Teixeira, Fernando de Azevedo e Lourenço Filho- é que a discussão sobre o ensino público adquire maior relevância na sociedade, com a Escola Nova pregando que a nação como um todo assumisse a reconstrução da sociedade através da escola pública obrigatória e gratuita. (LEITE, 2000)

A Constituição 1934 finalmente trata da questão do financiamento da educação, ao buscar reorganizar o regime democrático no País para tentar atingir condições mais dignas com mais justiça social e bem estar para a população. Com isto a educação não poderia continuar relegada a planos secundários dentro do contexto do desenvolvimento da sociedade, período em que a economia inicia um novo ciclo: o da substituição de Importação que substituiu o ciclo agroexportador dominante desde a colônia.

O Brasil entra numa nova fase de industrialização com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder, revogando a Constituição de 1891. Esse novo governo buscou efetivar a industrialização do País; privilegiando as indústrias nacionais, adotando novas leis voltadas para a regulamentação do mercado de trabalho, estabelecendo medidas protecionistas, substituição de mão de obra estrangeira por nacional e investimentos em infraestrutura. Assim, neste período, a indústria nacional cresceu significativamente, porém ficando restrita às grandes cidades do Sudeste, gerando quadro de grandes desigualdades regionais.

A mão de obra industrial era formada quase toda no eixo Rio/São Paulo. Algumas condições internas e externas influenciaram este movimento: o grande êxodo rural devido à crise do café, com aumento da população urbana que foi constituir um mercado consumidor e mão de obra; a redução das importações e o aumento das exportações em função da crise a partir da 2ª Guerra Mundial, que favoreceu o desenvolvimento industrial, livre de concorrência estrangeira.

As reivindicações do Movimento Renovador da Educação foram consideradas fundamentais para a elaboração da Constituição de 1934. Medidas como a obrigatoriedade do financiamento da educação por meio da aplicação de recursos públicos oriundos do tesouro, determinação de percentuais mínimos a serem aplicados pela União, estados da federação e municípios na educação e a criação de fundos especiais de educação foram grandes inovações para aquela época. (FÁVERO, 2005)

Destacamos alguns artigos desta Carta Constitucional como avanços significativos que tiveram repercussões no campo educacional décadas depois. O primeiro se trata do Artigo 149 que diz: “a educação é direito de todos e deve ser ministrada pela família e pelos poderes públicos”. O segundo destaque é o Artigo 150 que determina que as diretrizes da educação nacional fiquem sob a responsabilidade da União. Em terceiro, tem o Artigo 151 que dizia: respeitando as diretrizes da União, o Distrito Federal e os estados da Federação teriam competência para organizar e manter seus próprios sistemas educativos. Em paralelo foram criados os Conselhos Estaduais de educação em consonância com o Conselho Nacional de Educação.

Em relação ao financiamento da educação, encontramos a questão da vinculação orçamentária destinando recursos do tesouro exclusivamente para serem aplicados em gastos educacionais. O Artigo 156 diz: a União e os Municípios aplicarão nunca menos que dez por cento, e os Estados nunca menos que vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educacionais. E, por último, encontramos a criação de fundos específicos para educação no Artigo 157: A União, os Estados e o Distrito Federal reservarão parte de seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação.

Determinava que os recursos viessem das sobras de dotações orçamentárias, doações e percentagens sobre produto de vendas de terras públicas,

taxas especiais para a aplicação exclusiva em obras educativas determinadas em lei. Por outro lado é bom lembrar que esta Constituição durou apenas três anos já que foi revogada pelo Estado Novo (golpe promovido por Getúlio Vargas em 1937).

Mesmo com alguns avanços constitucionais não houve tempo suficiente para combater alguns dos principais problemas da educação no Brasil; ou seja, nem com a vinculação de recursos e a criação de um Ministério da Educação, foi possível se reverter, ao menos em parte, a realidade educacional e social do país. (FÁVERO, 2005).

A Constituição de 1937 esteve a serviço de um Estado Nacional forte e centralizado, promoveu algumas reformas sociais e econômicas, mas em relação à educação se mostrou bastante conservadora. Isto porque deixou de tratar importantes conquistas, como o financiamento da educação e suas fontes de recursos, por exemplo. De forma autoritária e discriminatória reserva aos mais pobres o ensino profissional através do Artigo 129: O ensino vocacional e profissional destinado às classes menos favorecidas é, em matéria de educação, o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhe dar execução a esse dever, fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os de iniciativa dos Estados, dos Municípios e dos indivíduos ou associações particulares e profissionais.

E no Artigo 130 retira do texto a obrigatoriedade de escola pública gratuita a todos os jovens: o ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratuidade, porem não exclui o dever dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que alegarem, ou notoriamente não puderam alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar.

Era necessário comprovar a condição de pobreza para frequentar uma escola pública gratuitamente, lembrando que estas classificações, geralmente, são construídas através de índices controversos, ainda mais naquela época, que terminam prejudicando boa parcela da população, além de criar mais um mecanismo discriminatório entre as classes sociais. (SANTOS, 2010)

A Constituição de 1946 revogou por completo a anterior e tratou a educação de uma maneira mais cuidadosa ao promover algumas conquistas importantes no texto final, isto em comparação com as suas antecessoras.

É importante ressaltar que essa constituição foi elaborada no pós-guerra e ao fim do período autoritário do Estado Novo, ou seja, num ambiente interno e externo que demandava por democracia, justiça social e liberdade. Este ambiente, com

certeza, influenciou a elaboração do texto e facilitou a inserção de avanços importantes para o campo educacional. Destacamos alguns pontos como o Artigo 5º, item XV, letra D, que em relação à educação diz: compete à União legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional.

Foi definida a competência pela legislação e planejamento da educação. Outro avanço relevante consta no Artigo 166: a educação é um direito de todos e será dada no lar e na escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberdade e nos ideias de solidariedade humana.

Este mesmo artigo traz alguns os princípios básicos como (1) O ensino primário é obrigatório e será dado em língua nacional; (2) As empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais de cem pessoas, são obrigadas a manter o ensino primário gratuito para seus servidores e filhos destes e (3) As empresas industriais e comerciais são obrigadas a ministrar, em cooperação, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que a lei estabelecer, respeitados os direitos dos professores.

Porém, é possível verificar que a educação ainda só é gratuita para todos no ensino primário. Os demais níveis, os posteriores, ficaram a depender da comprovação da falta de recursos para pagar pela educação, mostrando certa contradição em relação ao artigo 166 que fala educação como direito de todos.

Apesar de deixar de avançar mais, em relação ao acesso à educação publica para todas as classes sociais, esta Carta Constitucional retoma a questão do financiamento com recursos vinculados ao orçamento no Artigo 169: Anualmente a União aplicará nunca menos que dez por cento, os Estados e o Distrito Federal nunca menos que vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino. (SANTOS, 2010)

E ainda promoveu um movimento descentralizador na educação ao permitir no Artigo 171, que Estados e o Distrito Federal tivessem o direito de organizar seus sistemas de ensino. Com esta descentralização de recursos da educação, diversos planos estaduais de educação são postos em prática e viabilizam a criação de instituições voltadas para a formação do trabalho e para a alfabetização de maiores de dez anos.

Ainda no contexto desta Constituição, após treze anos de disputas entre defensores da escola pública universalizada e interesses privatistas, em 1961 entra em vigor a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 4.024); e em 1962

passa a vigorar o primeiro Plano Nacional de Educação, elaborado pelo Conselho Nacional de Educação, o qual decidia a aplicação e a metodologia de distribuição do Fundo Nacional.

O plano trouxe alguns avanços como: (1) Metas Educacionais com a constituição dos Fundos Nacionais; (2) Metas Quantitativas de matrículas nas etapas de ensino e (3) Metas Qualitativas de ensino, incluindo diplomação de professor, jornada de seis horas diárias em atividades escolares. (SANTOS, 2010, p.37)

Em 1967, em pleno regime autoritário e de exceção, o projeto para o País estava voltado quase que exclusivamente para a expansão da economia. No período conhecido como os tempos do desenvolvimentismo e do chamado “milagre econômico brasileiro”, passa a vigorar uma Constituição nova, onde o ensino básico fica em segundo plano e o Estado privilegia a expansão do ensino superior privado e da pós-graduação.

Vários retrocessos são observados com a adoção do novo texto constitucional como: as retiradas da vinculação de receitas para o financiamento da educação e a garantia ao direito à educação gratuita e pública apenas para os brasileiros na faixa de idade de sete a quatorze anos (Artigo 168).

Este artigo, além de criar um critério etário que ignorou os problemas relativos às distorções idade/série existentes em todo o território nacional, (dificultando ainda mais o acesso para os favorecidos que têm maiores dificuldades para frequentar à escola), também manteve o critério de classe social para o acesso ao ensino gratuito após o ensino fundamental.

Em 1971, durante o governo Médici (caracterizado pela violência e intolerância contra os que defendiam a retomada da democracia), surgiu a Lei 5.962 que concedia aos municípios a restauração de tributos e órgãos, Fundos e despesas. O Artigo 59 determinava em seu parágrafo único: “os municípios destinarão à educação e à cultura um mínimo de 20% (vinte por cento) das transferências que lhe couberem no Fundo de Participação, na forma que vier estabelecida em ato do poder executivo”.

Esta Carta Constitucional ainda sofre diversas alterações até chegar a Emenda Calmon de (EC N°24/1983) que retoma o modelo de vinculação de recursos orçamentários para serem gastos com educação ao inserir em seu texto: anualmente, a União aplicará nunca menos que treze por cento e os Estados, o

Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

De certa forma, no ocaso do regime militar e já se vislumbrando uma abertura democrática, o governo da época reconhece que o financiamento da educação exige e necessita da vinculação orçamentária a fim de garantir minimamente a manutenção e desenvolvimento do ensino público no País. Neste sentido, observa- se o reconhecimento no texto constitucional da importância do financiamento com vinculação de recursos orçamentários para gastos com educação no Brasil e consequentemente, a obrigação do Estado em garantir este direito. (SANTOS, 2010) A Carta Constitucional de 1988 ficou conhecida como “A Constituição Cidadã” e representou a retomada democrática resultante de lutas intensas e demandas oriundas da mobilização de diversos segmentos sociais como: associações comunitárias, sindicatos e confederações de trabalhadores, entidades de classe, setores progressistas da igreja, e muitas outras entidades comprometidas com a democracia e a liberdade no Brasil.

A educação conheceu avanços nunca vistos em outras assembléias constituintes que significaram uma reconstrução do campo educacional no Brasil. Isto foi realizado, em grande parte, a partir do resgate de algumas importantes bandeiras históricas.

Entre elas, destacam-se as propostas de Anísio Teixeira, que foram resgatadas, defendidas e debatidas na Constituição de 1988, e se materializaram em conquistas relevantes para toda a sociedade em relação à educação inclusiva, gratuita, de qualidade e pública. Porém é importante observar que nesta época o Brasil estava discutindo ainda uma agenda de avanços propostos em meados da década de 1920. (LIMA et AL, 2005)

A obrigatoriedade da gratuidade na educação pública para todos os brasileiros, incluída na CF/88, foi o princípio social básico na busca por igualdade para todos os cidadãos -de qualquer classe social e condição- primordial para se avançar no combate às grandes desigualdades sociais existentes até hoje em nosso País.

A confirmação da vinculação orçamentária do financiamento educacional, nos três níveis de governo, consolida a descentralização dos recursos educacionais no contexto de um Estado Federalista (lembrando que, no texto final da Carta de 1988 os municípios foram alçados à condição de entes federados).

Também termina por confirmar a defesa de importantes premissas defendidas para o campo educacional: gestão democrática, regime de colaboração e educação inclusiva com qualidade. Isto criou a expectativa de que era possível se garantir ensino público, gratuito e de qualidade para os todos os cidadãos brasileiros como caminho para o desenvolvimento. Para Cabral (2009, p.17):

“A constituição Federal de 1988 estabeleceu que a educação é um direito social e definiu que os responsáveis pelo seu provimento são o Estado e a família com a colaboração da sociedade. Para resguardar o direito à educação, o Estado estabeleceu a estrutura e as fontes de financiamento. Ao determinar a vinculação de recursos para a educação, a CF de 1988 garantiu os mínimos orçamentários para Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE), que são 18% (dezoito por cento) da receita da União e 25% (vinte e cinco por cento) das receitas dos Estados, Distrito Federal e Municípios, resultantes de impostos e transferências. Embora a ideia de fundos para a educação não seja nova ela é a junção de três políticas: a de vinculação de tributos para a manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE); a de suplementação de recursos da União para Estados e Municípios, a fim de superar desequilíbrios regionais; e a de equidade na distribuição dos recursos da educação, considerando as demandas das diversas redes públicas nas etapas e modalidades de ensino”.

Vamos abordar avanços importantes referentes à educação, contidos no texto Constitucional de 1988 inspirados em lutas históricas iniciadas pelos membros do Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova de 1932. Mais de 50 anos depois, finalmente, o Brasil começava a colocar em prática algumas dessas bandeiras educacionais.

Assim destacamos os Artigos constitucionais 205, 206, 208, 211 e 212 para mostrar estes avanços em relação ao financiamento da educação, que traz junto questões fundamentais como: gestão democrática, regulação, controle social e participação da sociedade.

O Artigo 205 estabeleceu a educação como “direito de todos e dever do Estado e da família, que será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”.

No texto, Estado e família possuem deveres com a educação, porém, o primeiro deve ser considerado como principal responsável pela oferta e provimento de educação, até porque em alguns casos pode ocorrer falta ou omissão da família.

Também fala em colaboração da sociedade como algo importante no processo e no