7. A GESTÃO DO FUNDEB E A PARTICIPAÇÃO EM MUNICÍPIOS
7.1 PERFIL DOS ATORES
Os dados mostraram que secretários de educação nordestinos têm idade média de 46 anos. Em 68% dos casos são mulheres contra 32% de homens, uma diferença considerável. Isto mostra que, neste caso específico da gestão educacional, a predominância do sexo feminino no comando dos sistemas educacionais pode ser considerada como um avanço, visto que pelos dados do Censo 2010 /IBGE, as mulheres, mesmo sendo mais da metade da população do país, ocupavam apenas 20% dos cargos de comando. A gestão pública da educação no Nordeste quebrou esta tendência priorizando o sexo feminino no comando da educação.
Em comparação com a escolarização média da população brasileira o nível educacional dos secretários é bastante elevado como mostram os dados abaixo:
Tabela 3 - Nível de Escolaridade dos Secretários de Educação Pesquisados Nível
%
Médio completo 3,1 Superior incompleto 3,1 Superior Completo 30,1 Especialização 52,5 Mestrado 6,8 Doutorado 3,2 NR 1,0 Total 100,0Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014.
A escolarização dos gestores educacionais se mostrou elevada porque apenas 6,2% dos entrevistados não possuíam nível superior. Mas o que nos chamou atenção foi que 53% dos secretários de educação tinham especialização, 10% mestrado e/ou doutorado com um somatório total de 63% dos entrevistados apresentando algum tipo de pós-graduação.
Isto pode estar diretamente relacionado com a expansão do ensino superior e da oferta de programas de pós-graduação para o interior que vem ocorrendo sistematicamente no país, ainda que predominem cursos patrocinados por instituições privadas, dentro de um processo de mercantilização desta etapa de ensino, onde a maioria é de baixa qualidade. (NUNES, 2007)
Um dado importante diz respeito à vinculação empregatícia dos secretários de educação já que 84% deles são servidores municipais e 64% são professores, ou seja, pertecem diretamente ao campo educacional. Estão exercendo o cargo há 2,3 anos em média o que é um aspecto positivo, porque as gestões municipais foram iniciadas em janeiro de 2013. Desta forma os dados mostram que os secretários estão no governo desde seu início (mesmo considerando que alguns prefeitos foram reeleitos), isto mostra uma baixa rotatividade o que é, em tese, algo bom para a estabilidade da gestão educacional. Possuem uma idade média de 46,4 anos.
Com relação aos conselheiros a idade média observada foi de 40 anos, são predominantemente mulheres com 71,5% dos casos contra 28,5% de homens e possuem uma escolaridade média elevada em relação à população brasileira em geral como mostra a tabela abaixo:
Tabela 4 - Nível de escolaridade dos Conselheiros do Fundeb Pesquisados Nível de Escolaridade % Fundamental Incompleto 3,6 Fundamental completo 2,0 Médio incompleto 4,4 Médio completo 17,4 Superior incompleto 9,7 Superior completo 27,0 Especialização 34,5 Mestrado 0,8 Doutorado 0,6 Total 100,0
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014.
Os conselheiros com nível superior chegaram a 27% dos casos e os que com especialização representaram 34,5% do total.
A soma destes percentuais chegou a mais de 61% de membros do conselho com nível superior e/ou especialização confirmando Tatagiba (2005, p.209) que afirma: “os conselheiros, no que se refere à renda, escolaridade e engajamento político-partidário estão bem acima da média nacional”.
A grande maioria dos conselheiros do Fundeb em municípios nordestinos, assim como os secretários de educação, possui vínculo empregatício com o serviço público municipal. Os executivos municipais empregam 92,7% dos representantes dos professores, 96% dos diretores de escola, 95% dos representantes do governo; 97% dos servidores de escola pública.
Estes percentuais eram esperados pela própria natureza da composição do conselho, mas o que nos chamou mais atenção foi os percentuais dos segmentos ligados à sociedade civil já que 63% dos representantes de pais de alunos, 92% dos representantes do CME, 75% dos representantes do conselho tutelar e de forma até surpreendente 29% dos representantes dos alunos pertecem aos quadros das prefeituras municipais. Ou seja, existe uma inegável relação entre ser membro do conselho do Fundeb e servidor municipal no Nordeste. Porém, é preciso levar em consideração que em municípios pequenos as prefeituras são os maiores empregadores, sobretudo na educação, com implicações que podem gerar adversidades em relação à efetividade do controle social da política em análise e também de outras. O fato é que nos deparamos diante de uma verdadeira ocupação do espaço dos conselhos por funcionários públicos municipais.
Pode até haver interesse do governo local em indicar membros do serviço público para ocupar as representações da sociedade no conselho ou talvez esteja ocorrendo resistências das pessoas para assumir um mandato de conselheiro, e a prefeitura simplesmente indique servidores que estão próximos e passíveis de serem persuadidos mais facilmente a aceitarem, mas não podemos ignorar que grande parte das pessoas, em pequenos municípios, são servidores municipais ou terceirizados em prefeituras e isto, certamente, reflete na composição do conselho do Fundeb.
Questionamos os entrevistados sobre a forma pela qual se tornaram conselheiros e 53% afirmaram que foram eleitos pelos próprios segmentos enquanto 20% disseram que foram indicados diretamente pelo secretário de educação ou pelo prefeito. De toda forma consideramos os resultados como um avanço em relação aos resultados de outros estudos sobre fundos de financiamento da educação. (DAVIES, 2006; GUIMARÃES, 2009).
Tabela 5 - Declaração dos conselheiros sobre o modo como passaram a integrar o conselho
Forma de escolha %
Eleito pelo segmento que representa 53,0
Indicação do (a) Secretário (a) de Educação 15,5
Indicação do Prefeito 4,3
Indicação do segmento que representa 23,4
Outro 3,8
Total 100,0
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014.
Esse cenário mostra avanços em relação à institucionalização e democratização dos processos de escolha dos membros do conselho. Os dados revelaram que a maioria dos conselheiros não foi indicada diretamente por governantes locais, mas sim pelos seus segmentos. Estudos anteriores sobre o Fundef revelaram uma realidade bem diferente onde a prática mais comum para se tornar conselheiro era a indicação do governo municipal. (DAVIES, 2006; GUIMARÃES e SILVA, 2007 e GUIMARÃES, 2009)
O avanço é perceptível no caso do Fundeb, mas ainda assim é preciso ter cautela porque não é de todo improvável que existam manipulações ou pressões por parte da gestão local sobre a formação da composição do conselho no sentido de colocar pessoas de sua confiança para exercer esta atividade. Porém nossos dados
não permitem tal afirmação, apenas levantamos a hipótese para lembrar que não é incomum elites políticas locais se utilizarem de estratégias pouco republicanas para controlar espaços participativos.
7.2 AUTONOMIA DA GESTÃO EDUCACIONAL E DOS CONSELHOS DO FUNDEB
Um dado para se refletir se refere aos representantes da sociedade civil, uma vez que apenas 4,3% dos que exercem a presidência do conselho são pais e 0,5% são alunos. Ou seja, menos de 5% dos presidentes de conselho não se vinculam diretamente ao governo municipal. Isto revela discrepância entre este segmento e os demais no exercício da presidência do conselho.
Tabela 6 - Segmento que exerce a presidência do conselho, segundo a declaração dos conselheiros
Segmento %
O secretário (a) ou representante do Governo 5,3
Representante dos pais de alunos 4,3
Representante dos alunos 0,5
Representantes de outros conselhos municipais 5,2
Representante dos professores 28,6
Representante dos servidores da educação 7,2
Representante de diretores 27,3
Outro 2,7
NS/NR 19,0
Total 100,0
A questão do exercício da presidência nos revela um dado importante referente à legislação atual do Fundeb que veta o exercício deste cargo a conselheiros representantes do governo municipal e, no entanto, verificamos que isto ainda ocorre em 5,3% dos municípios.
É preocupante observar que 19% conselheiros não souberam ou se recusaram a responder quem exercia a presidência do conselho. Isto certamente está relacionado com baixa participação ou mesmo ausência destes conselheiros no exercício desta função.
Como os dados mostraram que não existe paridade no exercício da presidência do conselho cabe refletir sobre a necessidade de se promover uma espécie de rodízio entre os segmentos para a ocupação deste cargo para
contemplar e abrir oportunidades para todas as representações, tal como proposto em outros estudos. (GUIMARÃES, 2009).
Achamos importante relatar algumas dificuldades encontradas em relação à representação dos alunos no conselho do Fundeb. Como municípios são responsáveis pelo ensino fundamental, surge um problema etário, já que a maioria dos alunos desta etapa possui menos de dezoito anos e para exercer o mandato de conselheiro é preciso ser maior de idade ou emancipado, algo raro na maior parte das cidades. Diante disto muitas prefeituras recorrem aos seus alunos da EJA ou estudantes do ensino médio da rede estadual para suprirem esta vaga.
Consideramos que esta estratégia aparentemente resolve a questão, mas ao mesmo tempo também pode trazer novos problemas para esta representação porque os estudantes da EJA estão numa outra faixa etária e grande parte deles estuda no período noturno, desta forma podem não se sentirem motivados de forma suficiente para participar das atividades do conselho e aqueles que pertencem ao ensino médio se encontram distantes da realidade da rede municipal, consequentemente, não fazem parte desta realidade ao ponto de acompanhar e fiscalizar os recursos de um fundo destinado à rede municipal de ensino.
A autonomia é uma questão que exige uma reflexão a respeito da estrutura e funcionamento do conselho do Fundeb. Pelo desenho jurídico do programa fica muito difícil que não exista relação de dependência entre conselho e gestão da educação municipal.
Basta observarmos o texto do Artigo 24, § 10 da Lei nº 11.494/2007 que responsabiliza o executivo pelo fornecimento de toda a estrutura necessária para o funcionamento deste órgão colegiado. Paradoxalmente neste mesmo Artigo consta em seu § 7o: “Os conselhos dos Fundos atuarão com autonomia, sem vinculação ou subordinação institucional ao Poder Executivo local e serão renovados periodicamente ao final de cada mandato dos seus membros”. Fica complicado ter autonomia para acompanhar e fiscalizar o executivo dependendo da cessão de estrutura e recursos para o seu funcionamento sem reserva de recursos específica no orçamento municipal para tais atividades.
Tal situação certamente atrela o funcionamento do conselho ao apoio (e boa vontade) do governo municipal numa proporção elevada demais. Tanto é que os dados revelaram que a grande maioria de secretários e conselheiros apontou a ausência de recursos próprios e a dependência integral da vontade e/ou das
condições financeiras do executivo municipal para disponibilizar recursos para o funcionamento e exercício das atribuições deste colegiado. Some-se a esta situação o fato de que o local de funcionamento dos conselhos em 90% dos municípios fica instalado na própria secretaria municipal de educação ou em espaço cedido pela mesma.
A tabela abaixo mostra as informações obtidas dos secretários e conselheiros sobre estes vínculos.
Tabela 7 - Declaração dos pesquisados sobre a posse, ou não de recursos próprios por parte do Conselho.
Recursos Próprios Secretários Conselheiros Respostas % Respostas % Sim 1,8 Sim 11,3 Não 97,0 Não 77,7 NS/NR 1,2 NS/NR 11,0 Total 100,0 Total 100,0
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014.
Esses dados sugerem uma reflexão mais cuidadosa a respeito da autonomia dos conselhos em relação às suas principais atividades para acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos do Fundeb por parte do executivo municipal.
Surgiram três questionamentos que colocam em xeque a condição de esfera autônoma dos conselhos do Fundeb e precisam ser discutidos: (1) como proceder no caso da prefeitura não disponibilizar recursos suficientes e/ou em tempo hábil para o conselho poder exercer suas atribuições para verificar obras, reformas e melhorias nas escolas? (2) ao depender financeiramente de recursos do governo, sem que exista uma rubrica financeira específica para seu funcionamento e exercício das suas atividades, o conselho não corre o risco de ficar demasiadamente atrelado à gestão que ele mesmo deve fiscalizar? (3) ao funcionar, em sua grande maioria, nas próprias secretarias de educação não torna os conselheiros mais vulneráveis ou suscetíveis a possíveis ingerências ou interferências de agentes do governo local?
Em seguida questionamos os dois grupos de entrevistados acerca da autonomia da gestão educacional sobre a aplicação dos recursos do fundo de acordo com as necessidades do município. As respostas mostraram que 63% dos conselheiros e 67% dos secretários afirmaram que existe autonomia.
Porém 25% dos secretários e 21% dos conselheiros consideraram esta autonomia como parcial, ou seja, têm a percepção dos limites existentes em seus municípios em relação à aplicação dos recursos da educação. A tabela abaixo descreve as respostas dos dois grupos:
Tabela 8 - Autonomia que os pesquisados declararam ter o município em relação à aplicação dos recursos do Fundeb
Secretários Conselheiros Respostas % Respostas % Sim 67,3 Sim 63,5 Não 6,6 Não 11,5 Em parte 25,0 Em parte 21,0 NS/NR 1,0 NS/NR 4,0 Total 100,0 Total 100,0
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014.
Não podemos tomar esses dados, advindos diretamente das respostas, como a efetiva produção do conhecimento da realidade em estudo. Quando cotejamos os dados acima com os contidos na tabela 9 incongruências aparecem. Isto, na medida em que os secretários não afirmaram com tanta veemência o grau de autonomia que seus municípios dispõem em relação à gestão das diretrizes e da aplicação dos recursos do Fundeb.
Tabela 9 - Nível de Autonomia que os secretários declararam ter o município em relação às diretrizes e recursos do Fundeb
Grau de autonomia % Alto 42,9 Médio 46,3 Baixo 5,5 Inexistente 0,5 NS/NR 4,7 Total 100,0
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014
Neste sentido, a maior parte informou que o grau de autonomia era médio (46,3%). É possível que se trate da insuficiência dos recursos para atender ás demandas educacionais locais. Entretanto, um percentual significativo (42,9%)
considerou que o município possui alto grau de autonomia sobre a gestão do fundo. É possível que estejamos diante da expressão das distintas realidades que configuram os municípios nordestinos em relação ao Fundeb
Outro dado importante diz respeito ao pagamento dos docentes. Neste sentido, 61% dos secretários e 52% dos conselheiros disseram que em seus municípios são utilizados mais de 60% dos recursos do Fundeb para pagar os profissionais da educação (tabela 10).
Essa informação pode ser encarada como um indicador de autonomia sobre a aplicação dos recursos, uma vez que a gestão municipal redireciona os percentuais de acordo com suas demandas como resultado das suas próprias configurações e especificidades locais. Todavia, pode também indicar insuficiência de recursos para que as municipalidades cumpram seus deveres para com a educação, conforme as deliberações constitucionais, o que coloca o tipo de autonomia experienciada em xeque. Neste sentido, ressaltamos que 15% dos secretários e 26% dos conselheiros afirmaram que o município gasta 100% dos recursos do fundo para pagar seus profissionais da educação reforçando que os repasses atuais não são suficientes para dar conta das demandas educacionais locais.
Lembramos que no Artigo 22 da Lei N° 11.494/07 (Lei do Fundeb) é determinado que pelo menos 60% dos recursos do Fundo sejam para esse fim e os demais 40% para a manutenção e desenvolvimento do ensino.
Tabela 10 - Percentual do Fundeb gasto com o pagamento dos profissionais da educação no município, segundo que os secretários e conselheiros
Secretários Conselheiros Respostas % Respostas % Menos de 60% 4,0 Menos de 60% 4,0 Exatos 60% 35,0 Exatos 60% 45,0 Entre 61 e 80% 36,4 Entre 61 e 80% 21,0 Entre 81 e 99% 10,2 Entre 81 e 99% 4,6 100% 14,4 100% 26,4 Total 100,0 Total 100,0
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014.
Os resultados da tabela 10 podem ser encarados como indicadores de autonomia da gestão municipal sobre a aplicação dos recursos uma vez que os percentuais podem ser redefinidos em função de demandas locais resultantes das
suas próprias configurações e especificidades, mas também ser reflexo da insuficiência de repasses do Fundeb associada à incapacidade dos municípios em gerar receitas próprias para compensar essa escassez de recursos do fundo como já foi demostrado em outros estudos. (DAVIES, 2006).
Reforçando esta questão quase 15% dos secretários e 26% dos conselheiros disseram que os seus municípios gastam 100% dos recursos do fundo só com o pagamento dos profissionais da educação.
Estes resultados coincidiram com a insatisfação dos pesquisados em relação ao montante de recursos do Fundeb destinados aos seus municípios. Apenas 7% dos secretários e 17% dos conselheiros consideraram os recursos suficientes para cobrir as despesas educacionais como mostra a tabela 11.
Tabela 11 - Percepção dos entrevistados sobre o valor dos recursos do Fundeb para financiar as despesas municipais com educação
Secretários Conselheiros Respostas % Respostas % Sim 7,3 Sim 16,8 Não 79,1 Não 61,8 Em parte 12,3 Em parte 16,4 NS/NR 1,3 NS/NR 5,1 Total 100,0 Total 100,0
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014.
Por outra parte, mais de a metade dos pesquisados (55% dos secretários e 51% dos conselheiros) consideraram existir articulação entre o Conselho e a Secretaria Municipal de Educação - SME no sentido de participação no acompanhamento da aplicação dos recursos do Fundo (Tabela 12).
Tabela 12 - Frequência com que ocorre a articulação entre o conselho e a SME segundo os sujeitos pesquisados
Secretários Conselheiros
Respostas % Respostas %
Sempre 55,5 Sempre 51,1
Algumas vezes 32,2 Algumas vezes 26,1
Nunca 10,2 Nunca 15,9
NS/NR 1,0 NS/NR 7,0
Total 100,0 Total 100,0
Fonte: Fundação Joaquim Nabuco/MEC – 2014.
Todavia, não ficou evidente de que natureza é a articulação que grande parte dos pesquisados afirmou existir entre o Conselho e o SME. Ao procurarmos
concretizar esta articulação em termos da presença dos conselhos nas discussões sobre a educação nos municípios, observamos que 57% dos secretários afirmaram que esta é uma prática que sempre acontece. Mas o percentual de conselheiros que responderam “sempre” foi menor do que o dos secretários (39%). É preocupante a disparidade entre as respostas do primeiro grupo em relação as do segundo, sobretudo em relação aos índices dos afirmaram que nunca o conselho é chamado para discutir a educação municipal. Enquanto 7% dos secretários disseram que isto nunca acontece, a mesma resposta foi dada por quase 20% dos conselheiros (tabela 13).
Ao ser a nossa preocupação de pesquisa investigar como está se dando a participação dos conselhos do Fundeb na gestão municipal da educação, os dados são indicativos que esta só ocorre em parte. Segundo Souza e Castro (2012) a democratização da gestão está intrinsecamente associada à autonomia, descentralização e a participação. Porém na prática se encontra diante de um contexto ambíguo onde o discurso democrático esbarra em práticas e ações gerencialistas que, em muitos casos, comprometem os princípios participativos e autônomos necessários à sua existência.
A gestão democrática é parte integrante do processo de consolidação da democracia na sociedade brasileira. Desta forma, na educação, para que ela ocorra efetivamente é preciso que exista participação social em conselhos, processos democráticos para a escolha dos dirigentes escolares, presença de projetos político- pedagógicos e autonomia em todas as esferas governamentais. (PERONI, 2012).
Os resultados da pesquisa indicaram que estas práticas não são predominantes na maior parte dos municípios pesquisados como mostram as discordâncias entre os dois grupos de entrevistados na tabela abaixo.
Tabela 13 - Frequência com que os conselhos do Fundeb são convocados pela SME para discutir a educação segundo os sujeitos pesquisados.
Secretários Conselheiros
Respostas % Respostas %
Sempre 57,0 Sempre 39,0
Algumas vezes 35,0 Algumas vezes 33,7
Nunca 7,0 Nunca 19,6
NS/NR 1,0 NS/NR 7,7
Total 100,0 Total 100,0
Isto revela que existem discordâncias e contradições entre estes dois grupos de entrevistados que pode indicar dificuldades em relação á compreensão sobre o que é efetivamente gestão articulada com a participação do conselho nos processos decisórios da educação municipal.
Porém quando questionados sobre a autonomia do conselho frente à gestão de educação local, 92% dos secretários de educação afirmaram que os Cacs atuavam com toda a autonomia necessária para o desempenho das suas atribuições e 74% dos conselheiros afirmaram que não havia interferências do executivo municipal em suas atividades. Uma diferença razoável entre os representantes do governo municipal e os conselheiros. Ressaltando que 20% dos conselheiros afirmaram que havia interferências e 7% não souberam responder.
Isto nos remete à discussão sobre dois tipos de autonomia educacional em nível global: a decretada e a construída. A primeira conceituação se refere a uma prática associada às diversas mudanças no papel do Estado especificamente no que se diz respeito às transferências de funções educacionais da Esfera Federal para as unidades subnacionais reconhecendo a sociedade local como parceira de uma gestão da educação com autonomia. Porém ressalva que uma das principais características deste tipo de gestão se baseia na possibilidade da gestão educacional decidir sobre a aplicação dos recursos, mas orientada por parâmetros definidos centralmente e cuja execução é controlada por um sistema de prestação de contas à Esfera Federal, ou seja, se trata de autonomia parcial.
A autonomia construída vai além do conjunto de leis, normas e regras que caracterizam a decretada já que leva em consideração o conjunto de dependências e interdependências que os atores e instituições da comunidade escolar